komment_kontitucion_sud
.pdfобъеме Определение от 15 июля 2008 года N 417-О-О, которое КС - при всей его важности - не отнес к подлежащим официальному опубликованию:
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 июля 2008 г. N 417-О-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ШУЛАКОВА АНАТОЛИЯ ИВАНОВИЧА
НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 83 ФЕДЕРАЛЬНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНА "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" <1>
--------------------------------
<1> Не приводится.
Раздел третий. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА В КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ
Глава IX. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
И ДОГОВОРОВ МЕЖДУ НИМИ
Статья 84. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации
Комментарий к статье 84
1. Комментируемая статья обобщает содержание части 2 статьи 125 Конституции, за исключением пункта "г", которым установлено, что те же субъекты могут оспорить в Конституционном Суде не вступившие в силу международные договоры РФ. В связи с особенностями производства по делам о конституционности таких международных договоров правила их рассмотрения Конституционным Судом выделены в отдельную главу Закона. Следует отметить, что сам по себе факт несоответствия закона вступившему в силу международному договору РФ не является основанием для принятия Конституционным Судом запроса к рассмотрению; вопрос о непосредственной проверке соответствия закона международным обязательствам РФ Конституционному Суду неподведомствен (Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Обращение в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона не связано с применением оспоренного положения нормативного акта или договора в конкретном деле. Указанные в ней субъекты могут обратиться в Конституционный Суд в любое время по своему усмотрению. Иные органы и должностные лица обращаться в Конституционный Суд не вправе. Это следует, в частности, из Определения от 20 октября 2005 года N 346-О об отказе в принятии к рассмотрению обращения Управления Пенсионного фонда Российской Федерации в Кунашакском районе Челябинской области.
Запрос оформляется решением ОГВ, подписывается его руководителем и заверяется печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. В нем должно содержаться положение об обращении в Конституционный Суд с прилагаемым (предварительно подготовленным) запросом,
231
указываются представители данного ОГВ в Конституционном Суде, может содержаться обращение к другим управомоченным ОГВ поддержать данный запрос.
2.Какие именно акты и договоры (их отдельные положения) могут быть оспорены в Конституционном Суде в порядке статьи 84 Закона, указано также в пунктах "а" - "в" части первой статьи 3 Закона (см. комментарий к ней). Поэтому комментируемая статья неслучайно не воспроизводит их виды, ограничиваясь указанием только на субъекты обращения в Конституционный Суд. Тем не менее в комментарии к статье 84 Закона представляется необходимым рассмотреть, конституционность каких договоров и между какими ОГВ может рассматривать Конституционный Суд.
В статье 125 (пункт "в" части 2) Конституции и статьях 3 (пункт "в" части первой) и 84 Закона имеются в виду договоры, заключаемые органами законодательной и (или) исполнительной власти РФ и (или) ее субъектов, а также между высшими ОГВ различных субъектов РФ, разграничивающие предметы ведения и полномочия между ними. Конституция допускает заключение таких договоров статьями 5 (часть 3) и 11 (часть 3). Причем если строго следовать данным положениям, то можно прийти к выводу, что установленные Конституцией предметы ведения и полномочия РФ, ее субъектов и их ОГВ действуют в отношении только тех субъектов РФ, с которыми не заключены договоры, перераспределяющие установленные другими статьями Конституции предметы ведения и полномочия.
В 1990-е годы было заключено немало таких договоров, но ни один из них не стал предметом рассмотрения Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд в некоторых своих решениях, особенно в Постановлении от 7 июня 2000 года N 10-П, выразил правовую позицию, согласно которой "указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации".
В настоящее время заключение "внутрифедеральных" договоров регулируется ФЗ о принципах, их конституционность не может рассматриваться вне взаимосвязи с его положениями. Но предметом рассмотрения Конституционного Суда может быть не всякий договор, а только тот, который имеет конституционный уровень или положения которого не соответствуют конкретной статье Конституции. Не относится к полномочиям Конституционного Суда проверка договоров в области экономической деятельности, поскольку разрешение экономических споров с участием РФ, ее субъектов и ОГВ подведомственно арбитражным судам (статья 27 АПК). В соответствии со статьями 22 и 245 ГПК ФЗ может отнести разрешение некоторых дел, возникающих из публичных правоотношений, к подведомственности судов общей юрисдикции, возглавляемых ВС.
3.Президент - глава государства и единственный единоличный субъект обращения в Конституционный Суд в порядке статьи 84 Закона. Причем Указом Президента от 6 апреля 2004 года N 490 "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" <1> подготовка проектов обращений Президента в Конституционный Суд рассматривается как функция взаимодействия Администрации Президента с Конституционным Судом. Поэтому редкие запросы Президента в Конституционный Суд, как правило, не признаются КС не соответствующими Закону.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 8 апреля.
Вместе с тем необходимо иметь в виду, что для оспаривания в Конституционном Суде положения нормативного акта субъекта РФ Президенту на основании статьи 27 ФЗ о принципах необходимо предварительно обратиться к издавшему такой акт органу с представлением о его приведении в соответствие с Конституцией, затем в случае возникновения разногласий использовать согласительные процедуры для их разрешения и только потом "передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда". Таким судом является КС.
232
Все остальные субъекты обращения в Конституционный Суд, указанные в статье 84 Закона, - коллегиальные, что обусловливает большее внимание к ним как к надлежащим заявителям. Однако Федеральное Собрание не является единым органом, а состоит из двух самостоятельных коллегиальных ОГВ (палат) - Совета Федерации и Государственной Думы, каждый из которых может обращаться в Конституционный Суд отдельно.
После Президента первым в статье 84 Закона назван Совет Федерации.
4.1.В соответствии с Регламентом Совета Федерации предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд может вноситься на рассмотрение Совета Федерации комитетом, комиссией Совета Федерации, Председателем Совета Федерации или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. Основанием для подготовки предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции нормативный акт или договор между органами государственной власти (статья 212).
Предложение об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд, проект постановления Совета Федерации о направлении запроса направляются Председателю Совета Федерации для включения соответствующего вопроса в проект повестки дня заседания Совета Федерации. К проекту постановления Совета Федерации прилагается проект запроса в Конституционный Суд, подготовленного в соответствии с требованиями Закона (статья 213).
Проект постановления Совета Федерации, проект запроса в Конституционный Суд, иные документы и материалы предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству, который готовит по ним заключение. Рассмотрение вопроса об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд на заседании Совета Федерации начинается с выступления одного из инициаторов данного предложения. Затем слово предоставляется председателю либо заместителю председателя Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству для оглашения заключения комитета. В ходе обсуждения члены Совета Федерации задают вопросы докладчикам, высказываются за принятие или против принятия указанного обращения
(статья 214).
Кандидатуры для назначения представителей Совета Федерации при рассмотрении обращения Совета Федерации в Конституционном Суде по согласованию с Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству вносят комитет, комиссия Совета Федерации, Председатель Совета Федерации или группа членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек, являющиеся инициаторами предложения об обращении Совета Федерации в Конституционный Суд Российской Федерации (статья
215).
Не может быть направлено в Конституционный Суд обращение Совета Федерации, по предмету которого Конституционным Судом ранее было принято постановление, сохраняющее свою силу (статья 211).
Решение Конституционного Суда, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты Председателем Совета Федерации на очередном заседании Совета Федерации после поступления указанного решения в Совет Федерации
(статья 219).
4.2.В соответствии со статьей 84 Закона запрос в Конституционный Суд может быть направлен от имени не всего Совета Федерации, а одной пятой его членов. Это может быть обусловлено нежеланием большинства членов Совета Федерации обращаться в Конституционный Суд либо стремлением "обойти" вышеизложенные требования Регламента Совета Федерации. В этом случае запрос подписывается членами Совета Федерации, направляющими его в Конституционный Суд, с указанием Ф.И.О. каждого
233
члена Совета Федерации и наименования представляемого им в Совете Федерации ОГВ субъекта РФ (статья 218 Регламента Совета Федерации).
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного ОГВ. Запрос в Конституционный Суд может быть подписан любыми членами Совета Федерации: это могут быть представители и только законодательных, и только исполнительных, и законодательных и исполнительных органов.
Согласно статье 65 Конституции в составе РФ изначально находилось 89 субъектов РФ. Соответственно, Совет Федерации первоначально состоял из 178 членов, одна пятая членов Совета Федерации - это 36 (не менее 36) его членов. Число подписантов запроса в Конституционный Суд может быть, конечно, и больше 36.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в соответствии с ФКЗ от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" <1> в РФ стало на одного субъекта РФ меньше. Процесс объединения субъектов РФ, влекущий сокращение числа членов Совета Федерации, идет и в некоторых других регионах России. Соответственно, число членов Совета Федерации, составляющих одну пятую членов Совета Федерации, может сократиться.
--------------------------------
<1> РГ. 2004. 26 марта.
Не менее одной пятой членов Совета Федерации, подписавших запрос в Конституционный Суд, должны продолжать оставаться членами Совета Федерации на момент принятия запроса к рассмотрению. Если в результате отзыва подписей число обратившихся окажется менее одной пятой от общего числа членов Совета Федерации, то Конституционный Суд может признать обратившихся ненадлежащим заявителем и отказать в принятии запроса к рассмотрению как не отвечающего требованию допустимости обращений в Конституционный Суд.
Аналогично решается вопрос и при отзыве подписей депутатами Государственной Думы, если запрос направлен одной пятой от общего числа ее депутатов. Например, Определением от 15 февраля 2005 года N 12-О <1> на основании статьи 84 Закона было отказано в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы на том основании, что в результате отзыва восемью депутатами своих подписей число подписантов запроса стало составлять 88 человек. Между тем одна пятая часть депутатов Государственной Думы составляет 90 человек, поскольку общее число депутатов Государственной Думы - 450 (статья 95 Конституции).
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы предложение об обращении в Конституционный Суд вносится фракцией или комитетом Государственной Думы; рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд осуществляется в порядке, предусмотренном для принятия постановлений Государственной Думы (статья 214). Если запрос направляется группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы, то данная группа принимает решение об обращении в Конституционный Суд на своем собрании, избирает представителей и направляет запрос в Конституционный Суд; в запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Конституционный Суд, с указанием избирательных округов (статья 215). Обычно запрос в Конституционный Суд подписывают те депутаты (члены) палат Федерального Собрания, которые голосовали против принятия (одобрения) того или иного ФЗ.
234
Государственная Дума и Совет Федерации либо группа их депутатов (членов) не часто обращаются в КС. Между тем, например, парламент Франции обращается в Конституционный Совет Франции о проверке конституционности законов в среднем в отношении каждого второго закона. Об этом сообщила судья Конституционного Совета Франции Жаклин де Гийоншмидт на семинаре в КС РФ 8 октября 2007 года.
Одной из причин отсутствия запросов Государственной Думы в КС является Определение от 10 апреля 1997 года N 57-О <1>, принятое по запросу Государственной Думы о проверке конституционности ФЗ, согласно которому "Государственная Дума как субъект законодательного процесса, руководствуясь статьей 96 (часть 2) Конституции Российской Федерации, могла бы реализовать свои полномочия по внесению соответствующих изменений в оспариваемый ею Закон или принять по этому вопросу новый федеральный акт, тем более, что запрос Государственной Думы оформлен постановлением, т.е. поддержан большинством от ее общего состава. Обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации - второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. При этом обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона. Конституционный Суд Российской Федерации, однако, не может выступать участником законотворческого процесса".
--------------------------------
<1> СЗ. 16.06.1997. N 24. Ст. 2804.
5. Статья 19 ФКЗ о судебной системе предусматривает принятие ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", но он пока не принят. В ГПК также не говорится о том, в каком составе ВС может принять решение об обращении в Конституционный Суд в порядке статьи 125 (часть 2) и статьи 84 Закона.
Из формально не отмененных положений Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", определяющих состав и полномочия ВС, а также совместного Постановления Пленумов ВС и ВАС от 7 июня 1999 года "О Регламенте совместных заседаний Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" <1> можно сделать вывод, что в порядке абстрактного нормоконтроля в Конституционный Суд должен обращаться Пленум ВС. Следует отметить, что названным совместным Постановлением ВС и ВАС наделили себя полномочием направлять в Конституционный Суд совместные запросы, что не предусмотрено Конституцией и Законом. Поэтому такие запросы могут быть истолкованы Конституционным Судом как недопустимые.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 13 ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" <1> вопросы об обращении в КС с запросами о проверке конституционности законов, иных нормативных правовых актов и договоров решает Пленум ВАС.
--------------------------------
<1> СЗ. 01.05.1995. N 18. Ст. 1589.
6. ФКЗ от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и Регламент Правительства не содержат положений о порядке подготовки и направления запросов Правительства в Конституционный Суд. Меньше всего запросов в Конституционный Суд поступает именно от Правительства.
235
Порядок обращения в Конституционный Суд законодательных и исполнительных ОГВ субъектов РФ должен устанавливаться их регламентами в соответствии с Законом и ФЗ о принципах.
Статья 85. Допустимость запроса
Комментарий к статье 85
1. Обычно перечисленные в статье 84 Закона субъекты-заявители считают нормативное положение неконституционным и соответствующим образом обосновывают свою позицию. Но бывают случаи, когда заявитель не оспаривает положение, а, наоборот, просит Конституционный Суд подтвердить его конституционность, считая положение акта соответствующим Конституции вопреки решению того или иного ОГВ, как правило, суда. Для признания запроса допустимым такое решение, предполагающее участие заявителя в конкретном деле, необходимо приложить к нему.
Например, Определением от 13 ноября 2001 года N 253-О <1> заявителю, требовавшему подтвердить конституционность норм закона, было отказано в принятии его обращения к рассмотрению, поскольку он не представил копии какого-либо официально принятого решения об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции. В Постановлении от 30 апреля 1997 года N 7-П <2> Конституционный Суд установил, что отклоненный законодательным органом области протест прокурора и его еще не рассмотренное заявление в областной суд о признании опротестованного им Закона недействительным "не могут рассматриваться в качестве официально принятых решений органа государственной власти, которые препятствуют применению как опротестованного прокурором областного Закона, так и положенных в его основу указов Президента Российской Федерации. Между тем это является обязательной предпосылкой допустимости запроса в Конституционный Суд". Аналогичная правовая позиция выражена в "отказном" Определении от 12 мая 2003 года N 206-О <3>, принятом по запросу Президента Республики Татарстан о проверке конституционности положений Указа Президента Республики Татарстан; данный запрос был направлен в Конституционный Суд, поскольку прокурор Татарстана опротестовал данный Указ Президента Татарстана в Верховном Суде Татарстана.
--------------------------------
<1> ВКС. 2002. N 2. <2> РГ. 1997. 14 мая.
<3> В официальных изданиях не опубликовано.
В другом случае ВС отказался признать законным Постановление Правительства РФ. Правительство, полагая, что его Постановление тем не менее подлежит применению, обратилось в Конституционный Суд с запросом о его конституционности. Конституционный Суд Определением от 10 декабря 2002 года N 284-О постановил, что Постановление Правительства подлежит применению. Тем самым Конституционный Суд фактически отменил решение ВС о незаконности Постановления Правительства.
Принятие ОГВ решения об отказе применять нормативное положение не означает его применение в конкретном деле заявителя и не переводит абстрактный нормоконтроль в конкретный. В отличие от ОГВ, указанных в статье 84 Закона, иные субъекты обращения в Конституционный Суд, прежде всего частные лица, не вправе просить КС о подтверждении конституционности нормативного положения: они могут ставить вопрос только о его неконституционности.
Теоретически каждый из указанных в части 2 статьи 125 Конституции и статье 84 Закона субъектов может оспорить в Конституционном Суде акт Президента. Но если, например, таким правом воспользуется Правительство, то оно тем самым лишь повысит
236
вероятность своей отставки, которая возможна в любой момент по усмотрению Президента. Столь же маловероятны запросы о конституционности президентских актов от назначаемых и освобождаемых по представлению Президента высших должностных лиц субъектов РФ. Во всяком случае, до сих пор ни одного подобного запроса Конституционный Суд не рассматривал.
Конституционный Суд, не связанный доводами заявителя (часть третья статьи 74 Закона), может признать указанное им нормативное положение неконституционным, даже если заявитель просил о признании его соответствующим Конституции.
Таким образом, запрос о неконституционности нормативного положения возможен, как правило, вне связи с конкретным делом, а запрос о подтверждении конституционности нормативного положения предполагает участие заявителя в конкретном деле.
2. Часть вторая статьи 85 Закона устанавливает дополнительное требование допустимости запроса о конституционности нормативного акта субъекта РФ: он должен быть издан по вопросу, относящемуся к ведению ОГВ РФ или совместному ведению ОГВ РФ и ее субъектов.
Указанные вопросы (предметы) ведения определяются в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции и решениями Конституционного Суда, содержащими их толкование. Вне полномочий ОГВ РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и могут принимать свои нормативные акты (статьи 73 и 76 (часть 4) Конституции). Но дело в том, что содержание статей 71 и 72 Конституции довольно расплывчато, а иногда и противоречиво <1>, что обусловливает принятие федеральных нормативных актов практически по любому вопросу.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Мазуров А.В. Конституция и общественная практика. М.:
Частное право, 2004. С. 279 - 282.
Например, Конституция не относит градостроительное законодательство ни к предметам ведения РФ, ни к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Тем не менее Конституционный Суд Определением от 1 декабря 2005 года N 468-О установил, что "законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится... в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как на обособленную отрасль в статье 72 Конституции". И даже добавил, что неопределенность в этом вопросе отсутствует.
В соответствии со статьей 29 ФЗ о принципах в случае, если Президент приостановил действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ (его высшего должностного лица) в связи с его несоответствием Конституции, то этот орган (лицо) вправе обратиться в Конституционный Суд для подтверждения конституционности своего акта. Проверяя конституционность этого акта, Конституционный Суд будет вынужден дать оценку конституционности и приостановившего его акта Президента.
На запросы о конституционности нормативных актов и "внутригосударственных" ("внутрифедеральных") договоров распространяются также общие требования допустимости обращений в Конституционный Суд (см. комментарии к статьям 36 - 39 и 43 Закона).
Статья 86. Пределы проверки
Комментарий к статье 86
1. Статья 86 Закона устанавливает пределы проверки соответствия Конституции не только нормативных актов ОГВ и договоров между ними, но и не вступивших в силу
237
международных договоров РФ (статья 90 Закона), споров о компетенции (статья 94 Закона), конституционности законов по жалобам граждан (статья 99 Закона) и запросам судов (статья 104 Закона). В связи с этим для надлежащего "сцепления" положений Закона, касающихся рассмотрения различных категорий дел, комментируемую статью следовало дополнить частью третьей следующего содержания:
"Положения настоящей статьи применяются также при рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации иных категорий дел".
Пределы проверки конституционности акта по содержанию норм (положений) определяются также статьей 74 (часть третья) Закона, в соответствии с которой Конституционный Суд принимает решение лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Большинство обращений в Конституционный Суд содержат требование проверить конституционность акта именно по содержанию норм.
Конституционность форм нормативного акта (договора) в Конституционном Суде, как правило, не оспаривается, поскольку они либо установлены непосредственно в Конституции, либо за время действия Закона формы (виды, наименования), в которых могут издаваться акты и заключаться договоры, получили закрепление в законах (например, ФЗ о принципах) и некоторых решениях Конституционного Суда. Еще до действующей Конституции было принято Постановление от 2 апреля 1993 года N 6-П, согласно которому "совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции" <1>. Сегодня практически всем ОГВ ясно, в каких формах они не могут издавать свои акты.
--------------------------------
<1> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. 29 апреля. N 17. Ст. 621.
2. В качестве примеров проверки конституционности акта по порядку принятия и подписания необходимо назвать Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П <1>, которым устанавливалось:
--------------------------------
<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879.
"Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия".
Президент воспользовался этим установлением и оспорил названный ФЗ. Конституционный Суд Постановлением от 20 июля 1999 года N 12-П <1> признал его по порядку принятия не противоречащим Конституции, установив при этом, что "признание оспариваемого Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия в связи с нарушением депутатами Государственной Думы принципа личного участия в голосовании давало бы возможность поставить под сомнение конституционность и других принятых ранее федеральных законов" и что "не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер".
--------------------------------
<1> СЗ. 26.07.1999. N 30. Ст. 3989.
238
Тем самым Конституционный Суд одобрил практику принятия Государственной Думой ФЗ без личного голосования большинства депутатов. Ранее - Постановлением от 12 апреля 1995 года N 2-П <1> - Конституционный Суд, указав на недопустимость отождествления понятий "общее число депутатов" и "число фактически избранных депутатов", установил, что "решения Государственной Думы, принятые ранее в соответствии с иным порядком подведения итогов голосования, пересмотру в связи с данным толкованием не подлежат". К таким решениям относились и те, которые были приняты ненадлежащим числом депутатов. В результате в будущем другие важнейшие законы - Земельный кодекс РФ и ФКЗ о референдуме, которые принимались с нарушением установленных правил их принятия, - были признаны Конституционным Судом не противоречащими Конституции (Постановления КС от 23 апреля 2004 года N 8- П и от 11 июня 2003 года N 10-П).
--------------------------------
<1> СЗ. 17.04.1995. N 16. Ст. 1451.
По порядку опубликования или введения в действие обычно оспариваются акты о налогах и сборах, поскольку в соответствии со статьей 5 Налогового кодекса РФ такие акты "вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу". По порядку заключения может быть проверена конституционность договора между ОГВ.
3. С точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную и исполнительную в Конституционном Суде оспаривался Земельный кодекс РФ. По действовавшим во время его принятия правилам проект Земельного кодекса РФ подлежал согласованию с законодательными органами субъектов РФ. Большинство из них Земельный кодекс РФ не поддержало, что обязывало Государственную Думу воздержаться от его принятия в той же редакции. Вместо этого Государственная Дума - законодательный орган - направила его для одобрения исполнительным ОГВ субъектов РФ, которое было получено от некоторых из них и выдано за одобрение необходимым большинством субъектов РФ. Несмотря на эти нарушения, Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 года N 8-П признал такой "порядок" соответствующим Конституции.
Сточки зрения установленного Конституцией разграничения государственной власти на законодательную и судебную либо на исполнительную и судебную может быть проверен акт законодательного или исполнительного ОГВ, которым, например, будет установлено несоответствие другого акта Конституции. Такой акт будет означать присвоение полномочия КС.
Сточки зрения разграничения компетенции между федеральными ОГВ КС рассматривал спор между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении от должности Генерального прокурора РФ. Постановлением от 1 декабря 1999 года N 17-П <1> спор был решен в пользу Президента.
--------------------------------
<1> РГ. 1999. 16 декабря.
С точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между ОГВ РФ и ее субъектов могут быть рассмотрены акты как РФ, так и ее субъектов, в том числе те, которые достались им "в наследство" от избранных ранее ОГВ и должностных лиц (см. комментарий к статье 85 Закона).
4.1. Содержание части второй статьи 86 Закона обусловливает обращение к датам принятия и вступления в силу Конституции. В разделе втором "Заключительные и переходные положения" Конституции установлено:
239
"Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.
День всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации.
Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями".
Разработчики Конституции не могли не заметить, что данные положения сформулированы недостаточно определенно. Неясно, к какой дате - дню официального опубликования или дню принятия Конституции - относится предписание об одновременном прекращении прежней Конституции. Если прежняя Конституция прекратила действие 12 декабря 1993 года, а это данными положениями допускается, то с 12 до 25 декабря 1993 года в РФ не действовала никакая Конституция. В то же время никакие другие акты, кроме официально опубликованной 25 декабря 1993 года в "РГ" новой Конституции, не прекращали действие прежней Конституции.
Между тем никакой неопределенности в вопросе о дне прекращения действия прежней Конституции не было бы, если бы абзац о дне ее принятия в "Заключительных и переходных положениях" отсутствовал. Указание на то, что Конституция принята 12 декабря 1993 года, содержится на ее титульном листе, под наименованием "Конституция Российской Федерации" в качестве атрибута, как и под наименованием каждого ФЗ указывается дата его принятия Государственной Думой.
Действие прежней Конституции прекращало официальное опубликование новой Конституции. Зачем же тогда было вносить подобную неопределенность? Есть только одно логичное объяснение: чтобы в период с 12 до 25 декабря 1993 года, пока шел формальный подсчет голосов за принятие Конституции, инициатор ее принятия Б.Н. Ельцин мог издать указы по вопросам, для решения которых она требовала принятия ФЗ. Поэтому на момент вступления Конституции в силу уже имелись президентские указы, которые были изданы в целях "приведения законодательства в соответствие с Конституцией".
Позднее президентское нормотворчество в указанный период было "подстраховано" частью второй статьи 86 Закона, которая устанавливает, что проверка конституционности нормативных актов, принятых до "вступления в силу", (а не до "принятия") Конституции, производится Конституционным Судом только по содержанию норм. Поэтому конституционность президентских указов, изданных до вступления в силу Конституции, Конституционный Суд не проверял ни по форме акта, ни по порядку его принятия, ни с точки зрения разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А ведь именно в этот период были изданы такие важнейшие президентские Указы, как "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней", "О замещении вакантных должностей судей федеральных судов", "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" и др.
4.2. Часть вторая статьи 86 Закона имеет значение для рассмотрения не только президентских указов. Показательно в этом отношении Определение от 4 декабря 1997 года N 139-О <1>. Им установлено, что Совет Федерации обратился в Конституционный Суд с требованием признать не соответствующим Конституции ФЗ "О переводном и простом векселе".
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
240