komment_kontitucion_sud

Согласно статье 1 ФЗ "О переводном и простом векселе" на территории РФ применяется Постановление Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР от 7 августа 1937 года "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". По мнению Совета Федерации, это Постановление не подлежит применению, так как статус подобных правовых актов на территории РФ регулируется не ФЗ, а непосредственно Конституцией.

КС установил, что согласно пункту 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до ее вступления в силу, применяются в части, ей не противоречащей. Из этого следует, что вопрос о действии правовых актов, изданных до вступления в силу Конституции, самой Конституцией не решается. Поэтому законодатель вправе был решить вопрос о применении на территории РФ Постановления Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров СССР "О введении в действие Положения о переводном и простом векселе". На этом основании Совету Федерации было отказано в принятии его запроса к рассмотрению как неподведомственного Конституционному Суду.

В Постановлении от 27 января 2004 года N 1-П установлено, что, если полномочие суда основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции, оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий ФКЗ.

Статья 87. Итоговое решение по делу

Комментарий к статье 87

1.Статья 87 Закона после его принятия изменялась. Ее часть вторая в первоначальной редакции была такой:

"Признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Положения этих нормативных актов и договоров не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами".

Новая редакция части второй статьи 87 Закона создана ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Он же дополнил статью 87 частями третьей, четвертой и пятой, что взаимосвязано с изложением им же в новой редакции статьи 80 Закона (см. комментарий к ней).

2.Наименование комментируемой статьи свидетельствует о том, что она должна использоваться только при принятии постановлений Конституционного Суда. Тем не менее Конституционный Суд обосновывал ею и некоторые свои определения, например Определение от 27 июня 2000 года N 92-О.

Если нормативное положение акта или договора между ОГВ признано конституционным, то оно сохраняет действие. Если оно признано конституционным вопреки решению об отказе применять и исполнять его как не соответствующее Конституции (статья 85 Закона), то такое решение утрачивает силу.

Если нормативные положения признаны не соответствующими Конституции, то утрачивают силу не только они (часть 6 статьи 125 Конституции, часть третья статьи 79 Закона), но и основанные на них и аналогичные им по содержанию акты, которые не рассматривались Конституционным Судом. Этому посвящено основное содержание комментируемой статьи. Положениями, признанными неконституционными, не могут быть обоснованы иные акты, судебные решения и действия. При этом не имеет значения, какому положению Конституции признано не соответствующим положение нормативного акта или договора.

241

Акты, основанные на положении, признанном неконституционным, установить не очень сложно. Как правило, это подзаконные акты Президента, Правительства, исполнительных ОГВ субъектов РФ, а также законы субъектов РФ и акты ОМС, в которых указано, что они изданы в соответствии с другим актом, имеющим более высокую юридическую силу, или основываются на нем. Обычно это ФЗ.

Сложнее установить "аналогичность" неконституционным положениям других актов, поскольку они могут не содержать прямой ссылки на положение акта, признанного неконституционным. Как установлено в Определении от 6 декабря 2001 года N 249-О <1>, "само содержание решений Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в них правовые позиции, в том числе о суверенитете республик, служат критерием для установления того, воспроизводится ли в тех или иных нормах положение, признанное неконституционным, являются ли данные нормы такими же либо основанными на этом положении и, следовательно, насколько они тождественны, аналогичны, идентичны или подобны, чтобы рассматривать их в качестве воспроизводящих положения, признанные неконституционными, или являющихся такими же, исходя из оценки аналогичности (идентичности) соответствующих норм с использованием известных методов толкования - телеологического, систематического, исторического, логического и др.". В этом же Определении установлено, что обязанность исключить реализацию положений нормативных актов субъектов РФ, аналогичных признанным неконституционными, возложена на законодательные и исполнительные ОГВ субъектов РФ; статья 87 Закона обязывает их выявлять в своем законодательстве положения, которые признаны неконституционными и отменять их. Неисполнение этой обязанности влечет установленную законодательством ответственность (см. комментарий к статье 81 Закона). Ранее статья 34 Закона "О Конституционном Суде РСФСР" прямо предусматривала, что Конституционный Суд, проверив конституционность нормативного акта, может одновременно вынести решение также в отношении нормативных актов, основанных на проверенном или воспроизводящих его положения, хотя бы они и не упоминались в ходатайстве, жалобе или запросе.

--------------------------------

<1> СЗ. 28.01.2002. N 4. Ст. 374.

Должностными лицами, указанными в части пятой статьи 87 Закона, которые приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании нормативного акта либо договора недействующим, исходя из содержания комментируемого Закона, а также ФЗ о принципах, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ГПК, являются Президент и прокуроры.

Глава X. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НЕ ВСТУПИВШИХ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 88. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 88

1. Проверка конституционности не вступившего в силу международного договора РФ - единственное исключение из правила, согласно которому Конституционный Суд не осуществляет предварительный конституционный контроль, т.е. проверку соответствия Конституции положений, не вступивших в силу.

Перечень субъектов, которые могут обратиться с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ, полностью совпадает с тем, который закреплен статьей 84 Закона (см. комментарий к ней), что

242

обусловлено частью 2 статьи 125 Конституции. Запрос должен быть утвержден решением ОГВ, подписан его руководителем и заверен печатью, за исключением запроса от одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Предметом рассмотрения КС может стать международный договор РФ, а не субъекта

РФ.

2.В соответствии с ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее

-ФЗ о международных договорах) он применяется в отношении международных договоров РФ независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) и распространяется на международные договоры, в которых РФ является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (статья 1); международный договор РФ означает международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (статья 2); международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени РФ, от имени Правительства РФ, от имени федеральных органов исполнительной власти (статья 3). Все эти международные договоры могут стать предметом рассмотрения Конституционного Суда.

В соответствии со статьей 34 ФЗ о международных договорах Конституционный Суд в порядке, определяемом Законом, разрешает дела о соответствии Конституции не вступивших в силу для РФ международных договоров либо отдельных их положений, разрешает споры о компетенции между федеральными ОГВ, а также между ОГВ РФ и субъектов РФ в связи с заключением международных договоров РФ. Не вступившие в силу для РФ международные договоры, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Об этом же говорится в части 6 статьи 125 Конституции.

Есть случай, когда Президент не вправе, а обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора РФ. В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <1> рассмотрение предложений о принятии в состав РФ нового субъекта РФ и принятие решений о заключении соответствующего международного договора осуществляется в соответствии с ФЗ о международных договорах. После подписания международного договора Президент обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции. Если Конституционный Суд признает не вступивший в силу международный договор соответствующим Конституции, указанный международный договор вносится в Государственную Думу на ратификацию федеральным законом.

--------------------------------

<1> РГ. 2001. 20 декабря.

Статья 89. Допустимость запроса

Комментарий к статье 89

1. Основной критерий допустимости запроса о конституционности международного договора РФ его невступление в силу. В соответствии с ФЗ о международных договорах международные договоры вступают в силу для РФ в соответствии с данным ФЗ, в порядке и сроки, которые предусмотрены в договоре или согласованы между договаривающимися сторонами (статья 24).

243

Статья 89 Закона вводит два дополнительных условия допустимости запроса о проверке конституционности международного договора РФ. В соответствии с ней международный договор РФ должен подлежать ратификации или утверждению согласно Конституции и ФЗ. В соответствии со статьей 2 ФЗ о международных договорах термины "ратификация", "утверждение", "принятие" и "присоединение" означают в зависимости от случая форму выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора.

Как видно, РФ может выразить согласие на обязательность для нее международного договора не только в форме ратификации или утверждения, но и в формах, которые не указаны в статье 89 Закона. Следовательно, запрос о конституционности международного договора, который может стать для РФ обязательным в результате "принятия" или "присоединения", т.е. в формах, не упоминаемых в статье 89 Закона, исходя из ее буквального содержания может быть признан недопустимым. Но даже в этом случае можно утверждать, что без выражения согласия на обязательность международного договора в какой-либо форме такой договор не является для государства вступившим в силу. Поэтому "используемое как в Конституции, так и в Законе о Конституционном Суде выражение "не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации" является внутренне противоречивым, поскольку до момента вступления в силу для Российской Федерации данный международный договор еще не является "международным договором Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 271.

Международный договор РФ может стать предметом рассмотрения Конституционного Суда и после его ратификации ФЗ, принятым Государственной Думой, но до одобрения такого ФЗ Советом Федерации, подписания Президентом, официального опубликования или указанной даты вступления в силу. Не во всех международных договорах предусматриваются отлагательные сроки вступления их в силу. Все это ориентирует КС на внеочередное рассмотрение дел о соответствии Конституции международных договоров РФ. Со своей стороны Конституционный Суд при получении соответствующего запроса на основании части третьей статьи 42 Закона может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом.

2. Конституция не устанавливает для каких-либо международных договоров РФ исключение из правила их ратификации и не упоминает об иных формах выражения обязательности для РФ международного договора. Тем не менее ФЗ о международных договорах ограничил перечень международных договоров РФ, подлежащих ратификации. В соответствии со статьей 15 данного ФЗ ратификации подлежат следующие международные договоры РФ:

а) исполнение которых требует принятия ФЗ, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека; в) о территориальном разграничении РФ с другими государствами, включая

договоры о прохождении Государственной границы РФ, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность РФ, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

244

д) об участии РФ в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий РФ или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для РФ.

Равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Вопреки пункту "д" статьи 15 ФЗ о международных договорах статья 127 (пункт 2) Бюджетного кодекса РФ, в редакции ФЗ от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ, устанавливает, что "договор о реструктуризации и (или) списании долга иностранного государства перед Российской Федерацией подлежит ратификации, за исключением реструктуризации и (или) списания этого долга в рамках участия Российской Федерации в международных финансовых организациях и финансовых клубах на условиях, общих и единых для всех участников указанных организаций и клубов, а также за исключением реструктуризации и (или) списания долга иностранного государства и (или) иностранного юридического лица перед Российской Федерацией, предусмотренного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период". Аналогичные положения содержались и в первоначальной редакции статьи 127 Бюджетного кодекса РФ. Данные положения во взаимосвязи с распоряжением Президента от 16 сентября 1997 года N 378рп "О присоединении Российской Федерации к деятельности Парижского клуба кредиторов в качестве государства-участника" <1> уже послужили основанием для списания долгов иностранных государств России. Все это свидетельствует о необходимости безотлагательного изменения положений комментируемого Закона и Бюджетного кодекса.

--------------------------------

<1> РГ. 1997. 18 сентября.

3. Условие допустимости запроса, сформулированное в пункте 2 статьи 89 Закона, означает обязанность изложения заявителем собственной правовой позиции о неконституционности международного договора со ссылкой на соответствующие положения Конституции. При этом необходимо иметь в виду, что часть 4 статьи 15 Конституции, согласно которой "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора", не препятствует оспариванию международных договоров, поскольку она устанавливает приоритет применения, во-первых, только вступивших в силу международных договоров РФ и, во-вторых, только перед "законами", но не перед Конституцией. Иначе РФ невозможно было бы признать суверенным государством.

За все время своей деятельности Конституционный Суд не принял ни одного постановления о конституционности международного договора РФ. Соответствующих Закону запросов тоже не было. Едва ли не единственное "дело о международном договоре" возникло по запросу 157 депутатов Государственной Думы о проверке конституционности отдельных положений Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между РФ и Украиной, подписанного 31 мая 1997 года, направленного в Конституционный Суд 12 февраля 1999 года. В период предварительного изучения запроса судьей, а именно 17 февраля 1999 года, Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой ФЗ о ратификации этого Договора, а 2 марта 1999 года Президент его подписал; 1 апреля 1999 года по этому Договору был осуществлен обмен ратификационными грамотами, что согласно статье 39 Договора означает его вступление в силу с этой даты. На этом основании Конституционный Суд Определением от 29 апреля 1999 года N 62-О <1> прекратил производство по данному делу, не высказавшись о конституционности или неконституционности самого Договора. Такая процедура свидетельствует о том, что полномочие Конституционного Суда по рассмотрению только

245

не вступивших в силу международных договоров РФ не может быть реализовано без приостановления процесса ратификации международного договора.

--------------------------------

<1> В официальных изданиях не опубликовано.

Данное дело обусловливает также рассмотрение проблемы допустимости запроса о проверке конституционности ФЗ, ратифицирующих международные договоры РФ. Такие ФЗ теоретически могут быть оспорены в Конституционном Суде на основании пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции, а не ее пункта "г", где говорится о проверке конституционности не вступивших в силу международных договоров РФ, а не ратифицирующих их ФЗ. Но признание таких ФЗ неконституционными (например, по порядку принятия) сделает недействующими международные договоры РФ, уже вступившие в силу, что не отнесено к полномочиям КС. Другими словами, если международный договор РФ уже вступал в силу, то он может быть отменен для РФ либо принятием ФЗ о его денонсации (прекращении действия) на основании пункта "г" статьи 106 Конституции и статьи 37 ФЗ о международных договорах, что всегда в суверенной власти РФ, либо прекращением действия в соответствии с содержанием международного договора РФ и нормами международного права. Однако пока ФЗ о ратификации международных договоров РФ было принято более шестисот, а ФЗ об их денонсации - всего четыре, причем два из них (оба подписаны исполняющим обязанности Президента 2 января 2000 года) одновременно ратифицировали другие международные договоры РФ.

В связи с этим представляется необходимым исключить из пункта "г" части 2 статьи 125 Конституции слова "не вступивших в силу". Это позволит Конституционному Суду рассматривать конституционность любых международных договоров РФ. Необходимо также внесение в Закон изменений, обязывающих Конституционный Суд рассматривать запросы о соответствии Конституции международных договоров РФ незамедлительно, а также предоставить ему право рассматривать такие дела по инициативе не менее трех судей КС.

Статья 90. Пределы проверки

Комментарий к статье 90

Статья 90 Закона является "отсылочной". В зависимости от содержания запроса о конституционности не вступившего в силу международного договора РФ он может быть проверен с любой точки зрения, предусмотренной статьей 86 Закона (см. комментарий к ней).

Статья 91. Итоговое решение по делу

Комментарий к статье 91

1. Признание "не вступившего в силу" международного договора РФ соответствующим Конституции означает разрешение его вступления в силу в установленном порядке, если этому не будет других препятствий. Если международный договор РФ (подписанный, но не вступивший в силу) признан неконституционным, то он не может вступать в силу (вводиться в действие и применяться) никаким способом.

Решение Конституционного Суда о конституционности международного договора РФ не означает обязанность Государственной Думы принимать ФЗ о его ратификации. Государственная Дума и после такого решения Конституционного Суда может отказаться ратифицировать (отклонить) международный договор РФ.

246

2. Комментируемая статья допускает признание неконституционными отдельных положений, а не всего международного договора РФ. В таком случае иные его положения, не признанные неконституционными, могут вступать в силу. Но в этом случае при ратификации международного договора ФЗ потребуется "оговорка", которая статьей 2 ФЗ о международных договорах рассматривается как "одностороннее заявление, сделанное при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединении к нему, посредством которого выражается желание исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к Российской Федерации".

Может ли признание международного договора РФ неконституционным создать пробел в правовом регулировании? Как установлено статьей 15 (часть 4) Конституции, "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Это правило дублируется во всех важных ФЗ. Поэтому если международный договор РФ, тем более не вступивший в силу, признается неконституционным, то он не может создать пробел в правовом регулировании, поскольку на его место незамедлительно "заступают" соответствующие положения ФЗ. Сохраняется также прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции).

Глава XI. РАССМОТРЕНИЕ ДЕЛ ПО СПОРАМ О КОМПЕТЕНЦИИ

Статья 92. Право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации

Комментарий к статье 92

1. ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> устанавливал, что компетенция ОГВ - это совокупность его полномочий по предметам ведения, установленным Конституцией и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ. Этот ФЗ давно утратил силу, но остается ориентиром для понимания, что является "компетенцией". Кроме того, в период его действия было принято единственное Постановление по спору о компетенции.

--------------------------------

<1> СЗ. 28.06.1999. N 26. Ст. 3176.

Обращение в Конституционный Суд за разрешением спора о компетенции должно именоваться "ходатайство".

2. В части 3 статьи 125 Конституции установлено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между:

а) федеральными ОГВ; б) ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ;

в) высшими ОГВ субъектов РФ.

В связи с этим следует отметить, что в пунктах "а" и "б" части 3 статьи 125 Конституции перед словами "органами государственной власти" во всех случаях следовало вставить слово "высших". Без него положения Конституции могут быть истолкованы как обязывающие Конституционный Суд разрешать споры между любыми федеральными ОГВ. Лишь общий смысл Закона позволяет прийти к выводу, что участником спора о компетенции, подлежащего рассмотрению Конституционным Судом, могут быть только высшие ОГВ как РФ, так и ее субъектов. Для федерального уровня это органы, указанные непосредственно в Конституции: Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации. О возможности участия в спорах о компетенции

247

высших судебных ОГВ - Конституционного Суда, ВС и ВАС - см. комментарий к статье 93 Закона.

Уполномоченный по правам человека, Совет Безопасности, Администрация Президента и Генеральный прокурор РФ, упоминаемые в Конституции, не рассматриваются ею как обладающие государственной властью, тем более высшей (хотя в реальности власть у них немалая). Центральная избирательная комиссия РФ и Государственный совет РФ, учрежденные соответственно ФЗ и президентским Указом, не упоминаются в Конституции. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, нижестоящие суды не являются высшими ОГВ. Соответственно, эти органы не могут быть участниками спора о компетенции, рассматриваемого Конституционным Судом.

В субъектах РФ их высшими ОГВ являются законодательный орган, высший исполнительный ОГВ и его руководитель (президент, губернатор, глава администрации, мэр Москвы), а также конституционный (уставной) суд субъекта РФ, если он учрежден в субъекте РФ. В конституции (уставе) субъекта РФ может быть установлено, что правом на обращение в Конституционный Суд обладает либо высший исполнительный ОГВ субъекта РФ, либо только его руководитель; в этом случае субъект, не наделенный таким правом, является ненадлежащим заявителем в Конституционный Суд. Возможный пример спора о компетенции с участием ОГВ субъекта РФ дает пункт 22 статьи 38 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в соответствии с которым в случае возникновения спора о компетенции между ОГВ РФ и ее субъекта в связи с назначением референдума субъекта РФ подготовка такого референдума приостанавливается до вынесения решения Конституционного Суда РФ.

Конституция и Закон допускают разрешение спора о компетенции между органами субъектов, а не субъекта РФ, то есть между высшими ОГВ разных субъектов РФ. Спор о компетенции между ОГВ одного субъекта РФ КС РФ неподведомствен, такие споры подлежат разрешению в соответствии с нормативными актами субъекта РФ.

Комментируемая статья допускает обращение в Конституционный Суд Президента в случаях, если он является или не является участником спора о компетенции, но в силу статьи 85 (часть 1) Конституции использует согласительные процедуры между другими "спорщиками" и при недостижении согласованного решения передает разрешение спора на рассмотрение Конституционного Суда. В соответствии с частью 2 статьи 85 Конституции он может также приостановить действие акта исполнительного ОГВ субъекта РФ, если считает его противоречащим Конституции, до решения этого вопроса "соответствующим" (Конституционным) судом.

Ходатайство по спору о компетенции должно быть утверждено решением ОГВ, подписано его руководителем и заверено печатью.

Статья 93. Допустимость ходатайства

Комментарий к статье 93

1. Условия допустимости ходатайства по спору о компетенции по сравнению с критериями допустимости других обращений в Конституционный Суд регламентированы Законом наиболее детально и поэтому труднопреодолимы. Чтобы стать предметом рассмотрения Конституционного Суда, спор о компетенции должен "пройти через Президента".

Неисполнение хотя бы одного из указанных в статье 93 Закона условий влечет признание ходатайства по спору о компетенции недопустимым. Неудивительно, что за 15 лет действия Закона Конституционный Суд принял всего одно Постановление по спору о

248

компетенции - от 1 декабря 1999 года N 17-П <1>. Стороной спора был Президент, и он, разумеется, был решен в его пользу.

--------------------------------

<1> РГ. 1999. 16 декабря.

Для "полноты картины" следует назвать также "полукомпетенционное" Постановление - от 6 апреля 1998 года N 11-П <1> по делу о разрешении спора между Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом об обязанности Президента подписать принятый ФЗ. Конституционный Суд не назвал его "спором о компетенции", поскольку подписание ФЗ, несомненно, относится к компетенции Президента. Но дело было рассмотрено и решено на основании статей 92 - 95 Закона, устанавливающих особенности рассмотрения дел по спорам о компетенции.

--------------------------------

<1> СЗ. 20.04.1998. N 16. Ст. 1879.

2.Споры о компетенции между федеральными ОГВ возникают, как правило, в связи

снесоблюдением принципа самостоятельности в осуществлении каждым из них собственных конституционных полномочий, т.е. статьи 10 Конституции; между ОГВ РФ и ОГВ субъектов РФ - по вопросам федеративных отношений и федеративного устройства РФ, т.е. главы 3 Конституции; между высшими ОГВ субъектов РФ - в связи с нарушением ими принципа самостоятельности и равноправия всех субъектов РФ, т.е. статьи 5 Конституции, а также в результате применения высшими ОГВ "компетенционных" положений Конституции (статьи 72 - 73), которое практически всегда реализуется изданием акта.

Как следует из Определения от 2 ноября 1995 года N 81-О <1>, если в запросе о конституционности нормативного акта ставится вопрос о том, что его принятие не входило в компетенцию принявшего его органа, то фактически имеет место спор о компетенции. Но в соответствии с частью второй статьи 94 Закона "рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции... возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о проверке конституционности нормативных актов". Таким образом, при издании ненормативного акта, послужившего основанием спора о компетенции, в Конституционный Суд необходимо направлять ходатайство по спору о компетенции, а при издании нормативного акта - запрос о его конституционности. Исходя из этого, в пункте 4 части первой статьи 93 Закона в качестве условия допустимости ходатайства по спору о компетенции говорится об издании ненормативного акта.

--------------------------------

<1> В официальных изданиях не опубликовано.

Однако спор о компетенции может возникнуть не только в результате издания акта, т.е. совершения действия, но и при бездействии соответствующего ОГВ, который должен принимать решение (пункт 4 части первой статьи 93 Закона). Трудность установления такой обязанности заключается в том, что многие "компетенционные" положения Конституции сформулированы таким образом, что могут рассматриваться не как обязывающие, а как наделяющие усмотрением, правом.

3. Согласно пункту 1 части первой статьи 93 Закона оспариваемая компетенция должна определяться непосредственно Конституцией. Но "конституционная" компетенция может детализироваться законами. Более того, применительно к Президенту Конституционный Суд несколькими своими решениями расширил его компетенцию, установив, что помимо полномочий, установленных непосредственно Конституцией, он как глава государства обладает некими "скрытыми" и "подразумеваемыми" полномочиями. С одной стороны, для Президента это повышает вероятность стать участником спора о компетенции, с другой - делает разрешение таких споров "не в пользу

249

Президента" маловероятными, поскольку ни один другой ОГВ такими полномочиями не обладает.

При решении вопроса о допустимости ходатайства по спору о компетенции необходимо иметь в виду, что полномочия конкретных высших ОГВ субъектов РФ в Конституции не упоминаются. Поэтому ходатайства по спорам о компетенции, в которых ставится вопрос, к компетенции какого именно ОГВ субъекта РФ относится решение того или иного вопроса, Конституционный Суд признавал недопустимыми (Определения от 1 апреля 1996 года N 20-О и от 30 апреля 1996 года N 16-О <1>).

--------------------------------

<1> Оба официально не опубликованы.

4.В силу пункта 2 части первой статьи 93 Закона Конституционный Суд не может рассматривать споры о компетенции между какими-либо судами. ВС, ВАС и конституционные (уставные) суды субъектов РФ могут быть участниками спора о компетенции, но не друг с другом. Подведомственность дел судам и вопросы подсудности неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда при проверке конституционности положений нормативных актов (см., например, комментарий к статье 3 Закона).

Конституционный Суд, хотя его компетенция и устанавливается Конституцией и ФКЗ, тоже не может быть участником (стороной дела) по спору о компетенции (например, между Конституционным Судом и Государственной Думой), поскольку в таком случае он окажется "судьей в собственном деле". Однажды Конституционный Суд уже дал повод упрекнуть себя в отступлении от пункта 2 части первой статьи 93 Закона и подмене решения о толковании Конституции решением по спору о подведомственности дел судам:

вПостановлении от 16 июня 1998 года, принятом по делу о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции, определяющих компетенцию высших судов, Конституционный Суд установил, что "рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами".

Поскольку споры о компетенции с участием Конституционного Суда не могут им разрешаться, это должно ориентировать Конституционный Суд на воздержание от расширения предоставленных ему полномочий собственными решениями.

5.В пункте 3 части первой статьи 93 Закона сформулировано довольно неопределенное основание допустимости ходатайства по спору о компетенции. Если спор был разрешен иным способом, то теперь он отсутствует, не допуская тем самым ходатайство о его разрешении. Что касается иных способов разрешения спора (согласительные процедуры с участием Президента, отменой акта, вызвавшего спор, и др.), то один из них всегда может быть использован и Конституционный Суд может на этом основании отказать в принятии ходатайства по спору о компетенции к рассмотрению. Это делает принятие его к рассмотрению вопросом политической целесообразности и противоречит положению статьи 3 Закона, согласно которому Конституционный Суд решает исключительно вопросы права.

О широких возможностях для отказа в принятии к рассмотрению ходатайств по спорам о компетенции свидетельствуют сами решения Конституционного Суда. Например, в Конституционный Суд обращалась Московская областная Дума в связи с тем, что Московская городская Дума приняла Закон, относящий территорию аэропорта "Шереметьево" к территории Москвы. Полагая, что территория аэропорта "Шереметьево" является частью территории Московской области и что принятием названного Закона изменены границы этих субъектов РФ, Московская областная Дума дважды обращалась в Московскую городскую Думу с предложением о разрешении возникшего спора во внесудебном порядке, однако Московская городская Дума от проведения согласительных процедур уклонилась. По мнению Московской областной Думы, включение территории

250