komment_kontitucion_sud
.pdfОднако и после Определения от 27 мая 2004 года N 211-О другие суды отказываются пересматривать дела по вновь открывшимся обстоятельствам, исходя из определений КС. Согласно пункту 6 статьи 311 АПК основанием пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам является "признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд"; в нем не говорится о том, что такое признание должно быть сделано постановлением КС. Но согласно пункту 9 Постановления Пленума ВАС от 12 марта 2007 года N 17, которым руководствуются арбитражные суды во всей России, "в силу пункта 6 статьи 311 АПК РФ с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с признанием в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, могут обратиться лица, участвовавшие в деле, а также иные лица, не участвовавшие в данном деле, о правах и обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Конституционный Суд": о каких-либо определениях КС оно не упоминает. Соответственно пересмотр арбитражными судами дел заявителей, по которым КС принимал не постановления, а определения, в том числе с "позитивным" содержанием, может не состояться или существенно затянуться, что указывает на недопустимость подмены определениями постановлений КС (см. комментарий к статье 71 Закона).
8.3.ФЗ от 4 декабря 2007 года N 330-ФЗ основания для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам решений, определений суда общей юрисдикции, постановлений президиума суда надзорной инстанции, вступивших в законную силу, содержащиеся в статье 392 ГПК, дополнил таким основанием, как "признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации". В редакции этого же ФЗ статья 395 ГПК предусмотрела, что срок подачи заявления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам решения, определения суда, постановления президиума суда надзорной инстанции исчисляется со дня вступления в силу соответствующего решения КС.
Заявление, представление о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам могут быть поданы в течение трех месяцев со дня установления оснований для пересмотра (статья 394 ГПК). Суд, рассмотрев заявление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам, удовлетворяет его или отказывает в пересмотре. Определение суда об удовлетворении заявления о пересмотре решения суда по вновь открывшимся обстоятельствам обжалованию не подлежит. В случае отмены решения дело рассматривается судом по правилам, установленным ГПК (статья 397 ГПК).
Следует отметить, что статья 376 (часть 1) ГПК не допускает обжалование вступивших в законную силу постановлений Президиума ВС. Но лица, чьи права нарушены, по их мнению, законом, примененным в их деле в истолковании, данном в постановлении Президиума ВС, могут обжаловать конституционность положения такого закона в истолковании, данном в таком постановлении.
8.4.Статья 413 УПК устанавливала, что вступившие в законную силу приговор, определение и постановление суда могут быть отменены и производство по уголовному делу возобновлено ввиду новых обстоятельств (часть 1), не известных суду на момент вынесения судебного решения, устраняющих преступность и наказуемость деяния (часть 2, пункт 2), в частности признания КС закона, примененного судом в данном уголовном деле, не соответствующим Конституции (часть 4, пункт 1). КС Постановлением от 16 мая 2007 года N 6-П <1> признал не соответствующими Конституции, ее статьям 18, 19 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 52, положения пункта 2 части второй статьи 413 УПК во взаимосвязи
211
с его статьей 237 "в той части, в какой они позволяют отказывать в возобновлении производства по уголовному делу и пересмотре принятых по нему решений ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств при возникновении новых фактических обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях обвиняемого признаков более тяжкого преступления", и предписал Федеральному Собранию в течение шести месяцев "внести в уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации изменения и дополнения, касающиеся порядка возобновления производства по уголовному делу в связи с выявлением новых или вновь открывшихся обстоятельств, свидетельствующих о наличии в действиях осужденного или оправданного признаков более тяжкого преступления" (к 1 января 2009 года такие изменения не были внесены).
--------------------------------
<1> СЗ. 28.05.2007. N 22. Ст. 2686.
Днем открытия новых обстоятельств считается день вступления в силу решения КС о несоответствии Конституции закона, примененного в данном уголовном деле (пункт 1 части 4 статьи 414 УПК). Пересмотр приговора, определения или постановления суда осуществляется Президиумом ВС по представлению Председателя ВС не позднее одного месяца со дня поступления данного представления; по результатам рассмотрения представления Президиум ВС отменяет или изменяет судебные решения по уголовному делу в соответствии с постановлением КС; копии постановления Президиума ВС в течение 3 суток направляются в КС и лицу, в отношении которого принято данное постановление (часть 5 статьи 415 УПК).
8.5. Вопросам пересмотра решений различных судов в связи с признанием положения акта неконституционным посвящено также Определение от 4 мая 2000 года N 101-О <1>. Им установлено, что коммерческий банк "Севернефтьбанк" по платежным поручениям ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" списал с его расчетного счета денежные средства для уплаты налога на добавленную стоимость, однако в бюджет их не перечислил. В связи с этим налоговая инспекция по городу Ухте направила инкассовые поручения на бесспорное списание со счета ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" недоимки по указанному налогу, что частично и было сделано в январе и марте 1998 года.
--------------------------------
<1> ВКС. 2000. N 6.
После принятия Конституционным Судом Постановления от 12 октября 1998 года, в котором было установлено, что обязанность по уплате налога считается исполненной с момента списания в этих целях банком со счета налогоплательщика денежных средств, ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с иском о возложении на налоговую инспекцию обязанности произвести зачет списанных и не перечисленных банком сумм как излишне уплаченных в погашение числящейся за заявителем недоимки и в счет предстоящих платежей по налогу на добавленную стоимость. Арбитражный суд Республики Коми решением от 3 июня 1999 года исковые требования ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" удовлетворил частично, обязав налоговую инспекцию произвести зачет в погашение недоимки лишь тех списанных со счета ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" сумм, которые по состоянию на 12 октября 1998 года, т.е. на день провозглашения Постановления Конституционного Суда, еще не были взысканы в бесспорном порядке. Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа признал данное решение законным и обоснованным, сославшись на то, что согласно статье 79 Закона постановление Конституционного Суда вступает в силу с момента его провозглашения, и именно с этого момента акт, признанный неконституционным, утрачивает силу.
В своей жалобе в Конституционный Суд ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" утверждало, что положения частей первой и третьей статьи 79 Закона,
212
предполагающие наступление правовых последствий признания положения нормативного акта неконституционным не со дня принятия такого акта, а лишь с момента провозглашения решения Конституционного Суда, нарушают закрепленные Конституцией принцип равенства всех перед законом, право на свободное использование своего имущества и право собственности.
Конституционный Суд установил, что позиция ОАО "Северные магистральные нефтепроводы", основанная, в частности, на вынесенных по его делу решениях арбитражных судов, не следовала ни из буквального смысла оспоренных положений Закона, ни из их толкования Конституционным Судом, которое нашло отражение в ранее принятых им решениях. Положение части третьей статьи 79 Закона, напротив, предусматривает, что решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных ФЗ случаях. Такой пересмотр, однако, не может производиться без надлежащего волеизъявления заинтересованных субъектов и учета требований отраслевого законодательства.
Положение части третьей статьи 79 Закона не может рассматриваться как не допускающее пересмотр правоприменительных решений, состоявшихся до признания неконституционными положенных в их основу нормативных положений. Тем более исключается применение таких норм - после провозглашения постановления Конституционного Суда - в целях принудительного исполнения возложенной ими, но еще не исполненной обязанности, признанной не соответствующей Конституции.
Для защиты прав заявителей от решений, основанных на неконституционных актах, могут использоваться все предусмотренные отраслевым законодательством судебные процедуры. Пересмотр судебных решений в связи с признанием примененной нормы неконституционной возможен, в частности, как в порядке судебного надзора, так и по вновь открывшимся обстоятельствам. Ограничение же круга оснований пересмотра дел, препятствующее восстановлению нарушенных прав и законных интересов субъектов права, также было признано не соответствующим Конституции в Постановлениях КС от 2 февраля 1996 года и от 3 февраля 1998 года.
Согласно пункту 12 части первой статьи 75 и статье 80 Закона Конституционный Суд вправе, в зависимости от характера рассматриваемого вопроса, установить порядок вступления своего решения в силу, а также порядок, сроки и особенности его исполнения. Указанное правомочие Конституционного Суда также подтверждает, что оспариваемые положения частей первой и третьей статьи 79 Закона, предусматривающие вступление решения Конституционного Суда в силу немедленно после провозглашения, сами по себе не определяют момент наступления правовых последствий признания акта неконституционным, в том числе тот момент, с которого подлежит восстановлению нарушенное неконституционной нормой право. В зависимости от характера регулируемых правоотношений это может по-разному решаться законодателем, Конституционным Судом, либо - при отсутствии специального регулирования или решения Конституционного Суда - другими судами на основе непосредственного применения конституционных норм, что следует из части четвертой статьи 79 Закона.
Конституционный Суд может определить и особенности реализации положения части третьей статьи 79 Закона, в том числе путем отсрочки исполнения своего постановления. Однако в Постановлении Конституционного Суда от 12 октября 1998 года, по поводу распространения которого на период до его провозглашения у ОАО "Северные магистральные нефтепроводы" возник спор с налоговой инспекцией, какиелибо особенности его исполнения установлены не были.
В то же время предусмотренный частью третьей статьи 79 Закона пересмотр другими судами правоприменительных решений, основанных на неконституционных положениях, предполагает наличие у судов общей юрисдикции арбитражных судов дискреционных полномочий при выборе различных, связанных с особенностями соответствующих
213
правоотношений, форм восстановления нарушенного права (например, не путем возмещения ущерба от незаконных изъятий денежных средств, а на основе зачета излишне взысканного в счет будущих платежей). Проверка же законности и обоснованности принятых по делу заявителя правоприменительных решений - в том числе с учетом имеющих обязательный характер правовых позиций Конституционного Суда - осуществляется вышестоящими судебными инстанциями в системе арбитражной юрисдикции и к ведению Конституционного Суда не относится.
Исходя из изложенного, Конституционный Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы ОАО "Северные магистральные нефтепроводы". Фактически Конституционный Суд указал заявителю на возможность обжалования решений арбитражных судов по его делу в ВАС и дал последнему ориентир для принятия решения.
8.6. В Определении от 8 февраля 2001 года N 36-О <1> Конституционный Суд со ссылкой на свои ранее принятые постановления установил возможность пересмотра дела - при наличии судебной ошибки - даже если решение по нему считалось окончательным: "Гарантированное Конституцией Российской Федерации право на судебную защиту предполагает возможность исправления судебных ошибок и после рассмотрения дела в той судебной инстанции, решение которой отраслевым законодательством может признаваться окончательным в том смысле, что это решение не может быть пересмотрено согласно обычной процедуре. Пересмотр такого судебного решения возможен в дополнительном производстве - по вновь открывшимся обстоятельствам, что позволяет устранить допущенные судебные ошибки, которые не были или не могли быть выявлены ранее и в результате которых нарушенные права и законные интересы граждан и организаций не были защищены".
--------------------------------
<1> СЗ. 02.04.2001. N 14. Ст. 1430.
Наконец, в Постановлении от 11 мая 2005 года N 5-П <1> подтверждено, что "требования правовой определенности и стабильности не являются абсолютными и не препятствуют возобновлению производства по делу в связи с появлением новых или вновь открывшихся обстоятельств или при обнаружении существенных нарушений, которые были допущены на предыдущих стадиях процесса и привели к неправильному разрешению дела. Аналогичная позиция сформулирована Европейским судом по правам человека в деле Никитин против России (Постановление от 20 июля 2004 года)".
--------------------------------
<1> РГ. 20.05.2005.
Таким образом, при наличии судебной ошибки, появлении нового или вновь открывшегося обстоятельства дела оно может быть пересмотрено исходя из решения КС. Но это не означает обязательность удовлетворения требований заявителя (это зависит от обстоятельств конкретных дел) и не распространяется на решения Конституционного Суда.
О пересмотре дел частных лиц в связи с решением Конституционного Суда см. также комментарий к статье 100 Закона.
9. В резолютивных частях решений Конституционного Суда иногда содержится такая формулировка: "Дело подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий". Эти препятствия должны объективно исключать возможность пересмотра дела для правоприменителей.
Например, в 2004 году в Конституционный Суд из различных регионов России поступали жалобы на неконституционность положений законов РФ и ее субъектов, которые, по мнению граждан-заявителей, нарушали их право быть избранными президентами и губернаторами субъектов РФ. Между тем в соответствии с ФЗ от 11 декабря 2004 года N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
214
государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> положения об избрании высшего должностного лица субъекта РФ гражданами были "заменены" на положения о наделении его полномочиями законодательным органом субъекта РФ по представлению Президента. Данные изменения стали препятствием для пересмотра дел заявителей. Их дела уже не могли быть пересмотрены так, чтобы восстановить право быть избранными на должности высших должностных лиц субъектов РФ, поскольку эти должности стали заниматься в ином порядке. Постановлением от 21 декабря 2005 года N 13-П Конституционный Суд признал такой порядок не противоречащим Конституции.
--------------------------------
<1> СЗ. 13.12.2004. N 50. Ст. 4950.
10. Часть четвертая статьи 79 действует в редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Ее первоначальная редакция была такова:
"В случае если признание нормативного акта неконституционным создало пробел в правовом регулировании, непосредственно применяется Конституция Российской Федерации".
Действующая редакция части четвертой статьи 79 Закона, в отличие от первоначальной, обязывает соответствующий орган принять акт, устраняющий неконституционные положения. Но она не предусматривает сроки, в течение которых он должен быть принят. Такие сроки предусмотрены статьей 80 Закона, которая также была изменена данным ФКЗ.
Обе редакции части четвертой статьи 79 Закона едины в том, что пробел в правовом регулировании, образовавшийся из-за признания положения нормативного акта неконституционным, влечет непосредственное применение Конституции. Критерием ее применения должны быть статьи 2 и 18 Конституции, в соответствии с которыми признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства; права и свободы граждан являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Постановление Пленума ВС от 31 октября 1995 года N 8 <1> также обязывает суды применять Конституцию непосредственно, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия ФЗ; в случаях, когда статья Конституции является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения; наличие решения Конституционного Суда о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части. Однако эти красиво звучащие положения зачастую не могут применяться на практике, особенно учитывая невысокий уровень юридических знаний и правосознания большинства российского чиновничества и судей. Судя по обращениям в Конституционный Суд, многие из них не знают Конституцию, тем более решения Конституционного Суда.
--------------------------------
<1> РГ. 1995. 28 декабря.
Кроме того, немногие положения Конституции в силу их общего характера и большой информационной насыщенности, допускающей принятие различных решений, могут применяться непосредственно и единообразно. Если бы положение Конституции было настолько ясным, что не требовало толкования и конкретизации иными актами, а только это и делает возможным его надлежащее единообразное непосредственное (прямое) применение, то оно либо не послужило бы основой издания акта, в том числе признанного впоследствии неконституционным, либо все же изданный акт был признан
215
соответствующим Конституции, в т.ч. путем признания отсутствия неопределенности в его конституционности. Признание же такого акта неконституционным означает, что положение Конституции для его применения либо нуждается в развитии новым актом с иным содержанием, либо должно применяться в истолковании Конституционного Суда. В обоих указанных случаях у применения Конституции оказывается "посредник": новый нормативный акт или решение Конституционного Суда. Поэтому часть четвертая статьи 79 Закона, подтверждая прямое действие Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции), во взаимосвязи со статьей 80 Закона вместе с тем ориентирует на незамедлительное восполнение пробелов в правовом регулировании. Названные положения, находясь во взаимосвязи, косвенно подтверждают, что Конституция не способна длительное время непосредственно восполнять пробелы в правовом регулировании. КС Постановлением от 5 февраля 2007 года N 2-П <1> подтвердил, что "признание соответствующих норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство".
--------------------------------
<1> СЗ. 12.02.2007. N 7. Ст. 932.
В Конституционном Суде имеется и другой пример применения части четвертой статьи 79 Закона. Пунктом 2 резолютивной части Постановления от 14 ноября 2005 г. N 10-П <1> установлено:
--------------------------------
<1> РГ. 18.11.2005.
"2. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" впредь до установления федеральным законодателем соответствующего регулирования судам и другим правоприменительным органам надлежит непосредственно применять Конституцию Российской Федерации, а также руководствоваться настоящим Постановлением, с тем чтобы не допускать несоразмерное ограничение права граждан на личное проведение предвыборной агитации против всех кандидатов за счет собственных денежных средств".
Судья Н.С. Бондарь, изложивший Особое мнение по данному делу, отметил, что "резолютивная часть Постановления не содержит ясного порядка исполнения решения, создавая угрозу произвольного применения и нарушения конституционных прав и свобод граждан".
Статья 80. Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации
Комментарий к статье 80
1. Комментируемая статья посвящена исполнению решений Конституционного Суда. Важность ее положений подчеркивается тем, что Конституционный Суд не имеет полномочий по исполнению своих решений. Это является обязанностью законодательных и исполнительных ОГВ, различных судов, ОМС и других правоприменителей. Конституционный Суд лишь осуществляет контроль исполнения собственных решений, анализирует причины их неисполнения и при необходимости направляет соответствующую информацию органам и лицам, ответственным за исполнение.
216
Статью 80 Закона не следует рассматривать как ставящую под сомнение юридическую силу и непосредственное действие решения КС. Если КС признал не соответствующим Конституции положение нормативного акта (договора), которое не влечет необходимость его "замены" иным положением либо внесение изменений в другие нормативные положения, то отменять (изменять) такое нормативное положение принявший его орган не вправе, а изменять другие положения не обязан. В ином случае требуется совершение действий, предусмотренных статьей 80 Закона, исходя именно из решения КС.
Статья 80 изложена полностью в новой редакции ФКЗ от 15 декабря 2001 года. Прежняя ее редакция была максимально лаконична:
"Статья 80. Сроки исполнения решения Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит исполнению
немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены".
Данная редакция практически ничего не добавляла к смыслу пункта 12 части первой статьи 75 и статьи 79 Закона и не могла "заставить" надлежащим образом исполнять многие решения Конституционного Суда. Изложение статьи 80 Закона в новой (действующей) редакции в большей степени способствует исполнению его решений, укреплению авторитета Конституционного Суда и усилению судебной власти. Фактически она установила, что под исполнением решения Конституционного Суда следует понимать приведение неконституционного положения в соответствие с Конституцией.
Вместе с тем статья 80 Закона в новой редакции, в отличие от прежней, стала распространяться на исполнение решений Конституционного Суда лишь в части приведения неконституционных положений в соответствие с Конституцией. Она перестала "снисходить" до обязанности исполнения решений Конституционного Суда в части, касающейся пересмотра конкретных дел граждан и организаций, и фактически стала "пригодна" лишь для исполнения решений, принятых в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля, т.е. по запросам законодательных и исполнительных ОГВ. Для пересмотра своих дел в соответствии с решением Конституционного Суда частным лицам необходимо сначала дождаться исполнения решения Конституционного Суда ОГВ в соответствии со статьей 80 Закона, а затем требовать его исполнения применительно к своим делам на основании статей 79 и 100 Закона. Отсутствие исполнения решений Конституционного Суда ОГВ в порядке статьи 80 Закона может быть одним из препятствий пересмотра дел частных лиц, если решения по таким делам основаны на положениях, признанных неконституционными. Причем иногда такое неисполнение длится годами.
Например, в парламентском запросе Государственной Думы Председателю Правительства "О необходимости принятия Правительством Российской Федерации мер по внесению изменений в законодательство Российской Федерации во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации", принятом Постановлением Государственной Думы от 1 июля 2005 года N 2057-IV, перечислялось 11 неисполненных решений КС, принимавшихся начиная с 1997 года. В июне 2007 года в Государственную Думу был направлен перечень неисполненных решений КС, подписанный Председателем КС В.Д. Зорькиным, состоявший уже из 15 постановлений и 9 определений КС <1>. Несмотря на то, что Определением КС от 11 мая 2006 года N 187-О <2> федеральному законодателю предписывалось принять и ввести в действие соответствующий ФЗ не позднее 1 января 2007 года, Правительство лишь 30 января 2008 года издало распоряжение о внесении в Государственную Думу соответствующего законопроекта, который был принят и вступил в силу 25 июля 2008 года (ФЗ от 22 июля 2008 года N 156ФЗ), то есть почти на 19 месяцев позже предельного, установленного КС срока. По состоянию на 1 января 2009 года в Государственную Думу не был внесен законопроект о
217
реализации права законодательной инициативы, предписание принять который содержится в Постановлении от 29 ноября 2006 года N 9-П <3>. По словам Председателя КС В.Д. Зорькина, в восьми постановлениях и шести определениях, принятых в 2008 году, содержатся требования об изменениях законодательства... На весенней сессии Госдумы (2009 г. - Авт.) могли бы быть рассмотрены не менее 30 решений КС по вопросам законодательного регулирования - исполнение большей части из них просрочено <4>. О неисполнении решений КС свидетельствуют также многочисленные определения КС об отказе в принятии жалоб к рассмотрению.
--------------------------------
<1> Павликова О. Забытый вердикт // Газета. 2008. 22 февраля. <2> РГ. 2006. 4 августа.
<3> РГ. 2006. 6 декабря
<4> Зорькин В.Д. Президентские поправки к Основному Закону страны не нарушили конституционный баланс и не изменили государственный строй (интервью) // Интерфакс. 2008. 25 декабря.
2. Статья 80 Закона указывает на необходимость исполнения решения Конституционного Суда, если оно признает положение акта неконституционным либо требует устранения пробела в правовом регулировании путем указания на необходимость принятия акта по тому или иному вопросу. Тем самым законодатель согласился выполнять правовые позиции Конституционного Суда, обязывающие его принимать законы. Но статья 80 Закона не обязывает принимать новый акт, если он признан конституционным лишь в истолковании Конституционного Суда. Если Конституционный Суд в своем решении умолчал о том, что законодателю надлежит принять тот или иной акт, это значит, что он не считает это необходимым, и достаточно конституционного истолкования действующих актов. В свою очередь, признание КС положения нормативного акта соответствующим (не противоречащим) Конституции не означает недопустимость его изменения.
Предписание законодателю принять определенный закон может содержаться только в мотивировочной, а не резолютивной части решения КС, как, например, в Постановлении от 28 февраля 2008 года N 3-П <1>. Причем если ранее КС предписывал принимать нормативные акты в соответствии со своими решениями только законодательным органам РФ и ее субъектов, то в Постановлении от 28 февраля 2006 года N 2-П он установил, что, "исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления, Федеральному Собранию надлежит внести необходимые изменения и дополнения в Федеральный закон "О связи", а Правительству Российской Федерации - привести принятые им нормативные правовые акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 год". Не исключено, что вскоре КС начнет предписывать принять определенные решения и иным органам.
--------------------------------
<1> СЗ. 10.03.2008. N 10 (2 ч.). Ст. 976.
Действующая редакция статьи 80 Закона не означает невозможность для Конституционного Суда установить в своем решении сроки его исполнения на основании статьи 75 (пункт 12 части первой) Закона. Даже если, например, Конституционный Суд "отодвинет" предельный срок исполнения своего решения и неконституционное положение акта будет отменено (изменено) раньше его наступления, то в этом не может быть ничего неконституционного. Наоборот, это будет свидетельствовать о немедленном исполнении решения Конституционного Суда. Как следует из Постановления от 13 июня 1996 года N 14-П <1>, Конституционный Суд может отсрочить исполнение своего решения, если возникающая в результате него пробельность в законодательном регулировании может иметь отрицательные социальные последствия.
218
--------------------------------
<1> СЗ. 24.06.1996. N 26. Ст. 3185.
3. "Процессу исполнения решений, - отмечает М.Г. Мойсеенко, - свойствен длительный период, поскольку органы и лица, которым эти решения адресованы, должны обращаться к ним всякий раз, когда в правотворческой и правоприменительной практике возникают соответствующие правовые ситуации, аналогичные или сходные с теми, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда" <1>.
--------------------------------
<1> Мойсеенко М.Г. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в сфере исполнения собственных решений // Исполнение решений конституционных судов: Сб. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 56.
Статья 80 Закона связывает исполнение решения Конституционного Суда не только со сроками, но и конкретными действиями ОГВ, акты которых может рассматривать Конституционный Суд. Ее положения направлены на приведение всех нормативных актов и договоров между ОГВ в соответствие с Конституцией.
Новая редакция статьи 80 Закона была принята в рамках политической кампании по приведению региональных актов в соответствие с Конституцией и другими федеральными актами, проведенной в начале 2000-х годов по инициативе Президента В.В. Путина. Эту же цель преследовали и некоторые другие акты, принятые в тот период, в частности, вносящие изменения в ФЗ о принципах.
Соответственно, положения статьи 80 Закона "коснулись" прежде всего исполнения решений Конституционного Суда по делам, предметом рассмотрения которых были акты субъектов РФ. За относительно небольшой промежуток времени такие акты были приведены в соответствие с Конституцией исходя из решений Конституционного Суда.
Что касается исполнения решений Конституционного Суда, которыми признаны несоответствующими Конституции положения актов федеральных ОГВ, то оно различается в зависимости от вида акта. Если неконституционным признан нормативный акт Президента или Правительства, то они обязаны самостоятельно внести в такой акт изменения, исходя из решения Конституционного Суда (пункт 2 статьи 80). В соответствии с решениями Конституционного Суда от Президента после принятия Закона таких действий не требовалось.
Необходимо подчеркнуть, что статья 80 (пункт 1) Закона не позволяет депутатам Государственной Думы внести в нее законопроект, приводящий неконституционные положения ФЗ в соответствие с Конституцией. Она обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы. Такое ограничение не имеет конституционного обоснования, особенно с учетом того, что в решениях Конституционного Суда регулярно встречаются установления вроде "законодателю надлежит". Но ни группа (одна пятая, то есть 90) депутатов Государственной Думы, ни Государственная Дума не оспаривали конституционность пункта 1 статьи 80 Закона, который позволяет им не разрабатывать и не принимать ФЗ в соответствии с решением КС, если соответствующий законопроект "не правительственный", и тем самым - возлагать вину за неисполнение решения КС на Правительство и министерства, которые разрабатывают законопроекты для Правительства.
Довольно подробно зарегламентировав действия различных ОГВ по приведению неконституционных актов в соответствие с Конституцией, статья 80 Закона пренебрежительно "забыла" о Государственной Думе и Совете Федерации и обеспечении конституционности их нормативных актов, а также о международных договорах РФ, которые могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Поэтому исполнение решений Конституционного Суда о неконституционности таких юридических
219
документов должно осуществляться в соответствии с пунктом 12 части первой статьи 75, статьей 79 Закона и принятыми в соответствии с ними решениями (правовыми позициями) Конституционного Суда.
Участникам принятия нормативных актов, прежде всего Государственной Думе, рекомендуется объяснять причину принятия того или иного акта исполнением решения Конституционного Суда. До настоящего времени это делалось редко. Например, Постановлением Конституционного Суда было обусловлено, например, принятие ФЗ от 25 мая 2000 года N 70-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" <1>, о чем говорится в его тексте.
--------------------------------
<1> РГ. 2000. 27 мая.
Статья 81. Последствия неисполнения решения
Комментарий к статье 81
1. Неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в нарушении требований Закона, прежде всего статей 79 и 80.
Неисполнением решения является бездействие органов и лиц вопреки этому решению, обязывающему совершить те или иные действия. Ненадлежащим является исполнение, при котором не соблюдаются сроки исполнения, решение исполняется частично путем принятия нормативного акта, не в полной мере согласующимся с таким решением, и т.п. Воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда выражается в действиях или распоряжениях (письменных или устных), препятствующих его надлежащему исполнению другими органами и лицами.
Например, КС Постановлением от 14 ноября 2005 года N 10-П <1> постановил:
--------------------------------
<1> РГ. 2005. 18 ноября.
"Признать содержащуюся во взаимосвязанных положениях пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" норму как предполагающую запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3). Федеральному законодателю надлежит незамедлительно принять меры по урегулированию порядка осуществления гражданами права на проведение предвыборной агитации против всех кандидатов".
Как видно, КС в Постановлении от 14 ноября 2005 года N 10-П однозначно высказался за сохранение агитации, а значит, и голосования против всех кандидатов. Однако вопреки данному предписанию был принят не ФЗ, урегулировавший порядок агитации против всех кандидатов, а ФЗ от 12 июля 2006 года N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)", уже из наименования которого следует неисполнение решения КС. К сожалению, и сам КС вскоре фактически пересмотрел собственную приведенную правовую позицию, установив в Определении от 19 апреля 2007 года N 281-О-О <1>, что "поставленный в жалобе вопрос, касающийся отмены формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов), был разрешен Конституционным Судом Российской Федерации в сохраняющем свою силу Постановлении от 14 ноября 2005 г. N 10-П. Как следует из
220