
- •А. М. Годин, и. В. Подпорина
- •Глава 1. Бюджетная система
- •Глава 1. Бюджетная система
- •Структура расходов государственного бюджета по отдельным статьям в 1999 г., %
- •2. Бюджетная система государства — это совокупность всех видов бюджетов.
- •§ 2. Принципы бюджетной системы
- •§ 3. Бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней
- •3. Бюджетные расходы — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.
- •§ 4. Сбалансированность бюджетов
- •Долги стран дальнего и ближнего зарубежья Российской Федерации
- •Глава 2. Характеристика бюджетной системы Российской Федерации
- •§ 1. Федеральный бюджет
- •Доходы федерального бюджета Российской Федерации на 2001 год (извлечение)
- •Расходы федерального бюджета Российской Федерации на 2001 год (извлечение)
- •§ 2. Бюджеты субъектов Российской Федерации
- •Доходы консолидированного бюджета Тюменской области за 1998—2000 гг.
- •Структура расходов консолидированного бюджета Тюменской области за 1997—1999 гг.
- •Структура доходов бюджета Тюменской области
- •Структура расходов областного бюджета (функциональная классификация)
- •Доходы областного бюджета Новосибирской области на 2001 год
- •Регионы с наиболее крупными размерами кредиторской и дебиторской задолженности (на 1 января 1999 г.)
- •§ 3. Местные бюджеты
- •Расходы муниципалитетов в сша
- •§ 4. Внебюджетные фонды
- •Глава 3. Бюджетный процесс и его стадии
- •§ 1. Сущность и содержание бюджетного процесса
- •§ 2. Составление проектов бюджетов
- •§ 3. Рассмотрение и утверждение бюджетов
- •§ 4. Исполнение бюджетов
- •§ 5. Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение
- •Глава 4. Бюджетное планирование
- •§ 1. Основы составления проектов бюджетов
- •§ 2. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов. Этапы формирования бюджетов
- •§ 3. Сущность и организация перспективного финансового планирования
- •Глава 5. Современные проблемы бюджетного регулирования в России
- •§ 1. Сущность и основные задачи бюджетного регулирования
- •§ 2. Формы сбалансированности бюджетов
- •§ 3. Механизм вертикального бюджетного выравнивания
- •§ 4. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания
- •Глава 6. Бюджетный федерализм: его сущность, проблемы и пути совершенствования
- •§ 1. Сущность бюджетного федерализма
- •§ 2. Основные проблемы бюджетного федерализма
- •Глава 7. Бюджетная политика Российской Федерации и направления ее реформирования
- •Отличительные особенности бюджетной политики 1999 года
- •Список использованной и рекомендуемой литературы
- •Александр Михайлович Годин,
Отличительные особенности бюджетной политики 1999 года
При формировании концепции федерального бюджета в качестве основных целей экономической политики на 1999 год Правительство РФ выделило следующее:
преодоление последствий происшедшего в 1998 г. финансового кризиса, поддержание уровня жизни населения и обеспечение функционирования реального сектора экономики;
прекращение спада экономики и обеспечение экономического роста во втором полугодии 1999 г.;
стабилизация кредитно-денежной системы и курса рубля;
снижение налоговой нагрузки, создание льготных условий для производственного инвестирования, повышение уровня собираемости налогов;
осуществление реструктуризации государственного долга Российской Федерации с учетом достигнутых договоренностей с кредиторами;
минимизация государственных заимствований Российской Федерации на финансовых рынках и сокращение дефицита федерального бюджета;
снижение неплатежей, сокращение неденежных форм расчетов, в том числе с использованием бартера.
Эти цели должны были найти свое отражение в конкретных характеристиках основных макроэкономических показателей и параметрах федерального бюджета на 1999 год.
Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 год базировались на оценке сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией сокращения реального валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кризиса.
Сценарные условия социально-экономической политики на 1999 год предполагали дальнейший спад по сравнению с прошлым годом реальных объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций, но ориентированы на постепенное снижение темпов этого спада. Этот прогноз был основан на анализе ряда последствий финансового кризиса, сформировавших негативные стартовые условия для развития экономики в 1999 г. Так, объем ВВП и промышленного производства по прогнозным проектировкам составлял, соответственно, 4000 млрд. руб. и 2180 млрд. руб., при этом их реальный уровень (с учетом инфляции) по сравнению с предыдущим годом доходил до 97%. Однако приводимые расчеты бюджетных проектировок по различным сценариям социально-экономического развития на 1999 год не подкреплялись прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд как на федеральном, так и на региональных уровнях.
Все это свидетельствует о том, что такой базовый показатель экономического развития, как объем ВВП, рассчитывался без учета осуществления кардинальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной региональной политике экономического роста, основанной на разумном сочетании общегосударственных и региональных интересов и анализе состояния экономического потенциала регионов.
Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить в 1999 г. 30%. Он рассчитан исходя из масштабов денежной эмиссии, размер которой для финансирования дефицита федерального бюджета был определен в сумме 32,6 млрд. руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, политики регулирования цен в сфере естественных монополий и управления государственной собственностью.
Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривалось. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.
Более того, внедрение в практику исполнения федерального бюджета системы расчетов методом целевого финансирования, позволявшей компенсировать уплату налогов предприятиями путем списания средств за поставленную им продукцию и оказанные услуги по ранее заключенным договорам, заведомо означало существенное недополучение финансовых ресурсов в федеральный бюджет, необходимых для осуществления прежде всего расходов социального характера, требующих выплат реальными деньгами.
В Законе "О федеральном бюджете на 1999 год" общий объем доходов бюджета определен в сумме 473,7 млрд. руб., в том числе 399,0 млрд. руб. налоговых доходов. Формирование прогноза доходной базы федерального бюджета на 1999 год было произведено исходя из действующего на момент составления проекта бюджета налогового законодательства с учетом предложений по его совершенствованию
Внесенный Правительством в Государственную Думу пакет законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Они включали меры, направленные на снижение налоговой нагрузки на отечественного товаропроизводителя, упорядочение системы действующих налогов и сборов, ужесточение системы налогового администрирования, а также усиление мер административной ответственности за нарушение налогового законодательства Российской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько уменьшить ставки налогообложения на предприятия и компании и таким образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов.
При этом изменения в налоговом законодательстве предполагали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г. на 61,1 млрд. руб., в то же время увеличение доходов федерального бюджета на 12 млрд. руб., соответственно поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд. руб., или почти на 2% к ВВП.
Таким образом фактическая доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 г. составила около 46%. Продекларированный Правительством Российской Федерации курс на равное соотношение пропорций федерального и региональных бюджетов, выдерживается (и то с определенной натяжкой) только в отношении общей суммы бюджетных доходов (налоговых и неналоговых). Причем главным образом за счет техники расчетов, а не за счет реального наполнения бюджетов.
В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки в части налоговых доходов, заложенные в бюджет на 1999 год, привели к существенному изменению объемов, структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. По существу это стало точкой отсчета новой тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового потенциала субъектов Российской Федерации (прежде всего за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета), несмотря на частичную компенсацию потерь за счет введения дополнительных налогов. В условиях, когда фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета.
В области политики бюджетных расходов государство целенаправленно минимизирует свои расходы практически по всем направлениям расходной части федерального бюджета, за исключением обслуживания государственного долга. Кроме того, Правительством Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета. В целом уже в бюджете на 1999 год осуществился перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема расходов бюджетов территорий в консолидированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г.
Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов Федерации и их социальной значимости практически начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты Российской Федерации центральное Правительство возложило основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объемов производства.
Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципальном, разрешить эту проблему только через денежную эмиссию невозможно, и это стало дополнительной проблемой общегосударственного масштаба.
В рамках основных параметров Закона "О федеральном бюджете на 1999 год" — в части определения дефицита основную роль выполняло решение проблемы реструктуризации государственного долга. В связи с чем объем дефицита был сформирован исходя из решения главной задачи ближайших лет — сокращения расходов на обслуживание государственного долга, возраставшего все предыдущие годы и пагубно влиявшего на все отрасли экономики. Исходя из этого объем первичного профицита (соотношение расходов без учета средств, направляемых на обслуживание государственного долга в 1999 г., к доходам федерального бюджета) в 1999 г. был определен в 1,64% к ВВП (без учета связанных иностранных кредитов — 2,63% к ВВП).
Несбалансированность всех расходов (575,1 млрд. руб., или 14,38% к ВВП) и доходов (473,8 млрд. руб., или 11,85% к ВВП) образовали дефицит федерального бюджета на 1999 год в размере 101,3 млрд. руб., что составляет 2,53% к ВВП. Несмотря на намечающуюся в 1999 г. тенденцию к уменьшению этой несбалансированности (в 1998 г. дефицит бюджета составлял более 3% к ВВП) доля дефицита бюджета в его расходной части продолжала оставаться достаточно большой и составляла 17,6%.
Причем наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюджета в 1998 г. за счет внешних источников (23%) окончательно закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета было профинансировано за счет внешних источников, а величина внешнего долга возросла на 27 млрд. долл., доведя верхний предел этого долга до 167 млрд. долларов США. Все это вывело Российскую Федерацию в новую более сложную стадию долгового кризиса, связанного с обслуживаем внешнего долга.
Таким образом, в отличие от продекларированных Правительством задач реальными акцентами бюджетной политики в 1999 г. были:
во-первых, рост на федеральном уровне государственных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения за 1998 год, существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при сокращении их доли в консолидированном бюджете;
во-вторых, перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской «Федерации на фоне общего сокращения не только налогового потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация в части недофинансирования региональных бюджетов. Ситуация усугубляется тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство Российской Федерации продолжает политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на федеральном уровне.
Вместе с тем перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере связаны с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов.
Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджетной политики для страны в целом, по результатам 1999 года Правительство поспешило рапортовать о существенном перевыполнении плановых параметров федерального бюджета. Так, фактические доходы федерального бюджета (впервые за период с 1996 г.) превысили запланированные на 122,3 млрд. руб. и достигли 125,8% по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд. руб. против запланированной суммы (или 113,2% к плану).
Превышение объема доходов по сравнению с предусмотренным в бюджете на год стало возможным в результате влияния прежде всего таких факторов, как:
увеличение уровня инфляции и превышение фактического курса рубля по отношению к доллару США. В январе—декабре 1999 г. уровень инфляции составил 136,5% против 130,0%, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год". Официальный курс рубля по отношению к доллару США в среднем за 1999 год составил 24,67 рубля за 1 доллар, в то время как в расчетах к федеральному бюджету на 1999 год предусматривался курс в размере 21,5 рубля за 1 доллар;
рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г. составила 26 долларов за баррель против 12 долларов, учтенных в расчетах к бюджету;
расширение в ходе исполнения федерального бюджета налогооблагаемой базы без соответствующих корректировок федерального бюджета (изменения ставки налога на добавленную стоимость и сокращения перечня продовольственных товаров, по которым взимается ставка налога на добавленную стоимость в размере 10% и т.д.).
Успехи Министерства финансов РФ по исполнению федерального бюджета не вписываются в общую картину макроэкономической ситуации в стране в 1999 г. Так, если доходы федерального бюджета были выше запланированных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) составил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал увеличены лишь на 1,0%, оборот розничной торговли по сравнению с прошлым годом составил 92,3%, а индекс потребительских цен — 136,5%. Реальные располагаемые денежные доходы населения составили по сравнению с 1998 г. 84,9%, а прожиточный минимум в среднем на душу населения на конец года составил 134,3 рубля в месяц против 120 рублей, принятых в расчетах к бюджету, соответственно доля населения с доходами ниже прожиточного уровня в 1999 г. составила 34,1%, а в 1998 г. она была на уровне 24,6%, при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%.
Таким образом, исполнение федерального бюджета не способствовало достижению ни одной из поставленных Правительством целей, ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни стабилизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий для производственного инвестирования.
Отличительные особенности бюджетной политики 2000 года
Приоритеты бюджетной политики в 2000 г. не претерпели существенных изменений. Позиция системного подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики.
В частности, Правительством Российской Федерации вновь декларируется ослабление долговой нагрузки на экономику. Однако задачу снижения долговой нагрузки на экономику российское правительство понимает весьма своеобразно. А именно, практически она реализуется следующим образом: основная сумма внешнего российского долга покрывается за счет дополнительно собираемых с российских налогоплательщиков налогов, и при этом максимально снижаются бюджетные вложения в экономику, и не только инвестиционные, но и социальные (главным образом та их часть, которая ранее направлялась в регионы в виде финансовой помощи), все что не удается покрыть ценой сжатия государственного спроса, финансируется дополнительными внешними займами, при этом не только увеличивается "тело" основного долга, но и его долларовая составляющая.
В основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2000 год указывается, что "ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 год является обеспечение достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета, превышающего ожидаемую оценку исполнения 1999 года на 1,2 пункта" (в проекте федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в размере 3,18% к ВВП). Эта "ключевая задача" бюджетной политики диаметрально противоположна набору продекларированных ранее приоритетов бюджетной стратегии Правительства, и ее выполнение приведет к тому, что эти приоритеты остаются заведомо нереализуемыми.
Таким образом, бюджетная стратегия Правительства Российской Федерации, направленная на обеспечение сбалансированности, реалистичности и эффективности управления средствами федерального бюджета, формально реализуется в русле продекларированных задач. Реально же для решения этих задач выбираются механизмы и методы, которые не только не могут привести к намеченным целям, что практически сводят на нет их реалистичность.
Количественные характеристики основных параметров федерального бюджета на 2000 год подтверждают этот вывод.
В частности, Правительством Российской Федерации декларируется ослабление долговой нагрузки на экономику. Реально же эта декларация вовсе не подтверждается параметрами бюджета. На самом деле процентные расходы по обслуживанию государственного долга в 1999 г. предусматривались в сумме 166,8 млрд. руб. (или 4,2 к ВВП), в 2000 г. эти расходы планируются на уровне 220,1 млрд. руб. (4,1% к ВВП). Это нельзя назвать снижением долгового бремени, но можно было бы охарактеризовать как его стабилизацию, если бы не тот факт, что по планам Правительства величина внешнего долга Российской Федерации должна увеличиться за год на 11,4 млрд. долл. (с 166,2 млрд. долл. на 1 января 2000 т. до 177,6 млрд. долл. на 1 января 2001 г.). Причем 5,3 млрд. долл. (169,6 млрд. руб.) — это новые внешние займы, а остальная часть прироста внешнего долга формируется за счет роста расходов на его обслуживание. В целом выплаты по обслуживанию внешней задолженности составят 71,3% всех расходов по обслуживанию государственного долга.
Таким образом, в структуре государственного долга сохраняется тенденция его переориентации на внешние заимствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно эта валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны является наиболее коварной, так как в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его обслуживания.
Но самые опасные тенденции заложены даже не в структуре самого государственного долга, а в структуре расходов по его обслуживанию.
Так, все расходы по обслуживанию государственного долга в 2000 г. в сумме 220,07 млрд. руб. предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, из них 162,2 млрд. руб. (или 73,7%) покрываются за счет первичного профицита, и 57,87 млрд. руб. (или 26,3%) финансируются за счет источников покрытия дефицита.
Принципиальное различие между этими источниками обслуживания государственного долга заключается в том, что в первом случае эти расходы включаются в текущие расходы федерального бюджета, осуществляемые в основном за счет налоговых поступлений, и, соответственно, на всю эту сумму уменьшаются объемы бюджетных услуг, предоставляемых Правительством Российской Федерации гражданам своей страны.
Во втором случае расходы покрываются в основном дополнительными государственными займами (причем далеко не всегда обязательно внешними займами, хотя Правительство и стремится убедить общество, что источники внутренних займов в нашем государстве исчерпаны).
Таким образом, в структуре источников обслуживания государственного долга в 2000 г. происходит полная переориентация на первичный бюджетный профицит. По сравнению с бюджетными заданиями на 1999 год предусмотрен рост первичного профицита федерального бюджета в 2,48 раза.
Такая бюджетная стратегия свидетельствует о вовлечении в 2000 г. внутренних финансовых ресурсов в покрытие внешних долгов при катастрофическом их дефиците в стране. Естественно, у Правительства возникает острая потребность в увеличении внутренних финансовых ресурсов, которую оно удовлетворяет за счет фактического роста налоговой нагрузки на экономику (вопреки громогласной декларации о ее снижении, доля налоговых доходов федерального бюджета в 2000 г. составит 12,6% к ВВП, в 1999 г. налоговые доходы федерального бюджета планировались в размере 10% к ВВП) в результате увеличения косвенного налогообложения и, прежде всего, за счет усиления налогового бремени нефтегазового комплекса. При этом ставка делается не только на рост налоговых ставок, но и на рост мировых цен на продукцию этого комплекса. Эта позиция, жестко детерминированная внешними факторами, сама по себе крайне ненадежна.
Более того, такая бюджетная политика не только идет в разрез с сформулированными декларациями о необходимости стимулирования роста экономического развития регионов, но и вразрез с интересами экономической безопасности страны.
Формирование основных параметров федерального бюджета на 2000 год в отсутствие комплексного подхода к реализации системной финансовой политики в стране и, главное, отсутствие со стороны Правительства Российской Федерации реальных шагов к активной региональной политике и радикальной переориентации ее на интересы экономического развития государства приводит к тому, что финансовая политика федерального центра носит преимущественно тактический и весьма противоречивый характер.
Так, сценарные условия социально-экономической политики на 2000 год предполагали рост по сравнению с прошлым годом объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций. Объемы ВВП и промышленного производства по прогнозным проектировкам должны составить, соответственно, 5350 млрд. руб. и 3600 млрд. руб., рост по сравнению с предыдущим годом предполагается соответственно на 1,5 и 4,0%.
Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен составить в 2000 г. 18—22%. Он рассчитан исходя из безэмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета, а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, и будет, по прогнозу Правительства Российской Федерации, "обеспечиваться соответствием динамики денежной массы спросу экономики на деньги". Среднегодовой валютный курс рубля, оказывающий непосредственное влияние на рублевую стоимость импортной продукции и динамику потребительских цен, а также определяющий реальные расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, определен в сумме 32 рубля за доллар США.
В представленных Правительством прогнозных сценариях социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 год вновь не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий в области бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Кроме того, приводимые расчеты бюджетных проектировок по различным сценариям социально-экономического развития на 2000 год вновь не подкрепляются прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд на региональном уровне.
Прогноз уровня инфляции по-прежнему ориентирован только на методы денежного регулирования.
В стратегии бюджетной политики 2000 г. снова сделана ставка на мобилизацию налоговых доходов в федеральный бюджет.
В частности, Правительством Российской Федерации оценивается объем налоговых доходов федерального бюджета в 2000 г. в сумме 675,0 млрд. руб. Общий прирост налогового потенциала бюджетной системы на 2000 год проектировался в размере 55,6%, в том числе налоговые доходы федерального бюджета предполагалось увеличить на 68,9%, а в бюджетах субъектов Российской Федерации налоговые доходы могут возрасти не более чем на 40%. Всего по расчетам Министерства финансов Российской Федерации, представленным к проекту федерального бюджета, в 2000 г. налоговые доходы федерального бюджета должны были составить 58% к объему налоговых доходов консолидированного бюджета, а налоговые доходы субъектов Российской Федерации соответственно 42% налоговых доходов консолидированного бюджета. В результате согласительных процедур, проведенных в ходе рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе, это соотношение несколько изменилось в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации и составило соответственно 52 и 48% при условии направления двух процентных пунктов доли федерального бюджета на финансирование расходов по национальной обороне.
Таким образом, в целом Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" даже после согласительных процедур не обеспечивал формирование надежной и достаточной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Намечаемые меры по упрощению налоговой системы и снижению налоговой нагрузки на налогоплательщиков предлагалось осуществлять в основном в ущерб интересам субъектов Российской Федерации за счет сокращения числа местных налогов и сборов, уменьшения размера ставок по отдельным налогам, формирующим доходы этих бюджетов, и снижения нормативов зачисления сумм от ряда федеральных налогов в указанные бюджеты.
Вместе с тем соотношение расходных бюджетных полномочий между бюджетными уровнями обратное: расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в общих расходах консолидированного бюджета составляют 51,5%, а доля федерального бюджета соответственно 48,5%. Следовательно, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" закрепляет сложившуюся в последние годы тенденцию к переносу тяжести большинства бюджетных расходов в основном социального характера на субъекты РФ.
Такое соотношение финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интересам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему законодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).
В результате дефицит сводного финансового баланса страны составил в 2000 г. 218,4 млрд. руб., в том числе дефицит бюджетов субъектов Российской Федерации — 160,5 млрд. руб. Можно продолжить сопоставления и отметить, что доля доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в доходах консолидированного бюджета составляет 48%, а их совокупный дефицит составляет 73,5% в дефиците сводного финансового баланса страны.
Ключевая задача бюджетной политики 2001 года
На основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации подготовлен документ "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год", в котором содержатся предварительные проектировки основных параметров федерального бюджета на 2001 год.
В Послании Президента РФ цель бюджетной политики определяется следующим образом: "При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности".
В разработках Минфина "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год" отмечается, что "главной задачей бюджетно-налоговой стратегии на 2001 год и среднесрочную перспективу должно стать обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета...". Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции только федерального бюджета. Соответственно все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, и прежде всего налоговые нововведения сориентированы на фискальные интересы федерального Правительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом.
В бюджетных проектировках на 2001 год продолжает увеличиваться первичный профицит федерального бюджета, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так, в проектировках федерального бюджета на 2001 год предусмотрен размер первичного профицита 3,93% к ВВП, в 2000 г. он планировался в размере 3,18% к ВВП.
При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого является крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.
В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. По данным Министерства финансов РФ по состоянию на 1 июля 2000 г., такая задолженность составила 52,2 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 января 1999 г. на 26,2 млрд. руб.
При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.
Таким образом, сбалансированность федерального бюджета на фоне роста первичного профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигнута за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г. при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.
Главным недостатком представленных Правительством РФ бюджетных проектировок на 2001 год является отсутствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования, формирование бюджетных доходов нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем. По существу такая бюджетная политика проводится на протяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось своего главного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета. Если расходы консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 37,2% ВВП, то в 2001 г. они составят 34,5% ВВП.
Сегодня отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправленного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Российской Федерации, с учетом их финансового потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению.
Подтверждением этому является тот факт, что на протяжении последних лет наблюдается ярко выраженная тенденция консолидации доходного потенциала бюджетной системы на уровне федерального бюджета.
Так, если в 1999 г. доля всех доходов федерального бюджета составляла 48,2% от доходного потенциала консолидированного бюджета, в 2000 г. она была увеличена до 52,0%, то в 2001 г.1 по предварительным проектировкам Правительства в условиях действующего налогового законодательства она уже должна составить 55,8%. Предложенные Правительством изменения в налоговом законодательстве в существенной мере усугубляют эту тенденцию, процесс консолидации доходов в федеральном бюджете становится еще более выраженным, и доля всех доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составит 62%.
Соответственно рост доходов федерального бюджета существенно опережает общий рост доходов бюджетов субъектов Федерации. В 2000 г. общие доходы федерального бюджета по сравнению с уровнем прошлого года выросли на 68,3%, в то время как доходы бюджетов субъектов Федерации увеличились на 30,0%, в 2001 г. в условиях действующего законодательства доходы федерального бюджета увеличатся на 32,2%, а доходы бюджетов субъектов Федерации — на 26,%. С учетом принятия второй части Налогового кодекса рост доходов федерального бюджета по сравнению с прошлым годом составит 44,9%, а доходы бюджетов субъектов Федерации увеличатся лишь на 7,7% (это ниже проектируемого роста инфляции).
Если рассматривать динамику не только общих бюджетных доходов, но и налогового потенциала, то указанная тенденция сохраняется, и диспропорции в распределении налогового потенциала по уровням бюджетной системы становятся еще более очевидными. Причиной этого являются прежде всего те нововведения в области налогового регулирования, которые предложены Правительством.
Общий прирост налогового потенциала бюджетной системы на 2001 год без изменения налогового законодательства проектируется в размере 44,6% по сравнению с 2000 г. В этом случае прирост налоговых доходов федерального и региональных бюджетов примерно одинаков, соответственно 44,7 и 44,6% к прошлому году.
Однако предложенные изменения в налоговом законодательстве существенно меняют картину распределения. Так, налоговые доходы федерального бюджета предполагается увеличить на 59,7% по сравнению с предыдущим годом, а в бюджетах субъектов Российской Федерации налоговые доходы возрастут лишь на 18,3%.
Правительством Российской Федерации в условиях действующего законодательства объем налоговых доходов федерального бюджета в 2001 г. оценивается в 977,3 млрд. руб. Только за счет налоговых изменений эта сумма в проектировках Правительства увеличивается уже до 1078,2 млрд. руб. То есть предложенные изменения в налоговом законодательстве увеличивают налоговые доходы федерального бюджета на 100,9 млрд. руб.
1 Здесь и в дальнейшем расчеты показателей на 2001 год сделаны на основании информации, содержащейся в письме Министра финансов РФ от 29 мая 2000 г. № 01-АК/47.
При формировании налогового потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации наблюдается совсем иная картина. Так, в условиях действующего законодательства налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составить в 2001 г. 688,0 млрд. руб., но в условиях введения в действие второй части Налогового кодекса доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сокращаются до 565,2 млрд. руб., или на 124,8 млрд. руб. (на 18,1%). В результате налоговых нововведений доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в объеме консолидированного бюджета сократится до 34,3%.
Таким образом, в проектировках Правительства на 2001 год заложены показатели, свидетельствующие о том, что доходный потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации сокращается как по темпам его прироста, так и по пропорциям распределения консолидированного бюджета, и это сокращение предопределено прежде всего введением в действие второй части Налогового кодекса.
В результате продекларированное Правительством снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь существенное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации при росте налоговых доходов федерального бюджета. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов прежде всего социального характера не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрального Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проектировках Правительства РФ трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета прежде всего с помощью налоговых нововведений.
Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного условия бюджетной политики — формирование доходной части федерального бюджета исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно расчет был сориентирован на минимально необходимый уровень финансирования расходов федерального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше, чем предусматривается в варианте, рассчитанном исходя из действующего налогового законодательства на 1,48% к ВВП.
При этом вопрос о том, снижает ли налоговая реформа налоговое бремя на экономику страны, остается открытым. Ответ на него могут дать детальные расчеты влияния отдельных изменений налоговых механизмов по каждому из налогов. Однако таких расчетов Правительство РФ не представило. Исходя из имеющейся информации можно сделать лишь некоторые косвенные расчеты, характеризующие эффективность мер, предусмотренных Правительством во второй части Налогового кодекса.
Ниже приводятся некоторые характеристики результатов основных налоговых нововведений, одобренных Государственной Думой.
1. Отмена "оборотных" налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг).
По первоначальным проектировкам Правительства за счет отмены налогов, взимаемых с оборота, федеральный бюджет теряет 40,7 млрд. руб., а бюджеты субъектов Федерации соответственно 177,5 млрд. руб. С учетом того, что в результате обсуждения в Государственной Думе соответствующих законопроектов было принято решение о сохранении налога на пользователей автомобильных дорог, взимаемого по ставке 1% от оборота, бюджетные потери субъектов Российской Федерации сократятся примерно на 50 млрд. руб., но при этом субъекты лишаются права регулировать ставку налога на пользователей автомобильных дорог с учетом местных условий, что приведет к дополнительным потерям доходов.
Необходимость отмены оборотных налогов (налога на пользователей автомобильных дорог и налога на содержание социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства) Правительство обосновывает "тяжестью" этих налогов для налогоплательщика, делая пересчет этих налоговых платежей в налог на прибыль предприятий. На основании этого достаточно условного пересчета делается вывод о том, что при 10% рентабельности 1% налога с оборота соответствует, примерно, 11% налога на прибыль и, соответственно, именно наличие оборотных налогов заставляет предприятия уводить свою прибыль от налогообложения. Разумеется, такой вывод нуждается в гораздо более серьезной экономической аргументации. И при этом не следует забывать, что эти налоги являются существенной доходной составляющей региональных бюджетов, причем имеющей четко определенный целевой расходный характер. При изъятии этих налогов из доходов субъектов Российской Федерации встает вопрос о компенсационных мерах.
В качестве таковых Правительство предлагает субъектам Российской Федерации ввести муниципальный налог, который представляет собой по существу региональную надбавку к налогу на прибыль предприятий в размере 5%.
Естественно, в таком случае речь не может идти о снижении налогового бремени на предприятия. Тем более, что Правительство делает заявление о том, что потерь региональных бюджетов от отмены одного налога и замены его другим налогом не должно произойти. Введение муниципального налога по расчетам Правительства РФ должно пополнить доходы региональных бюджетов в 2001 г. на 61,4 млрд. руб. Таким образом, налоговая нагрузка на прибыль предприятия увеличивается.
Кроме того, бюджетам субъектов Федерации предлагается компенсировать отмену налогов на реализацию горюче-смазочных материалов и на пользователей автодорог за счет единого транспортного налога. По расчетам Минфина РФ, поступления единого транспортного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2001 г. должны составить 21,3 млрд. руб.
Даже по весьма оптимистичным расчета Минфина поступления от этих двух дополнительных налогов (муниципального и транспортного) в бюджеты субъектов Российской Федерации могут составить лишь 82,3 млрд. руб., что только на 64,5% компенсирует потери от оборотных налогов. Реальные же поступления от этих налогов будут существенно меньше.
Одним из важных вопросов в комплексе предложений по изменению налогового законодательства является вопрос об изменении источников финансирования дорожного строительства.
Первоначально предложения Правительства предполагали полную ликвидацию системы дорожных фондов. Однако в связи с тем, что в результате рассмотрения законопроекта об отмене налога на пользователей автомобильных дорог этот налог был сохранен (хотя и вдвое уменьшена его ставка) и фактически сохранился источник финансирования территориальных дорожных фондов, принято решение сохранить региональные дорожные фонды. Другим источником финансирования этих фондов должен стать региональный транспортный налог, объединяющий действующие ныне налог на владельцев транспортных средств, налог на отдельные виды транспортных средств и налог на имущество физических лиц (в части, относящейся к транспортным средствам). При этом предлагается размер ставки транспортного налога заметно увеличить и поставить ее в зависимость от величины мощности автомобиля.
Федеральный дорожный фонд предлагается ликвидировать, сохранив при этом финансирование дорожного строительства из федерального бюджета по двум направлениям: в части строительства федеральных дорог по разделу функциональной классификации "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика", а в части выделения субвенций субъектам Российской Федерации на дорожное хозяйство из федерального бюджета по разделу функциональной классификации "Финансовая помощь бюджетам других уровней" — за счет специально создаваемого Фонда целевых субвенций на дорожное хозяйство.
Расчет субвенций на строительство дорог предполагается производить исходя из того, что частичную отмену налога на пользователей автомобильных дорог компенсирует увеличение акцизов на бензин, которое в полном объеме должно пойти на финансирование территориальных программ по строительству и эксплуатации автомобильных дорог.
Однако необходимо иметь в виду, что включение в перечень подакцизных товаров дизельного топлива, масел моторных и повышение ставок акцизов на бензин (даже с учетом их снижения по сравнению с предложенным Правительством вариантом) неизбежно приведет к росту бюджетных расходов на уровне субъектов Федерации, носящих социальный характер (прежде всего расходов на ЖКХ, транспортных расходов учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания, правоохранительных органов, выделения дополнительных бюджетных ассигнований предприятиям наземного пассажирского транспорта и т.д.). Компенсация субъектам Российской Федерации этих значительных финансовых затрат не предусматривается. Сокращение реального доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном планируемом увеличении стоимости их бюджетных расходов ведет к наращиванию бюджетного дефицита уже на стадии формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.
2. Выравнивание условий налогообложения для налогоплательщиков.
Несомненно, что наличие большого числа налоговых льгот продолжает оставаться серьезной проблемой налоговой системы страны. По мнению Правительства РФ, реализация предлагаемых в части второй Налогового кодекса Российской Федерации мер по упорядочению перечня предоставляемых налоговых льгот позволит сократить потери доходов бюджетной системы (при расчетном 100%-м уровне собираемости) на 1,5% пункта к ВВП.
Предложения Правительства РФ по отмене налоговых льгот, сформулированные в пакете внесенных налоговых законов, оцениваются в целом для бюджетной системы в 88,9 млрд. руб. При этом дополнительные поступления в федеральный бюджет составят 61,3 млрд. руб., а для субъектов Федерации дополнительные доходы за счет отмены льгот могут составить 27,5 млрд. руб.
Одновременно предложенные уточнения перечня льгот по налогу на прибыль, подоходному налогу и налогу с продаж сокращают налоговый потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации на 31,2 млрд. руб. Всего бюджеты субъектов Российской Федерации за счет изменения системы льготирования теряют 3,7 млрд. руб. Для федерального бюджета изменения механизмов льготирования в совокупности дают дополнительные доходы в сумме 57,3 млрд. руб.
3. Изменение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль предприятий.
Предложенные Правительством изменения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и подоходному налогу также сориентированы в пользу федерального бюджета. Так, только по налогу на прибыль за счет изменения состава затрат, включаемых в себестоимость, и амортизационной политики федеральный бюджет потеряет 12,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации — 21,2 млрд. руб.
4. Изменение ставки подоходного налога с граждан.
Введение единой плоской ставки подоходного налога сократит доходы федерального бюджета на 2,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации при этом потеряют 11,5 млрд. руб. Причем потери от введения единой ставки подоходного налога будут крайне неравномерно распределены по субъектам Федерации. Субъекты Российской Федерации, имеющие более высокую налогооблагаемую базу (более высокий уровень оплаты труда), а это, как правило, экономически более развитые регионы, понесут настолько существенные потери, что вполне вероятен их переход из группы "доноров" в группу "реципиентов". А если учесть, что Федеральный фонд финансовой поддержки в 2001 г. существенно не увеличится, то рост числа получателей трансфертов по существу означает понижение реальной стоимости трансфертных выплат для всех регионов. В конечном итоге результаты этого налогового нововведения отразятся на всех даже самых нуждающихся регионах.
Общие потери бюджетов субъектов Российской Федерации, связанные в предложениями, предусмотренными в проекте части второй Налогового кодекса Российской Федерации, составят в 2001 г. 125 млрд. руб. (это около 22% от их налогового потенциала). Предложенные Правительством РФ компенсационные меры могут, по самым оптимистичным прогнозам, возместить эти потери.
На этом фоне Правительство Российской Федерации предлагает изменить порядок расщепления налога на добавленную стоимость и полностью зачислять этот налог в федеральный бюджет. В связи с этим дополнительные потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят еще 48 млрд. руб.
Всего налоговый потенциал субъектов Российской Федерации сократится на 173 млрд. руб., что составляет почти 24,5% от запланированных Правительством доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2001 год. При этом доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете страны составит 34,3%.
Таким образом, главное новшество бюджета 2001 года — централизация в федеральном бюджете существенной части доходных источников субъектов Федерации с целью их J последующего перераспределения из центра. При этом региональные бюджеты теряют значительные ресурсы и оказываются в зависимости от федерального бюджета.
Анализ прогнозных показателей федерального бюджета и социально-экономического развития на 2001 год свидетельствует об отсутствии каких-либо реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование федерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов, не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.
Приоритеты бюджетной политики в 2ОО2 году
На протяжении последних трех лет бюджетная политика Правительства Российской Федерации, несмотря на ряд достаточно громких деклараций о ее социальной направленности, практически сориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга.
Ежегодно Правительство Российской Федерации формулирует основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год исходя из прогноза социально-экономического развития страны. Разработанные Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации сценарные условия функционирования экономики в 2002 г. и на период до 2004 г. базируются на оценке посткризисной экономической ситуации.
Однако в прогнозных сценариях социально-экономического развития Российской Федерации не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий в области бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Таким образом ориентировки бюджетной политики на макроэкономические показатели весьма условны и не определяют реальные параметры функционирования бюджетной системы страны. Позиция системного подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики на 2002 год.
В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе, который носит название "Об основных подходах к формированию проектировок основных характеристик федерального бюджета на 2002 год и на период до 2004 года", в отличие от аналогичных документов, принимавшихся в прошлые годы, не сформулированы основные задачи, на решение которых направлена бюджетная стратегия. В нем лишь отмечается, что "проектировки основных характеристик федерального бюджета на 2002 год исходят из необходимости обеспечения устойчивой сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе и отражают основные приоритеты расходов на трехлетний период". По сути это означает, что Правительство Российской Федерации продолжает реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета. Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, по-прежнему сориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается.
Если в 2001 г. Правительство сформировало только бездефицитный бюджет (хотя реально бюджет был исполнен с существенным перевыполнением), то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в размере 1,26% к ВВП. Растет также и размер первичного профицита, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г., первичный профицит уже составляет 4,07% к ВВП. Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Министерство финансов предусматривает возможность превышения прогнозируемого профицита.
Закладывая в федеральный бюджет огромный первичный профицит, Правительство Российской Федераций одновременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра, и за счет этого финансируются прежде всего расходы на обслуживание государственного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увеличиваются, а их налоговый потенциал снижается.
Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске компромисса интересов Правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества. Логическим следствием неправильной целевой переориентации бюджетной политики является и неверный выбор главного критерия эффективности бюджетной политики — бездефицитности федерального бюджета, которая может быть достигнута либо за счет роста налоговой нагрузки, либо за счет сокращения бюджетных расходов. Поскольку Минфин РФ декларирует необходимость снижения налогового бремени, то соответственно выбран второй путь достижения бездефицитности федерального бюджета — сокращение бюджетных расходов, естественно, прежде всего, расходов социального и инвестиционного характера, поскольку процентные расходы по обслуживанию государственного долга при такой политике становятся защищенными статьями.
И действительно, динамика непроцентных расходов федерального бюджета достаточно четко фиксирует тенденцию их снижения. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального бюджета должны составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91% к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.
Однако негативное влияние на экономику страны оказывает не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов.
Это достаточно наглядно просматривается при оценке качества прогноза макроэкономических показателей, использованных в расчетах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Утвержденные объемы доходов и расходов федерального бюджета рассчитывались исходя из валового внутреннего продукта в сумме 5350,0 млрд. руб., уровня инфляции — 18%, цены на нефть — 16,4 доллара США за 1 баррель.
Фактически объем ВВП в 2000 г. превысил расчетный на 1596 млрд. руб. (на 30%), уровень инфляции — на 2,2%, средняя цена на нефть оказалась выше в 1,7 раза.
Соответственно доходы федерального бюджета были увеличены в 1,4 раза по сравнению с первоначально утвержденными объемами. Однако, несмотря на перевыполнение доходной части федерального бюджета в 2000 г., расходная часть исполнена не в полном объеме (94,3% от утвержденного годового показателя). Причем в отчете Счетной палаты отмечается, что анализ исполнения расходной части федерального бюджета показал, что треть общей суммы расходов исполнена в IV квартале 2000 г., при этом половина расходов федерального бюджета осуществлена в декабре отчетного года. Это свидетельствует о неравномерности финансирования расходов федерального бюджета, что привело в определенной степени к росту остатков средств федерального бюджета на счетах Министерства финансов Российской Федерации (с 66,3 млрд. руб. по состоянию на 1 января 2000 г. до 135 млрд. руб. — на 1 января 2001 г.).
По информации Счетной палаты непропорциональное распределение полученных доходов по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета не позволило в 2000 г. исполнить в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями такие разделы бюджетных расходов, как "Здравоохранение и физическая культура" (88,6%), "Образование" (88,3%), "Наука" (88,5%). Таким образом, получение уже в первой половине 2000 г. значительных объемов дополнительных доходов создало условия для их расходования в течение второго полугодия с нарушением требований бюджетного законодательства Российской Федерации.
Аналогичная ситуация наблюдается и с исполнением федерального бюджета в 2001 г. При бездефицитном бюджете, определенном законом за I квартал текущего года, доходная часть исполнена в размере 26,6% от годовых проектировок, а расходная часть соответственно на 22,5%. Таким образом, уже в I квартале сформирован бюджетный профицит в размере 49,2 млрд. руб. Остатки средств федерального бюджета на счетах Министерства финансов Российской Федерации возросли со 135 млрд. руб. на 1 января 2001 г. до 150,8 млрд. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 г. При этом финансирование по статье "Образование" произведено на 14,4% от годовых назначений, по статье "Здравоохранение и физическая культура" — на 13,3%, "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" — на 12,9%, "Промышленность, энергетика и строительство" — на 8,5%, "Сельское хозяйство" — 5,6%, "Транспорт и дорожное хозяйство" — на 11,7%, в то время как статья "Обслуживание государственного долга" профинансирована за первый квартал в размере 36% от годовых назначений. В том числе обслуживание государственного внешнего долга — в размере 41% от годовых назначений. Следует отметить, что по сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошло значительное увеличение расходов на обслуживание государственного долга (с 2% к объему ВВП до 4,7%).
Все это происходит на фоне инфляции, превышающей параметры, заложенные в расчеты основных характеристик федерального бюджета.
Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривается. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере .естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.
Таким образом, формируя основные параметры федерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей, Правительство стремится защитить федеральный бюджет от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создать определенный запас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная, но беда в том, что решается она за счет подрыва экономического потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального Правительства. Причем изобретаются все новые, достаточно запутанные и экономически не обоснованные схемы формирования федерального бюджета.
Так, при составлении прогнозных параметров федерального бюджета на 2002 год Правительство формально ориентируется на прогнозы макроэкономических показателей, но при этом для проектировок доходной и расходной частей федерального бюджета берутся показатели из различных прогнозных вариантов. А именно, проект доходной части бюджета рассчитан исходя из прогноза мировых цен на нефть по оптимистическому варианту (22 доллара за баррель), а параметры непроцентных расходов рассчитываются исходя из оценки мировых цен на нефть по пессимистическому варианту прогноза (17 долларов за баррель). Даже при таком "вольном" обращении с прогнозными параметрами доля непроцентных расходов в ВВП по сравнению с прошлым годом снижается.
Иначе говоря, Правительство балансирует федеральный бюджет по пессимистическому варианту макроэкономического прогноза, но при этом фиксирует объем возможных дополнительных доходов, федерального бюджета в условиях сохранения благоприятной динамики цен на нефть в сумме 129 млрд. руб., закладывая их в профицит бюджета, который предусматривается направить на погашение внешнего долга. В этом случае всего на погашение долга будет направлено 418,8 млрд. руб., или 25,5% к доходам федерального бюджета.
Между тем в современных условиях результативность бюджетной политики в значительной мере зависит от того будет ли с опережением погашаться государственный долг, а прежде всего от решения вопроса: каковы должны быть масштабы и границы оправданного государственного участия в экономике. Достаточным свидетельством этому может служить тот факт, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расходов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых даже увеличивалась именно в периоды трансформационного спада.
В России же, напротив, за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособность государства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг. Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федерального бюджета, и даже не проблема погашения государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом.
Правительство же пытается реализовать задачи экономической стабилизации посредством маневрирования размерами бюджетного профицита и публично продемонстрировать способность в принципе расплатиться с государственным долгом.
Между тем наличие значительных .объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весьма существенным фактором сжатия государственного спроса, поскольку означает резкое сокращение реальных расходов федерального бюджета внутри страны.
По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета — это прямые инвестиционные изъятия из экономики страны. Соответственно, если конструкция федерального бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного (а, по существу, невозможного) уровня изъятия финансовых ресурсов из производственной сферы и ограничения внутреннего потребления, то это означает, в конечном счете, продолжение курса, все более ослабляющего само государство.
Переориентация текущих бюджетных расходов на обслуживание внешнего государственного долга таит в себе и еще одну опасность. Сумма, предусмотренная в расходах бюджета на обслуживание долга в рублевом эквиваленте, автоматически возрастает при росте курса рубля, и автоматически же сокращаются все другие непроцентные расходы бюджета, в том числе в первую очередь расходы социального характера. Для российской экономики в условиях роста инфляционных ожиданий — это еще одна реальная возможность пережить очередной бюджетный кризис.
При этом в федеральном бюджете 2002 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого является крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.
Проблема правильного выбора приоритетов расходной политики, а также изменение самой технологии бюджетного финансирования приобретает особое значение в связи с возможностью получения дополнительных доходов за счет изменений в бюджетно-налоговой системе. С точки зрения технологии, целесообразно, прежде всего, перейти от сложившегося "ведомственного" подхода, когда идет по сути "распыление" бюджетных средств через существующую у нас чрезвычайно негибкую и излишне усложненную систему органов управления к программно-целевому методу бюджетного финансирования.
Другой важнейшей задачей является привязка бюджетных расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов. Причем в данном случае речь идет не только о прямой связи распорядителей бюджетных средств с бюджетополучателями, но и об опосредованном влиянии бюджетных расходов на деятельность хозяйствующих субъектов различных форм собственности. Поскольку в системе конкурентного рыночного равновесия государство достаточно активно может влиять на формирование совокупного внутреннего спроса, не только предоставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования экономики в виде основных прогнозных макроэкономических показателей. Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния на развитие остальных сфер деятельности.
Не менее важное значение имеет и политика формирования доходов бюджетной системы, которая определяется прежде всего размерами и механизмами поступлений налоговых платежей. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения необходимость налоговой реформы. Вопросы налоговой реформы ставятся на протяжении последних по крайней мере 5—6 лет.
Однако, оценивая возможности реформирования существующей налоговой системы, необходимо признать, что в рамках действующей налоговой структуры мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач, и она становится в принципе "не улучшаема".
Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 год правительство ориентировалось на итоги нового этапа налоговой реформы, но при этом изначально действовала оговорка, что налоговая реформа не означает коренной ломки действующей системы налогов и сборов. Делая такую оговорку, правительство по существу остается под влиянием иллюзии о том, что косметический характер налоговой реформы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы, которые декларирует Правительство в своих документах, звучат адекватно социальным ожиданиям общества, механизмы, которые предлагаются для их реализации, не способны реально сориентировать всю налоговую систему на достаточную экономическую эффективность ее функционирования.
Рассмотрим более подробно, какие именно механизмы предлагает Правительство задействовать для достижения намеченных целей. Причем следует отметить, что целый ряд нововведений, несомненно, носит положительный характер и нацелено на реализацию заявленных целей.
Анализ изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в условиях изменения налогового законодательства и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы по проекту бюджета на 2002 г. показывает, что в результате проведения второго этапа налоговой реформы снижение доходов консолидированного бюджета оценивается в сумму 30,6 млрд. руб., тогда как бюджеты субъектов Российской Федерации теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд. руб.
Наибольшее влияние на формирование налогового потенциала бюджетной системы в 2002 г. окажут изменения в механизмах налога на прибыль организаций и введение налога на добычу полезных ископаемых.
Реализация мер, предусмотренных в главе Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль организаций", обеспечит снижение налогового бремени на налогоплательщиков в общей сумме порядка 115 млрд. руб., что составляет 1% к ВВП.
В результате изменения налогооблагаемой базы налога на прибыль и снижения общей ставки налогообложения с 35 до 24% бюджета субъектов Российской Федерации теряют 181,9 млрд. руб., а федеральный бюджет — 114,1 млрд. руб. Эти потери в процентах к налоговому потенциалу бюджетов субъектов Российской Федерации составят около 10%. Частично предполагается компенсировать эти потери за счет отмены налоговых льгот — 43,8 млрд. руб. и изменения ставок налогообложения — 19,47 млрд. руб. Всего потери составляют около 58 млрд. руб.
Эти потери распределятся по территории России неравномерно. И основной удар приходится на наиболее развитые регионы страны. В частности, расчетные показатели по Москве показывают, что она может потерять 15 млрд. руб. Ханты-Мансийский округ — 7 млрд. руб., по 2—3 млрд. теряют Санкт-Петербург, Татарстан, Московская и Пермская области, Красноярский край. Всего на эти семь регионов приходится 26 млрд. руб., или более 40% суммарных потерь от уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.
При этом многократно декларируемая поддержка инвестиционной активности на деле оборачивается ее свертыванием: ликвидируются все стимулы к обновлению производственных фондов, развитию цивилизованных рынков муниципальных ценных бумаг, строительству жилья, расширению малого предпринимательства. Адресные льготы сохраняются, в то же время упраздняются льготы, направленные на стабилизацию и подъем в промышленном секторе экономики. С учетом прогнозируемого уровня собираемости, заложенного в расчетах к проекту федерального бюджета на 2002 год, налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством, включая льготы, предоставленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в 2001 г. должны составить по федеральному бюджету 214,5 млрд. руб. По прогнозу на 2002 год с учетом предложенных изменений в налоговом законодательстве в федеральном бюджете эта сумма увеличится до 225,9 млрд. руб.
Налоговые ограничения направлены в значительной мере против регионов-доноров, промышленных центров, многих других субъектов хозяйственной деятельности, формирующих доходную часть федерального бюджета. Предложенные правительством меры приведут к ликвидации всех точек роста в экономике страны, к дальнейшему ухудшению ситуации в финансовой сфере.
Введение с 1 января 2002 г. нового налога на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой действующих в настоящее время налога на недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть по утверждению Правительства "обеспечит снижение налогового бремени без потерь доходов бюджетной системы. Что положительно скажется на создании благоприятного инвестиционного климата".
Действительно, от введения нового налога бюджетная система в целом теряет 1,7 млрд. руб. Но при этом реальные и очень существенные потери несут бюджеты субъектов Российской Федерации.
За счет введения нового налога на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет дополнительно поступят 55,57 млрд. руб. (однако отмена акциза на нефть, платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы снизит доходы бюджета на 55,65 млрд. руб.), но при этом дополнительно в федеральный бюджет за счет усиления централизации налоговых поступлений от вновь вводимого налога на добычу полезных ископаемых в размере 80% в федеральный бюджет поступит 62,5 млрд. руб.
Соответственно чистые потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят (с учетом увеличения платежей нового налога на добычу полезных ископаемых в сумме 1,2 млрд. руб.) 61,3 млрд. руб., а дополнительные поступления в федеральный бюджет с учетом потерь по платежам за природные ресурсы составят 50,7 млрд. руб.
При этом не соответствует действительности и утверждение Правительства о том, что такое перераспределение налоговых платежей положительно скажется на выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, поскольку большая часть этих дополнительных отчислений в федеральный бюджет идет на формирование бюджетного профицита, предназначенного на финансирование расходов по обслуживанию государственного долга.
Из дополнительно концентрируемых отчислений налога на добычу полезных ископаемых (50,7 млрд. руб.) в Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет направлено только около 7 млрд. руб. (14%), из них, как минимум, необходимо направить около 5 млрд. руб. на частичную (далеко не полную) компенсацию потерь регионов. Если сопоставить сумму дополнительных трансфертов за счет этих поступлений с объемом этого Фонда в текущем году, то она составит около 2% от общего объема Фонда. Можно ли при этом говорить о том, что нуждающиеся регионы могут получить за счет этой операции дополнительные трансферты.
Вред же от подобного перераспределения может быть весьма ощутим. Всего, по данным Министерства финансов Российской Федерации, потери бюджетных ресурсов от введения налога на добычу полезных ископаемых произойдут в 41 субъекте Российской Федерации, причем это коснется не только Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но и Республик Саха — Якутия, Татарстан, Башкортостан, Коми, Красноярского, Краснодарского и Ставропольского краев, Архангельской, Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Томской, Сахалинской областей и т.д.
По регионам эти потери будут иметь неоднородную картину распределения, поскольку неравномерно размещенные природные ресурсы, о которых идет речь, сосредоточены в России в основном в труднодоступных территориях со сложными климатическими и экономическими условиями. Только за счет ресурсных платежей удается решать здесь сложнейшие социальные задачи, от которых государство практически отказалось ввиду отсутствия достаточных средств в федеральном бюджете.
Именно в этих территориях в результате предлагаемых нововведений изымается от 20 до 60% собственного доходного потенциала. В результате наносится существенный ущерб подавляющему большинству бюджетов северных и приравненных к ним территорий, превращая их из дотационных в высокодотационные территории.
Даже если Правительство предложит компенсировать эти потери за счет дополнительной финансовой помощи (пока эти компенсации в проекте бюджета на 2002 год не предусмотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже себя дискредитировавший способ "обратного движения финансовых потоков".
Разумная бюджетная политика предполагает осуществление ее целенаправленного воздействия на экономический рост. Для этого необходима прежде всего координация действий всех ее составляющих (бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики) в направлении ориентации государственного влияния на восстановление инвестиционной активности в реальном секторе и проведение жестких мер государственного регулирования роста денежных доходов населения.
При этом ценовые прогнозы роста макроэкономических показателей должны быть увязаны не только с проекти-ровками1 денежной массы и кредитными ресурсами в стране, но в первую очередь с прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд как на федеральном, так и на региональных уровнях, а также с обязательным проведением инвентаризации бюджетных затрат (государственных услуг) на содержание ведомственного ЖКХ и социальной сферы, включаемых в соответствующие тарифы.
Конкретных разработок в этом направлении Правительство Российской Федерации не предусматривает, и это ставит под сомнение реальность удержания им в предстоящем году инфляции на прогнозируемом уровне только методами денежного и налогового регулирования. Это также вызываёт сомнения в реальности прогнозных оценок роста ВВП и других макроэкономических показателей, определяющих основные параметры функционирования бюджетной системы страны в 2002 г.
Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и, главное, радикальной переориентации ее на интересы экономического развития государства остается самым слабым звеном современной политики федерального центра. Отсюда вытекает преимущественно тактический и весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.
Установившаяся закономерность между искусственным снижением инфляции, ростом неплатежей и спадом экономической активности позволяет сделать вывод о том, что и в 2002 г. цели и параметры Прогноза объективно достигнуты быть не могут, поскольку он зиждется на сценарии, уже неоднократно отвергнутом реальной жизнью. Отсюда следует, что Правительство намерено проводить все ту же политику, негативные результаты которой со всей очевидностью проявили себя в предшествующий период.
Поэтому достаточно расплывчатую ориентацию бюджетной политики нынешнего правительства на "максимальную защищенность от воздействия внешнеэкономических факторов" целесообразно было бы заменить четкой задачей приостановления процесса деиндустриализации экономики страны и переориентации ее структуры на ресурсосберегающие технологии.
При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость российской экономической системы к колебаниям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественно внутренних накоплений и инвестиционных возможностей.
В этих условиях Правительство Российской Федерации и Банк России должны будут исходить из необходимости сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики на предстоящий период, прежде всего темпов инфляции и экономического роста.
Основным условием достижения сбалансированного бюджета является его ориентация не на ежегодные макроэкономические параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюджетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии экономического спада) при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.
В то же время показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости.
Для современной России особый статус принимает проблема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.
В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать современные формы контроля.
Развивается институт парламентаризма в России, работают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и функции парламентского контроля, усиливается деятельность Счетной палаты Российской Федерации. Здесь, как представляется, скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финансов, доходами и расходами, ходом приватизации государственного имущества, за созданием новой системы бюджетного администрирования.
Сегодня в России стала очевидной ущербность сложившейся системы исполнения бюджетов всех уровней. Причиной этого является прежде всего неотлаженность взаимодействия ветвей и уровней власти при формировании и исполнении бюджета и как следствие — проведение исполнительными финансовыми органами в явочном порядке бюджетной политики, существенно отличающейся от утвержденных законодательной властью параметров бюджетов. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложняется необходимостью финансирования не предусмотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочтение, которое отдается политическим решениям перед решением экономических проблем. Результатом такой плохо организованной и слабо контролируемой системы исполнения бюджетов всех уровней стало:
во-первых, обострение проблемы задолженности бюджетов по расходам, реально подрывающее платежную систему в рамках всей экономики страны, создающее дополнительные сложности со сбором налогов;
во-вторых, неэффективное управление денежными ресурсами федерального и региональных бюджетов в интересах федеральной бюджетной системы в целом, повлекшее за собой существенную несбалансированность исполнения региональных бюджетов по доходам и расходам.
Именно четко отлаженный механизм исполнения бюджета должен стать основой для создания действенной системы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном уровне порядок финансирования, полномочия и ответственность как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролировать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.
Между тем проблема бюджетного контроля в России не исчерпывается тем, что не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нецелевое использование бюджетных средств. Одна главных причин существующего положения заключается в том, что доходные и расходные части бюджета оказались оторванными друг от друга.
Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически отстранены от контроля над поступлением доходов государства, что ведет к постоянному обострению противоречий между запросами и возможностями. Кроме того, сегодня фактически вне контроля со стороны государства остаются огромные суммы федеральных государственных средств, сосредоточенных во внебюджетных фондах, а также средства, существующие в виде государственного имущества.
Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются федеральный и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только качественного и количественного состава бюджетных показателей, но и принципов организации бюджетной системы, и прежде всего реформирования ее законодательной базы.
Большие надежды в связи с этим возлагаются на разработанный и частично принятый Налоговый кодекс РФ, ведь именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведения бюджетного регулирования. Налоговый кодекс является своего рода налоговой конституцией, определяет основы построения налогов, принципы федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество отраслей права: гражданское, административное, уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с конкретным налогообложением, — это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России осуществлен переход к качественно новой системе бюджетного федерализма.
По Налоговому кодексу реализуется в большей мере американская система налогового федерализма, где федеральные налоги (подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, на заработную плату, акцизы) на 100% поступают в федеральный бюджет, налоги штатов — только в бюджеты штатов, а местные налоги — только в местные бюджеты. Следует отметить, что налоговый федерализм США представляет собой сложнейшую систему взаимодействующих налогов: федеральная налоговая система — 69,7% общей доходной массы, налоговые системы штатов — 19,9%, налоговые системы местного уровня — 17,4%. При этом единство и эффективность бюджетного устройства США обеспечиваются доминированием федеральных налогов в сумме налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в определении, установлении, взимании и обладании федеральными налогами; свободой движения капитала и доходов на всей территории государства; запретом штатам вмешиваться во внешнеэкономические связи и взимать таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрирования федеральных налогов, включая эффективную систему мер принуждения, в случае нарушения федеральных установок.
Налоговый кодекс РФ устанавливает ряд особенностей: закон о федеральном бюджете или сам Кодекс могут в порядке исключения разрешать зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении нового налога на недвижимость и прекращения взимания налогов на землю, на имущество физических лиц и регионального налога на имущество предприятий.
Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, в большей степени соответствует Конституции РФ, позволяет оградить федеральный центр от растущего числа "посягательств" на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос с налоговой асимметрией, которая на сегодняшний день прослеживается как по статусу субъектов Федерации (преимущественное положение группы республик), так и по налогоплательщикам (различие экономических потенциалов, географических условий, производительности труда).
К проблемам современного бюджетного устройства следует отнести и чрезвычайную бюджетную децентрализованность, что мешает формированию единого общероссийского рынка, осложняет проведение общенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной) политики, подрывает политику ограничения бюджетного дефицита, устойчивость денежной системы. В США, например, в бюджетном законодательстве действуют правила, предписывающие штатам и местным руководящим органам утверждать только сбалансированный, бездефицитный бюджет. Это правило желательно ввести и в Российской Федерации, чтобы предотвратить появление еще 89 эмиссионных центров.
Таким образом, сама жизнь настоятельно требует преобразования бюджетного устройства Российской Федерации. Принятый Налоговый кодекс упорядочивает вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России в настоящее время ведется следующим образом:
обеспечивается формирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики;
осуществляется переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям с аккумулированием федеральных и региональных бюджетных ресурсов с целью совместного финансирования инвестиционных и социальных программ;
происходит отказ от предоставления бюджетно-налоговых преимуществ по признакам государственно-национального статуса субъектов Федерации;
законодательно утверждается бюджетная асимметрия в соответствии с программами региональной экономической и социальной политики с использованием критериев деления регионов на "бедные" и "богатые" и других, утвержденных Федеральным Собранием, группировок.
Все это в совокупности значительно усовершенствует бюджетное устройство Российской Федерации, будет способствовать формированию нормальных рыночных межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, однако эти преобразования, являясь чрезвычайно важным аспектом реформирования всей бюджетной системы, затрагивают в основном лишь внутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рациональных внешних бюджетных отношений, т. е. отношений бюджета с конечными объектами государственного бюджетного регулирования — населением и предприятиями. Отсюда возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и оптимизации доходных поступлений. Эта проблема заключается в необходимости сбалансированности бюджета (управление бюджетным дефицитом и государственным долгом).
Решение проблемы сбалансированности бюджета в значительной мере связано с бюджетной политикой, основные приоритетные направления которой выделены Министерством финансов РФ. К ним относятся:
осуществление налоговой реформы в соответствии с принятым Налоговым кодексом и повышение в связи с этим собираемости налогов;
осуществление бюджетной реформы на основе принятого Бюджетного кодекса и упорядочение бюджетного процесса в Российской Федерации;
полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов;
сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;
сокращение дефицита федерального бюджета и в дальнейшем переход к его профициту;
снижение объема государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг и процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;
совершенствование межбюджетных отношений.
Анализ экономики России за последние несколько лет подтверждает действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов обеспечивает низкий уровень или полное отсутствие бюджетного дефицита, способствует поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок и увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы и, следовательно, повышению уровня народного благосостояния.
Словарь использованных терминов и определений
Авуар налоговый — налоговый кредит, открытый любому налогоплательщику (компании или физическому лицу), получающему дивиденды, распределяемые компаниями, которые платят налог на фирмы.
Агент фискальный (налоговый) — лицо, на которое по закону возложена обязанность рассчитывать, удерживать и перечислять налоги в бюджет.
Адвалорный налог — налог, исчисляемый по процентным ставкам к таможенной стоимости или к стоимостной оценке перемещаемых через границу услуг.
Амнистия налоговая — комплекс мероприятий (например, Указ Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г.) по погашению задолженности по налоговым и другим обязательным платежам налогоплательщиками, в первую очередь выполняющими государственный оборонный заказ, а также освобождение от уплаты штрафов и пеней с сумм добровольно уплачиваемых ими платежей в бюджет и внебюджетные государственные фонды, информацией о которых не располагали налоговые органы, вне зависимости от причин неуплаты налогов (включая умышленное сокрытие объектов налогообложения).
Ассигнования — целевые денежные средства, выделенные из государственных или других источников на определенные нужды или конкретным организациям, лицам.
База налоговая — основа налога, фактически часть предмета налогообложения, к которой применяется налоговая ставка (например, предметом налога на недвижимость является недвижимость, которой обладают ее владельцы).
Барьер таможенный — ограничение импорта, высокий уровень ввозных пошлин, основная цель которых — создание препятствий ввозу иностранных товаров.
Блокада таможенная — экономическая изоляция каким-либо государством (группой стран) одного или нескольких государств, цель которой — приостановление или прекращение экспорта их товара. Осуществляется путем применения высоких запретительных и наступательных (сверхпротекционистских) пошлин. Таможенная блокада сочетается с валютными ограничениями, установлением контингентов и квот допустимой к ввозу в блокируемые страны продукции, введением запрещений на импорт в определенную страну или приобретение у нее товаров (см. Барьер таможенный).
Бремя налоговое — Высокие налоги, которые ставят под угрозу материальное благополучие налогоплательщика и вынуждают его снижать деловую активность и (или)уходить от официального налогообложения, в том числе в сферу теневой (криминальной) экономики.
Бюджет — это система финансовых взаимосвязей, посредством которой осуществляется распределение и перераспределение части национального дохода, обеспечивающие соответствие экономических и социальных интересов общества и его граждан в процессе реализации государством и органами местного самоуправления своих функциональных обязанностей. Как правовая категория бюджет — ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Экономическое содержание бюджета реализуется в процессе централизации государством части доходов, созданных в первичном хозяйственном звене, которые расходуются на общегосударственные нужды, а также на цели выравнивания тех или иных экономических процессов, обеспечивающие стабильность системы конкурентного рыночного равновесия в рамках всего государства. Через бюджетную систему Российской Федерации перераспределяется около 30% валового внутреннего продукта.
В демократическом обществе бюджетные приоритеты отражают коллективную волю граждан, толкование которой возложено на политических представителей народа. От того, насколько продуманны и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики экономические механизмы, реализующие именно такое понимание бюджетных отношений, во многом зависит реальность баланса общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.
Бюджетные отношения могут быть разделены на три группы: 1) отношения по поводу устройства бюджетной системы; 2) отношения по поводу разграничения бюджетных полномочий, доходов и расходов между бюджетами различных уровней (бюджетное регулирование); 3) отношения по поводу формирования и исполнения бюджета (бюджетного процесса).
Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через распределительную, контрольную и фискальную функции (см. Распределительная (экономического регулирования) функция бюджета; Контрольная функция бюджета; Фискальная функция бюджета).
Бюджет автономный — смета доходов и расходов юридических лиц, относительно независимых от государственного бюджета.
Бюджетный дефицит — превышение государственных расходов над государственными доходами, которое должно покрываться либо за счет займов, либо путем денежной эмиссии. Кейнсианцы утверждали, что государству во время экономических спадов следует поддерживать бюджетный дефицит, чтобы стимулировать совокупный спрос. Монетаристы и неоклассики экономики, напротив, полагают, что бюджетный дефицит просто стимулирует инфляцию и препятствует росту частных капиталовложений. В настоящее время большинство экономистов придерживаются точки зрения, что государству следует стремиться к сбалансированному бюджету и что постоянный бюджетный дефицит надо ликвидировать либо путем сокращения государственных расходов, либо путем увеличения налогообложения (см. также Финансирование дефицитное).
Бюджетная классификация является основополагающим методологическим документом законодательного определения бюджетных стандартов, регламентирующих формы составления и исполнения бюджетов всех уровней Российской Федерации на основании группировки по однородным признакам их доходных и расходных статей, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Отсутствие бюджетных стандартов на всех уровнях бюджетной системы приводит к политической безответственности всех уровней власти. Бюджетная классификация необходима для законодательного контроля за составом и структурой расходов и доходов федерального бюджета и бюджетной системы в целом; формирования механизма реализации принципа единства бюджетной системы; получения сводной бюджетной информации, сопоставимой по всем уровням бюджетной системы; формирования механизмов законодательного контроля бюджетного процесса. Бюджетная классификация включает: классификацию доходов бюджетов Российской Федерации; три вида классификации расходов бюджетов Российской Федерации (см. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации; Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации; Ведомственная классификация расходов бюджетов Российской Федераций); классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации; классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований; классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации.
Существуют следующие виды бюджетной классификации: классификация доходов бюджетов Российской Федерации (см. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации), функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации (см. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации), ведомственная классификация расходов (см. Ведомственная классификация расходов бюджетов Российской Федерации).
Бюджетная система — это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.
В унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и местные бюджеты.
В федеративных государствах бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный (федеральный) бюджет, или бюджет центрального правительства; бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъектов Федерации — в России); местные бюджеты.
Доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет в унитарных государствах, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы которых, в свою очередь, не входят в федеральный бюджет.
Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и исполнению бюджетов, обеспечению контроля за их исполнением.
Бюджетный профицит — превышение доходов бюджета над его расходами.
Бюджет развития является составной частью капитальных расходов бюджетов любого уровня, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность государства. Финансирование бюджета развития отделяется от финансирования текущих расходов бюджетов, однако в нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством своих обязательств социального характера (строительство социально значимых объектов, обеспечение безопасности функционирования технически сложных систем, таких как атомные электростанции, аэронавигация), обеспечиваются через текущий бюджет.
Порядок и условия формирования Бюджета развития Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. В Бюджете развития Российской Федерации определяются целевые источники доходов федерального бюджета и основные направления расходов федерального бюджета на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности и других затрат, необходимых для расширенного воспроизводства и осуществляемых в рамках бюджетного процесса.
В основу механизма реализации Бюджета развития закладываются принципы, предусматривающие процедуру отбора на основе конкурса тех инвестиционных проектов, реализации которых государство будет оказывать поддержку. Бюджет развития — значительно более широкое понятие, чем расходы, которые там предусмотрены на долевое участие государства в инвестициях. В сущности, это — концепция государственной инвестиционной политики.
Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) по своему формальному содержанию представляют фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации (республиканские бюджеты — собственные бюджеты республик в составе Российской Федерации, краевые бюджеты — собственные бюджеты краев, областные бюджеты — собственные бюджеты областей (в том числе автономных), окружные бюджеты — собственные бюджеты автономных округов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга).
Содержание и внутренняя структура региональных бюджетов полностью отражают все основные стороны федерального бюджета. Их формирование происходит в тесной взаимосвязи с развитием федерального бюджета. Бюджеты субъектов Федерации — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется и развитие отраслей производственной сферы, объем продукции и услуг которых выступает важным показателем благосостояния народа.
Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном устройстве совокупность всех видов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов.
Бюджетная система Российской Федерации в 1991 г. претерпела кардинальные изменения. До этого ее государственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселковые.
Государственная бюджетная система Российской Федерации состоит из трех звеньев и включает в себя: 1) федеральный бюджет; 2) 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области; 3) около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских). Все эти бюджеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федеральный республиканский бюджет.
Валовой внутренний продукт (ВВП) — обобщающий макроэкономический показатель, отражающий суммарную рыночную стоимость конечных продуктов и услуг, произведенных на территории страны независимо от национальной принадлежности функционирующих в ее народном хозяйстве юридических и физических лиц, за определенный период времени (обычно год). ВВП — модификация другого макроэкономического показателя — валового национального продукта, от которого отличается на величину сальдо расчетов с зарубежными странами и вместе с которым образует основу для составления системы национальных счетов, принятых в современной международной практике. ВВП охватывает конечные результаты хозяйственной деятельности материального и нематериального производства, рассчитывается в текущих и постоянных (базовых) ценах с помощью трех методов: по производству добавленной стоимости, по потреблению (по расходам) и по распределению (по доходам).
Валовой доход — разница между выручкой предприятия от реализации продукции и материальными затратами на производство. Включает заработную плату и прибыль или заработную плату и чистый доход, - другими словами, валовой доход отличается от чистого дохода на величину заработной платы.
Валовой национальный продукт (ВНП) — обобщающий макроэкономический показатель, отражающий рыночную стоимость конечных продуктов и услуг, произведенных в стране за определенный период времени (обычно год). Исчисляется по методологии ООН, широко используется для международных сопоставлений. В Российской Федерации впервые введен в систему народно-хозяйственных показателей в 1988 г. ВНП рассчитывается как в текущих (действующих), так и в постоянных (для какого-либо базового периода) ценах. Для ВНП характерны три особенности: 1) охват результатов хозяйственной деятельности только национальных субъектов экономики определенной страны, независимо от места их функционирования. По этой причине, с одной стороны, в него дополнительно включаются все поступившие в страну доходы, полученные от использования ее экономических ресурсов (факторов производства) за рубежом, а с другой стороны — из него исключаются аналогичные доходы, полученные от применения иностранных ресурсов и вывезенные за границу; 2) в него включаются результаты от материального производства и от производства всех нематериальных услуг (наука, образование, здравоохранение, искусство, оборона и др.); 3) с целью устранения повторного счета промежуточной продукции ВНП учитывает только конечные товары, которые покупаются для конечного использования, а не для перепродажи или дальнейшей обработки и переработки. Ведомственная классификация расходов бюджетов Российской Федерации утверждается для каждого уровня бюджетной системы относительно главных получателей бюджетных средств соответствующего уровня. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается федеральным законом. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Федерации, распорядителей средств местных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Федерации и органом местного самоуправления. В бюджетах более низких уровней расходы федерального ведомства разносятся по управлениям и т. д. (например, в федеральном бюджете средства, выделяемые на здравоохранение, распределяются между Министерством здравоохранения РФ и Госкомсанэпиднадзором РФ). В бюджетах других звеньев эти средства распределяются с большей дифференциацией. Таким образом, ведомственная классификация позволяет осуществлять адресное выделение финансовых ресурсов, отражающее распределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям). При этом денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в общей сумме с привязкой к отдельным функциональным разделам с нужной степенью детализации. Это позволяет органам законодательной и исполнительной власти принимать обоснованные решения о приоритетности определенных видов деятельности, размерах финансирования, а также обеспечивать контроль за их осуществлением и устанавливать степень ответственности в расходовании средств соответствующих ведомств.
Внебюджетные фонды развития жилищного строительства созданы в соответствии с Указом Президента РФ "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы" от 24 декабря 1993 г.
Основными задачами региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства являются создание условий для привлечения внебюджетных источников финансирования жилищной сферы, эффективное использование средств на формирование рынка жилья, содействие развитию производственной базы домостроения.
Средства фондов формируются за счет добровольных взносов юридических лиц и граждан, целевых кредитов под гарантию органов местного самоуправления, дивидендов от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фонда, платы за инжиниринговые, информационные услуги, оказываемые службой фонда.
Средства фондов расходуются на строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры, строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальную поддержку малоимущих групп населения для оплаты строительства и содержания жилья.
Внебюджетный фонд здравоохранения — разновидность внебюджетных фондов социального назначения. Создан в России в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации".
Средства фонда здравоохранения предназначены для: финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ, утвержденных Правительством РФ и другими органами государственного управления; обеспечения профессиональной подготовки кадров; финансирования научных исследований; развития материально-технической базы учреждений здравоохранения; субсидирования конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию; оплаты дорогостоящих видов медицинской помощи; финансирования медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях; оказания медицинской помощи при массовых заболеваниях в зонах стихийных бедствий, катастроф и других целей в области охраны здоровья населения.
Фонды здравоохранения формируются в страховых медицинских организациях за счет средств, получаемых от страховых взносов.
Внешняя задолженность Российской Федерации включает задолженность России по отношению к иностранным правительствам и долговые обязательства, гарантированные правительствами зарубежных стран, а также внешний долг иностранным коммерческим банкам. К началу 2000 г. она составляла 143 млрд. долл. США.
Внутренний государственный долг Российской Федерации — вся сумма ранее выпущенных и до настоящего времени не погашенных государственных займов вместе с процентами по ним. Верхний предел внутреннего государственного долга Российской Федерации на 1 января 2000 г. по долговым обязательствам Российской Федерации установлен в размере 648,3 млрд. руб.
Главная книга казначейства, в которой Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финансированием расходов федерального бюджета. Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и учета получаемых средств федерального бюджета устанавливается Министерством финансов РФ. Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого Федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соответствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета. Данные Главной книги казначейства являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.
Государственный бюджет — главное звено финансовой системы, форма образования и расходования централизованного фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.
Государственный бюджет является основным финансовым планом страны, утверждаемым Федеральным Собранием РФ как закон. Через госбюджет государство концентрирует значительную часть национального дохода для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепления обороны страны и содержания органов государственной власти и управления.
Государственные внебюджетные фонды — форма образования и расходования денежных средств, .образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, т. е. средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет. В настоящее время насчитывается более 20 внебюджетных фондов, в том числе 4 социальных. Остальные внебюджетные фонды имеют производственное назначение.
Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначение — расширение сферы социальных услуг населению, стимулирование развития отстающих отраслей инфраструктуры, обеспечение дополнительными ресурсами приоритетных отраслей экономики.
Внебюджетные фонды создаются двумя путями: 1) выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение; 2) формированием внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей (к последним, в частности, относятся созданные во многих странах фонды социального страхования, которые предназначены для социальной поддержки определенных групп населения).
Создание других фондов обусловлено возникновением новых, ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества.
Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указывается цель расходования средств.
Материальным источником внебюджетных фондов является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределения национального дохода. Основными методами мобилизации национального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов являются специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.
Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации действует в соответствии с Положением о фонде, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 25 апреля 1993 г. № 4546-1. Средства фонда формируются за счет отчислений на производство минерально-сырьевой базы, которые производят субъекты предпринимательской деятельности независимо от их форм собственности.
Суммы отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы определяются плательщиком самостоятельно, исходя из облагаемого оборота по реализации продукции, полученной из полезных ископаемых, и предусмотренных ставок.
Государственный фонд занятости населения Российской Федерации — специальный внебюджетный фонд, который образован в соответствии с Законом РФ в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ "О занятости населения в Российской Федерации" для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики в области занятости населения. Государственный фонд занятости представляет собой совокупность федеральной части фонда занятости, фондов занятости, формируемых в республиках Российской Федерации, автономной области, автономных округах, краях, областях, городах и районах.
Размер страховых взносов плательщиков Государственного фонда занятости устанавливается законодательным органом по представлению Правительства РФ.
От уплаты страховых взносов в Государственный фонд занятости освобождены общественные организации инвалидов и религиозные объединения, предприятия, объединения, учреждения, находящиеся в собственности указанных организаций и созданные для осуществления их уставных целей.
Средства Государственного фонда занятости направляются на активное проведение программ политики занятости, в том числе на профессиональное обучение, консультирование, создание и сохранение рабочих мест, компенсационные выплаты и субсидии к заработной плате, на организацию общественных работ, переезд безработных в другие места; на программы материальной поддержки безработных (пособия, материальная помощь, досрочная пенсия); на информационную поддержку программы занятости; на страховой резерв; на содержание служащих фонда.
Эффективность решения задач, стоящих перед Фондом занятости, во многом зависит от выработки и соблюдения принципов использования его средств. Так, пособие по безработице выплачивается гражданам при наличии у них трудового стажа, причем на размер пособия влияет не количество лет, в течение которых человек трудился, а размер заработной платы гражданина на последнем месте работы. Пособие устанавливается на определенный срок. При этом чем дольше гражданин остается безработным, тем меньше размер пособия, а по достижении соответствующего временного предела выплата пособия и вовсе прекращается.
По законодательству Российской Федерации пособие по безработице в течение первых трех месяцев выплачивается в размере 75% среднемесячного заработка по последнему месту работы, в следующие четыре месяца — в размере 60%, в дальнейшем — в размере 45% (в странах с развитой рыночной экономикой размер пособия составляет 50—60% от зарплаты, в Швеции — 80%). Срок выплаты пособия ограничен 12 месяцами, а для лиц предпенсионного возраста — 24 месяцами. После этого гражданин утрачивает право на получение пособия, однако он имеет право на первоочередное участие в оплачиваемых общественных работах.
Минимальное пособие не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации, и выше среднего заработка, исчисленного для данной территории (см. также: Источники образования Государственного фонда занятости населения Российской Федерации; Основные направления расходования Государственного фонда занятости населения Российской Федерации).
Государственные целевые социальные фонды — фонды денежных средств, образуемые вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и иных случаев, установленных законодательством о социальном обеспечении, на защиту от безработицы, на обеспечение гражданам равных возможностей в получении гарантированной государственной медицинской помощи и другие цели, определенные федеральным законодательством. В отличие от системы федеральных бюджетных фондов они имеют двухуровневую структуру. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидности государственного целевого социального фонда определяются федеральным законом. Государственные целевые социальные фонды находятся в федеральной собственности. Средства государственных целевых социальных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.
Государственными целевыми социальными фондами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд РФ (см. Пенсионный фонд Российской Федерации); Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ (см. Государственный фонд занятости населения Российской Федерации).
Демпинг — продажа товаров по искусственно заниженным ценам, в том числе ниже издержек их производства, с целью устранения конкурентов.
Дефлятор валового внутреннего продукта — отношение валового внутреннего продукта, исчисленного в текущих ценах, к объему валового внутреннего продукта, исчисленного в сопоставимых ценах предыдущего периода; характеризует изменение оплаты труда, прибыли (включая смешанные доходы) и потребление основного капитала в результате изменения цен, а также номинальной массы чистых налогов.
Дефляция — одна из мер по снижению уровня инфляции. Дефляция включает ряд методов: увеличение налогов; повышение учетной ставки и обязательных резервов коммерческих банков в Центральном банке; продажу государственных ценных бумаг на открытом рынке; сокращение бюджетных расходов; изъятие из обращения части избыточной денежной массы, выпущенной в период инфляции.
Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.
Доход бюджета от реализации государственного имущества — поступающие в бюджет денежные средства от реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего в государственную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов. Доход федерального бюджета формируется из налоговых доходов (более 80% всех доходов), неналоговых доходов; доходов целевых бюджетных фондов. В состав целевых фондов входят: Федеральный дорожный фонд РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный экологический фонд РФ.
Дорожные фонды создаются в качестве целевых во многих государствах. На территории России они действуют в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации". Их средства, согласно указанному Закону, формируются главным образом за счет специальных налогов и сборов, к которым относятся федеральный и территориальный налоги на реализацию горюче-смазочных материалов, уплачиваемые предприятиями всех форм собственности и гражданами, реализующими указанные материалы. Налоги устанавливаются в процентах от сумм реализации горюче-смазочных материалов. Взимается также налог с владельцев автотранспорта по определенным тарифам, рассчитанным с учетом рабочего объема двигателя транспортного средства.
Основными направлениями использования средств, поступающих в дорожные фонды, являются ремонт и реконструкция автомобильных дорог, а также строительство новых автострад, дорог местного значения и других объектов дорожной инфраструктуры.
Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.
Единство кассы — принцип, на основе которого исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающий создание единого счета Федерального казначейства на всех уровнях системы исполнения федерального бюджета и зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на этот счет, а также осуществление всех предусмотренных расходов с этого счета. Право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются. В процессе исполнения федерального бюджета запрещается также осуществление операций, минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.
Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России. В целях управления средствами федерального бюджета, государственным долгом и совершения платежей Федеральному казначейству предоставлено право открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.
Счета Федерального казначейства в Банке России и кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Бюджетным кодексом.
Принцип единства кассы материализуется в ограниченном количестве счетов, в полноценном сконцентрированном учете всех средств бюджета, которые проходят через эти счета.
Закон бюджетный — государственный законодательный акт, устанавливающий бюджет на конкретный период, сроки и порядок его действия, основные направления формирования и использования бюджетных резервов и бюджетных ассигнований. В бюджетном законе упорядочиваются организационные вопросы рассмотрения и принятия федерального бюджета. Так, проект закона о порядке внесения изменений в Федеральный закон о бюджете на 2000 г. представлялся Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думе одновременно с рядом документов: прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации па 2000 г., основными направлениями бюджетной и налоговой политики в 2000 г., предложениями о принципах взаимодействия федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в 2000 г. и проч.
Параллельно с этим в Думу вносится ряд проектов федеральных законов: о налогах и сборах; о консолидированном и федеральном бюджетах; о бюджетной классификации и др. Государственная Дума рассматривает федеральный закон о бюджете в четырех чтениях. В первом чтении рассматриваются прогноз социально-экономического развития и концепция закона о бюджете, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимодействия федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и др. Во втором чтении принимаются так называемые бюджетные поправки, т. е. уточнение доходов и расходов. Третье чтение, по сути, — очередная корректировка. Четвертое чтение — окончательное, проводится по принципу "принять или отклонить".
Зонтик налоговый — перенос вперед убытков прошлых лет для защиты текущих и будущих доходов от налогов за счет уменьшения (занижения) доходов на величину убытков.
Иммунитет налоговый — освобождение от обязанности платить налоги, предоставленное отдельным юридическим и физическим лицам в соответствии с национальным или международным правом.
Индикатор налоговый — объем валовых налоговых поступлений, который увеличивается (уменьшается) в зависимости от показателей экономического развития, уровня налоговых ставок.
Исполнение бюджета — процесс получения доходов и осуществления расходов, предусмотренных статьями утвержденного в стране бюджета.
Источники образования Государственного фонда занятости населения Российской Федерации — обязательные отчисления работодателей (предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности и сфер деятельности); обязательные страховые взносы с заработка работников в пределах общей суммы взимаемых налогов; средства республиканских и местных бюджетов.
Дополнительными источниками поступлений могут являться добровольные взносы российских и иностранных предприятий, общественных организаций и граждан. Основной удельный вес в источниках формирования Фонда занятости населения России составляют обязательные отчисления предприятий и организаций. Эти отчисления определены в размере 1% средств на оплату труда и составляют около 70% всего объема фонда.
Кадастр — систематизированный свод сведений, составляемый периодически или путем непрерывных наблюдений за соответствующим объектом. Наиболее часто название "кадастр" применяют для обозначения реестра (перечня), содержащего сведения об оценке и средней доходности объектов (земли, домов, промыслов), которые используются при выдаче ипотечного кредита, а также для отчисления поземельного, подомового, промыслового налогов. Кадастровая оценка земли в Российской Федерации стала широко применяться с 1994 г.
Казначейство — особый государственный финансовый орган, занимающийся операциями по кассовому исполнению государственного бюджета, к которым относят сбор налогов, пошлин и др.
Качество бюджетного дефицита заключается в том, что количество бюджетного дефицита не должно переходить в отрицательное качество, т. е. сумма полученных государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков, сопровождаться сокращением социальных программ.
Качество дефицита связано с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики (в этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а государственное регулирование экономической конъюнктуры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства); чрезвычайными обстоятельствами (войны, крупные стихийные бедствия и т. п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода; с дефицитом, отражающим кризисные явления в экономике, ее развалом, неэффективностью финансово-кредитных связей, неспособностью правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае бюджетный дефицит — явление чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.
Квазиденьги — определенные высоколиквидные финансовые активы, которые хотя и не функционируют как средство обращения, но могут легко и без риска финансовых потерь переводиться в наличные деньги или на чековые счета. Представляют собой разницу между двумя агрегатами денежной массы М2—Ml.
Классификация доходов бюджетов Российской Федерации основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники финансирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Группы доходов состоят из статей, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Все доходы бюджета делятся на три вида: 1) налоговые доходы, которые включают прямые налоги на прибыль, доход, прирост капитала, налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда, налоги на товары и услуги, на имущество, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, прочие налоги, сборы и пошлины; 2) неналоговые доходы, которые включают доходы от государственной собственности или деятельности, от продажи земли и нематериальных активов, от внешнеэкономической деятельности, поступления от капитальных трасфертов из негосударственных источников, административные платежи, штрафные санкции, сборы на специальные услуги и проч.; 3) безвозмездные перечисления, которые включают перечисления от нерезидентов, от других уровней власти, от государственных внебюджетных фондов, от государственных предприятий и учреждений, от национальных организаций. Поскольку бюджетная классификация рассчитана на всю бюджетную систему страны, в ней нет подразделения на источники бюджетных доходов различных уровней. Оно устанавливается законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований включает различные виды займов, в том числе целевых, не возмещенную в предыдущие годы задолженность по централизованным кредитам и начислениям, переоформленную в казначейские векселя.
Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации — группировка государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе и внешний долг Союза ССР, принятый Российской Федерацией.
Классификация источников финансирования дефицитом бюджетов Российской Федерации — группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов (в том числе за счет кредита Центрального банка РФ и изменения остатков средств бюджета, государственных ценных бумаг, бюджетных ссуд, полученных от государственных внебюджетных фондов и бюджетов других уровней, кредитов международных финансовых организаций, правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм, изменения остатков средств федерального бюджета на счетах в банках в иностранной валюте, изменения золотого запаса в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ).
Консолидированный бюджет — расчетный годовой объем бюджетных расходов и доходов, а также государственных внебюджетных фондов для каждого уровня бюджетной системы, используемый в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации в целом. На каждом уровне бюджетной системы консолидированный бюджет имеет свои специфические черты.
Консолидированный бюджет не подлежит утверждению в законодательном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетной финансовой политики соответствующего бюджетного уровня. Однако он не может полностью отражать bko^ комическое состояние территорий и служить достаточной базой для сравнения, так как определяет всего лишь изъятую государством часть валового внутреннего продукта. Поэтому рост доходов консолидированного бюджета — это прежде всего рост налоговых изъятий, он определяет уровень экономического потенциала общества.
Различают следующие виды консолидированных бюджетов: 1) консолидированный бюджет Российской Федерации — это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Федерации, а также государственных территориальных внебюджетных фондов; 2) консолидированный бюджет субъекта Федерации (республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга), который состоит из бюджета субъекта Федерации и консолидированных местных бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Федерации; 3) консолидированный бюджет города, который составляют районные бюджеты районов в городе и городской бюджет. В составе бюджета города могут быть бюджеты иных административно-территориальных образований; 4) консолидированный бюджет района — свод сельских бюджетов нескольких населенных пунктов, имеющих общий бюджет, бюджетов поселков, городских бюджетов городов районного значения, расположенных на территории района, и районный бюджет.
Контрольная функция бюджета заключается в том, что бюджет через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства объективно отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики. Одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год, составленным на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, формируется перспективный финансовый план, содержащий данные о прогнозных возможностях федерального бюджета по мобилизации доходов, привлечению внутренних и внешних заимствований и финансированию основных федеральных расходов. В целях обеспечения координации общеэкономического развития и финансовой политики всех уровней государственной власти перспективное финансовое планирование осуществляется на всех уровнях государственной власти в рамках консолидированного бюджета. Таким образом, бюджет, по существу, является главным законом экономической жизни страны, в котором не только фиксируются цифры доходов и расходов, но и все параметры экономического развития. Контрольная функция бюджета не носит ни запретительного, ни ограничительного характера, а лишь позволяет отслеживать и корректировать степень и формы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.
Конъюнктура экономическая — сложившаяся в народном хозяйстве страны, региона, в отрасли или в сфере хозяйствования, на предприятии, в рыночной системе в целом или на отдельном рынке обстановка, временная ситуация, создавшееся там экономическое положение; конкретные условия процесса производства и воспроизводства на различных его этапах и фазах цикла.
Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) — это фонды денежных средств, предназначенные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления муниципальных образований (городские бюджеты городов, кроме городов Москвы и Санкт-Петербурга, районные бюджеты, в том числе районов в городах, поселковые бюджеты, сельские бюджеты населенных пунктов, имеющих общий бюджет). Определение места, роли и функций местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации является одной из наиболее острых проблем формирования бюджетного устройства России в настоящее время.
Минимальная бюджетная обеспеченность — минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет соответствующих бюджетов.
Минимальные государственные социальные стандарты — государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.
Модель российская бюджетного федерализма характеризует переходное состояние бюджетной системы России. В российской модели бюджетного федерализма соединены достижения американской и германской моделей бюджетного федерализма, а также модели советской унитарной бюджетно-налоговой системы. Значительная часть федеральных налогов дифференцирована (распределяется в процентном отношении) по уровням бюджетов, а то и полностью поступает в конкретный территориальный бюджет, что характерно для германской и американской моделей бюджетного федерализма. Действуют федеральные, региональные и местные налоги, при этом последние поступают преимущественно в территориальные бюджеты, что является признаком американской модели бюджетного федерализма. Существует излишняя централизация консолидированного бюджета (доля местных налогов в общей массе налоговых поступлений не превышает 10%), унаследованная от советской унитарной модели бюджетно-налоговой системы. Соответственно финансовая самостоятельность территориальных бюджетов весьма призрачна, н то время как региональные бюджеты системы имеют большой вес. Характерна также гипертрофированная роль "избранных" ("уполномоченных") коммерческих банков, функционирующих за счет государственных финансовых средств, слабый уровень развития налоговой и финансовой инфраструктуры и т. п.
Модель германская бюджетного федерализма — условное название одного из типов бюджетного федерализма. Характерна для бюджетно-налоговой системы Германии и некоторых других федеральных стран. Основной принцип германской модели бюджетного федерализма: дифференциация преимущественно федеральных (республиканских, государственных) налогов по доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов. В частности, федеральные налоги в Германии поступают в разных пропорциях (могут меняться ежегодно) в федеральный бюджет, в бюджеты субъектов федерации (земель и городов), в местные (муниципальные, коммунальные) бюджеты. Доходные части всех уровней бюджетов в значительной части формируются за счет федеральных налогов и федеральной финансовой помощи. Лишь малая часть доходной части территориальных бюджетов формируется за счет местных и земельных налогов (число последних незначительно).
Модель американская бюджетного федерализма — условное название одного из типов бюджетного федерализма. Характерна для бюджетно-налоговых систем США, Канады, Индии и некоторых других федеративных стран. Основной принцип американской модели бюджетного федерализма заключается в относительно твердом закреплении уровней налогов за уровнями относительно самостоятельных бюджетов: федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов — в бюджеты штатов, местные налоги — в местные бюджеты. Как правило, доходные части всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, в значительной части формируются за счет "своих" налогов, лишь в малой степени получая финансовую помощь или ссуды от вышестоящих бюджетов. При этом единая классификация налогов отсутствует (в частности, названия федеральных и территориальных налогов редко совпадают), методика их исчисления (ставки, сроки, льготы и т. п.) различна.
Налоги федеральные — налоги, которые поступают в федеральный бюджет. Сами федеральные налоги и их ставки устанавливаются специальными федеральными законами. Существуют следующие виды федеральных налогов: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные группы и виды товаров; налог с биржевой деятельности (биржевой налог); налог на операции с ценными бумагами; таможенные пошлины; отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы; платежи за пользование природными ресурсами; подоходный налог с физических лиц; налог как источник образования дорожных фондов; гербовый сбор; государственная пошлина и др.
Налоговые доходы — обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.
Национальный доход — общая сумма всех доходов в обществе, которые получают экономические субъекты за предоставление и производительное использование имеющихся в их распоряжении ресурсов.
Различают четыре компонента "пофакторного" (ресурсного) дохода: заработная плата — доход, получаемый за предоставление фактора "труд"; в нее включаются, помимо оплаты труда, выплаты по социальному страхованию, социальному обеспечению и т. п.; рента — доход домохозяйств, получаемый в результате сдачи в аренду земли, помещений, жилья и т. д.; прибыль — доход, получаемый в результате предпринимательской деятельности, владельцами единоличных хозяйств, партнерств, кооперативов, корпораций; процент — доход, получаемый в результате использования денежного капитала (доход по кредитам, вкладам в банк и т. д.).
Нерезиденты в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" — физические лица, постоянно проживающие за пределами страны, предприятия и организации, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и находящиеся за пределами Российской Федерации, их филиалы и представительства Российской Федерации, а также находящиеся в стране дипломатические и другие официальные представительства, международные организации и их филиалы и представительства.
Основные направления расходования Государственного фонда занятости населения Российской Федерации определяются в соответствии с задачами программ занятости, которые охватывают также вопросы трудоустройства молодежи, женщин, инвалидов.
Средства фонда могут использоваться на следующие цели: трудоустройство граждан, не имеющих работы; профессиональную ориентацию; профессиональное обучение; общественные работы; временные пособия по безработице, стипендии обучающимся и др.
Пенсионный фонд Российской Федерации — специальный внебюджетный фонд, средства которого формируются за счет страховых взносов работодателей и работников, дотаций из федерального бюджета и ресурсов, получаемых от собственных инвестиций фонда. Средства Пенсионного фонда используются на выплату пенсий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кормильца, гражданам, пострадавшим от последствий аварии на Чернобыльской АЭС, пособий на детей.
Пошлины — денежные сборы, взимаемые соответствующими государственными органами при выполнении ими определенных функций в суммах и в порядке, предусмотренных соответствующим законодательством.
Пошлины таможенные — государственный денежный сбор от ввозимых, транзитных и вывозимых товаров, имущества, ценностей, пропускаемых через границы страны под контролем таможенного ведомства.
Превентивные меры — действия юридических, физических лиц или органов государственной власти и управления, направленные на предупреждение нежелательных для них процессов или явлений (например, увеличение фискальных выплат или финансовых рисков).
Преференция — льгота, предоставляющая особый налоговый режим для группы хозяйствующих субъектов, позволяющая им в течение определенного времени не нести часть налоговых обязательств.
Принципы бюджета — основные исходные условия, которым должен соответствовать бюджет. Различают следующие главные принципы: 1) принцип гласности бюджета, который предполагает открытое обсуждение бюджета и утверждение его законодательным органом страны. В действительности этот принцип реализуется формально. Бюджет публикуется и утверждается в укрупненных цифрах, что искажает его действительную сущность; 2) принцип единства бюджета, который заключается в единообразном порядке составления бюджета, и в едином бюджетном документе. Существует только один бюджет, в котором отражаются все доходы и расходы государства. Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Единство бюджета в современных условиях нарушается в результате выделения из бюджета специальных фондов, целевых программ и т. д.; 3) принцип полноты бюджета — включение в бюджет полностью всех доходов и расходов правительственных органов. Различают бюджет брутто, в который включаются все валовые доходы государства и валовые расходы, и бюджет нетто, в котором только чистые доходы и расходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разница между доходами и расходами; 4) принцип реальности (правдивости) бюджета, который предполагает, что все суммы доходов и расходов бюджета должны быть обоснованны и правильны. Современные бюджеты характеризуются затушевыванием направлений расходов и сокрытием реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджета, т. е. принцип реальности бюджета не соблюдается в настоящее время ни в одной стране (в том числе и в России), хотя бюджеты большинства стран пропагандируются как реальные бюджеты.
Распределительная (экономического регулирования) функция бюджета характеризуется процессами распределения или перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, но и между различными подразделениями общественного производства.
Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства. Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства. Эта функция реализуется в процессе формирования доходных источников бюджета и их использования для проведения экономической политики государства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферу материального производства, имеющую приоритетное значение для экономики страны, так и нематериального производства, находящуюся на содержании бюджета.
Расходы бюджета — экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государства и его использованием по отраслевому, ведомственному, целевому и территориальному назначению. Включают затраты на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), оборону страны, содержание органов управления и правоохранительных органов, расходы по государственному внутреннему и внешнему долгу, затраты на оказание финансовой поддержки территориям и др.
Регулирующие доходы территориальных бюджетов — совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования их доходов и расходов.
Реструктуризация внешнего долга — продление сроков погашения долга и выплаты по нему процентов.
Реструктуризация фискальной задолженности — определение суммарной задолженности в бюджет и сроков ее погашения, контроль и соблюдение в этот период обязательных сроков уплаты текущих платежей в бюджеты и внебюджетные фонды.
Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКР (научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы) созданы в соответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации" от 27 апреля 1992 г. № 1426. Внебюджетные фонды министерств, ведомств и объединений создаются по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ. Данные внебюджетные фонды формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от формы собственности в размере определенного процента от себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг), а суммы отчисляемых средств включаются предприятиями и организациями в себестоимость продукции.
Секвестр — пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета (кроме защищенных) в течение времени, оставшегося до конца года.
Синдицированный кредит — среднесрочный заем, предоставляемый группой международных банков обычно со ставкой процента, базирующейся на Лондонской ставке предложения по межбанковским депозитам.
Ссуда — передача материальных ценностей или денег от одного юридического или физического лица другому с отсрочкой возврата эквивалента на условиях возвратности, срочности, платности.
Стагнация — состояние экономики, характеризующееся застоем хозяйственной деятельности в течение достаточно продолжительного периода времени.
Стагфляция — состояние народного хозяйства страны, характеризующееся застоем при развитии инфляционных тенденций.
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.
Субвенциальные внебюджетные фонды — форма привлечения средств на финансирование реализуемых субъектами Федерации инвестиционных проектов и программ. Налоговые администрации могут включать хозяйствующих субъектов, реализующих такие проекты и программы, в состав участников договоров по предоставлению инвестиционного налогового кредита.
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Укрывательство налоговое — перемещение налогооблагаемых доходов в налоговые оазисы или осуществление финансово-хозяйственных операций с преднамеренной фальсификацией их результатов при бухгалтерском учете.
Уровни функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации: 1) первым уровнем являются разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства; 2) вторым уровнем являются подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций государства в пределах разделов; 3) третий уровень образует классификация целевых статей расходов федерального бюджета, которая отражает финансирование расходов федерального бюджета по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств федерального бюджета и пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; 4) четвертый уровень образует классификация видов расходов бюджета, детализирующая направления финансирования расходов бюджета по целевым статьям.
Структура бюджетной классификации предусматривает подразделение бюджетных расходов на 20 функциональных разделов, которые в свою очередь делятся на 92 подраздела в зависимости от приоритетности развития той или иной области экономики. Для еще большей конкретизации расходов предусматриваются целевые статьи и виды расходов, непосредственно отражающие отраслевую специфику расходов и основные направления деятельности министерств.
Учреждения бюджетные — учреждения непроизводственной сферы (социально-культурные, органы государственной власти и государственного управления, обороны, суды, прокуратура), деятельность которых финансируется из бюджета соответствующего уровня или бюджета государственного внебюджетного фонда.
Учет налоговый — комплексный учет налоговых платежей и поступлений всех налогоплательщиков, осуществляемый на уровне предприятий, организаций и фирм (юридических лиц) и налоговых органов Государственной налоговой службы РФ. Налоговый учет тесно связан с бюджетом страны (бюджетами субъектов Федерации) и финансовым учетом. Плательщики налогов (юридические лица) представляют в местное отделение Госналогслужбы РФ (налоговую инспекцию) в указанные сроки налоговые расчеты по форме установленного образца. Налоговые инспекции осуществляют налоговый учет по каждому плательщику раздельно по физическим и юридическим лицам, по каждому виду налога и платежа в бюджет. Учет поступающих налогов и платежей в бюджет соответствующего уровня осуществляется по общей сумме налогов и доле их отдельных видов в общем объеме налоговых поступлений.
Федерализм налоговый — законодательное установление равноправных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации при формировании доходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оптимального сочетания их налогового потенциала, выполняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей.
Федеральный бюджет как правовой элемент единой бюджетной системы государства формируется в виде фонда денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на федеральные органы государственной власти Российской Федерации, ежегодно принимаемого Федеральным Собранием — высшим законодательным органом государственной власти. Через федеральный бюджет осуществляется перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в пределах всего государства. Доходы федерального бюджета собираются на всей 4 территории Федерации по единым нормативам, а расходы осуществляются в интересах и на благо всего народа, населяющего Федерацию. Поэтому федеральный бюджет рассматривается как главный объединительный инструмент всей финансовой системы Российской Федерации.
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов был создан в рамках федерального бюджета в 1994 г. путем отчислений от налога на добавленную стоимость в размере 22% от той его части, которая поступила в федеральный бюджет. В 1995 г. эта доля была увеличена до 27%. В период с 1996 по 1998 г. фонд формировался за счет отчислений 15% от всех налогов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин и сборов. В 1998 г. и 1999 г. в данный фонд перечислялись 14% от всех налогов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин. С 1999 г. средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методологии, учитывающей собственные среднедушевые бюджетные доходы территории и численность населения, проживающего на данной территории.
Финансирование дефицитное — способ государственно-монополистического регулирования экономики путем преднамеренного превышения государственных расходов над доходами, следствием чего является бюджетный дефицит.
Финансовые ресурсы — совокупность различных видов денежных средств и финансовых активов, находящихся в распоряжении государства, местных органов власти, физических и юридических лиц.
Финансы — совокупность экономических отношений, в процессе которых происходит формирование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.
Фискальная функция бюджета предполагает обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т. е. государственных услуг, возложенных на него обществом. Однако фискальная функция бюджета не ограничивается одним лишь предоставлением государственных услуг. Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг, недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности. Поэтому фискальная функция бюджета непосредственно связана с его распределительной функцией, однако она не имеет своих специфических форм реализации, ибо фискальная политика государства — это политика поддержания бюджетного дефицита на уровне, соответствующем таким макроэкономическим целям, как контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества, что в свою очередь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и соответственно увеличение объема предоставляемых государственных услуг.
Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по отраслям деятельности и звеньям управления и отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование реализации нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Функциональная классификация характеризует основную цель финансируемого мероприятия, относящегося к числу важных и крупных, постоянно существующих национальных потребностей. Являясь важным инструментом принятия государственных решений, бюджетная классификация позволяет выделять направления государственных приоритетов через функциональную структуру бюджета Российской Федерации, обоснованно определять объемы их финансирования, что в конечном счете должно способствовать эффективному государственному управлению. Кроме того, отраслевая группировка расходов бюджета позволяет выявить пропорции распределения бюджетных средств и, изменяя их, добиваться нужных сдвигов в отраслевой структуре. Существуют четыре уровня функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (см.: Уровни функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации).
Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации предполагает дифференциацию расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию (хозяйственным признакам или производственным элементам). В бюджетах всех уровней предусматриваются: текущие расходы, закупки товаров и услуг, оплата труда государственных служащих, оплата транспортных услуг, оплата услуг связи, выплата процентов по займам, субсидии и текущие трансферты, капитальные расходы, капитальное строительство; создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, предоставление внешних кредитов, возврат кредитов и т. д. При составлении экономической классификации за основу была принята классификация расходов, рекомендуемая Международным валютным фондом, поэтому показатели бюджета также можно использовать для сопоставления с показателями бюджетов других стран.
Между различными видами бюджетной классификации расходов существует возможность перехода от одной группировки расходов к другой (функциональной, ведомственной, экономической). Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют (включает целиком бюджет того или иного органа или его часть, ориентированную на данный раздел). Как правило, во многих разделах задействованы несколько министерств и ведомств, которые при этом могут участвовать одновременно в выполнении нескольких разделов. Поэтому бюджет определенного федерального органа в условиях новой бюджетной классификации представляет собой сумму всех его затрат по соответствующим разделам. На практике любой раздел может быть представлен с разбивкой по подразделам. Связь между ведомственной и экономической группировками осуществляется также на уровне видов расходов, так как они достаточно детализированы, и их можно определить с учетом установленных требований к одной из экономических статей. В итоге экономические статьи определяются путем суммирования соответствующих видов расходов по всем статьям всех федеральных министерств и ведомств.
Эксперимент налоговый — применение на практике новых налоговых режимов, исходя из принимаемых властью налоговых концепций, прошедших налоговую адаптацию.
Юрисдикция — предусмотренное законом или иным правовым актом правомочие государственного органа давать оценку действию физического или юридического лица как правомерному или неправомерному, разрешать юридические споры, принимать санкции к лицу, не выполняющему юридических обязательств или совершающему правонарушение; область отношений, на которую распространяется указанное выше правомочие соответствующего органа; компетенция судебных органов по рассмотрению гражданских, уголовных и иных дел, круг дел, которые данный суд имеет право рассматривать и решать.