Отличительные особенности бюджетной политики 1999 года

При формировании концепции федерального бюджета в качестве основных целей экономической политики на 1999 год Правительство РФ выделило следующее:

• преодоление последствий происшедшего в 1998 г. финансового кризиса, поддержание уровня жизни населе­ния и обеспечение функционирования реального сектора экономики;

• прекращение спада экономики и обеспечение эконо­мического роста во втором полугодии 1999 г.;

• стабилизация кредитно-денежной системы и курса рубля;

• снижение налоговой нагрузки, создание льготных ус­ловий для производственного инвестирования, повышение уровня собираемости налогов;

• осуществление реструктуризации государственного долга Российской Федерации с учетом достигнутых догово­ренностей с кредиторами;

• минимизация государственных заимствований Россий­ской Федерации на финансовых рынках и сокращение де­фицита федерального бюджета;

• снижение неплатежей, сокращение неденежных форм расчетов, в том числе с использованием бартера.

Эти цели должны были найти свое отражение в конк­ретных характеристиках основных макроэкономических по­казателей и параметрах федерального бюджета на 1999 год.

Разработанные Правительством Российской Федерации прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 год базировались на оценке сложившейся экономичес­кой ситуации, которая характеризовалась тенденцией со­кращения реального валового внутреннего продукта, выз­ванной падением доходов субъектов экономики, резко со­кратившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения бюджетно-финансового и экономического кри­зиса.

Сценарные условия социально-экономической полити­ки на 1999 год предполагали дальнейший спад по сравне­нию с прошлым годом реальных объемов основных макро­экономических показателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций, но ориенти­рованы на постепенное снижение темпов этого спада. Этот прогноз был основан на анализе ряда последствий финансо­вого кризиса, сформировавших негативные стартовые ус­ловия для развития экономики в 1999 г. Так, объем ВВП и промышленного производства по прогнозным проектировкам составлял, соответственно, 4000 млрд. руб. и 2180 млрд. руб., при этом их реальный уровень (с учетом инфляции) по сравнению с предыдущим годом доходил до 97%. Однако приводимые расчеты бюджетных проектировок по различ­ным сценариям социально-экономического развития на 1999 год не подкреплялись прогнозным балансом межотрас­левых пропорций по поставкам товаров (услуг) для госу­дарственных нужд как на федеральном, так и на региональ­ных уровнях.

Все это свидетельствует о том, что такой базовый по­казатель экономического развития, как объем ВВП, рас­считывался без учета осуществления кардинальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к актив­ной региональной политике экономического роста, основан­ной на разумном сочетании общегосударственных и региональных интересов и анализе состояния экономического по­тенциала регионов.

Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам дол­жен был составить в 1999 г. 30%. Он рассчитан исходя из масштабов денежной эмиссии, размер которой для финан­сирования дефицита федерального бюджета был опреде­лен в сумме 32,6 млрд. руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, полити­ки регулирования цен в сфере естественных монополий и управления государственной собственностью.

Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышлен­ности и создания условий для экономического роста — по­вышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривалось. В первую очередь это касается пра­вительственной политики регулирования цен в сфере есте­ственных монополий, которая является одним из важней­ших условий достижения обозначенной цели.

Более того, внедрение в практику исполнения федераль­ного бюджета системы расчетов методом целевого финанси­рования, позволявшей компенсировать уплату налогов пред­приятиями путем списания средств за поставленную им про­дукцию и оказанные услуги по ранее заключенным догово­рам, заведомо означало существенное недополучение фи­нансовых ресурсов в федеральный бюджет, необходимых для осуществления прежде всего расходов социального харак­тера, требующих выплат реальными деньгами.

В Законе "О федеральном бюджете на 1999 год" общий объем доходов бюджета определен в сумме 473,7 млрд. руб., в том числе 399,0 млрд. руб. налоговых доходов. Формиро­вание прогноза доходной базы федерального бюджета на 1999 год было произведено исходя из действующего на мо­мент составления проекта бюджета налогового законода­тельства с учетом предложений по его совершенствова­нию

Внесенный Правительством в Государственную Думу пакет законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Они включали меры, направленные на снижение налоговой на­грузки на отечественного товаропроизводителя, упорядо­чение системы действующих налогов и сборов, ужесточе­ние системы налогового администрирования, а также уси­ление мер административной ответственности за наруше­ние налогового законодательства Российской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько умень­шить ставки налогообложения на предприятия и компании и таким образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов.

При этом изменения в налоговом законодательстве пред­полагали сокращение доходов консолидированного бюдже­та в 1999 г. на 61,1 млрд. руб., в то же время увеличение доходов федерального бюджета на 12 млрд. руб., соответ­ственно поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд. руб., или почти на 2% к ВВП.

Таким образом фактическая доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 г. соста­вила около 46%. Продекларированный Правительством Рос­сийской Федерации курс на равное соотношение пропор­ций федерального и региональных бюджетов, выдержива­ется (и то с определенной натяжкой) только в отношении общей суммы бюджетных доходов (налоговых и неналого­вых). Причем главным образом за счет техники расчетов, а не за счет реального наполнения бюджетов.

В целом достаточно очевидно, что бюджетные проек­тировки в части налоговых доходов, заложенные в бюджет на 1999 год, привели к существенному изменению объемов, структуры налоговых платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. По суще­ству это стало точкой отсчета новой тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового по­тенциала субъектов Российской Федерации (прежде всего за счет перераспределения наиболее гарантированных до­ходов в пользу федерального бюджета), несмотря на час­тичную компенсацию потерь за счет введения дополнитель­ных налогов. В условиях, когда фактически основная на­грузка по финансированию жилищно-коммунальной рефор­мы, северного завоза, социальной инфраструктуры и жи­лищного строительства перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета.

В области политики бюджетных расходов государство целенаправленно минимизирует свои расходы практически по всем направлениям расходной части федерального бюд­жета, за исключением обслуживания государственного долга. Кроме того, Правительством Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета. В целом уже в бюджете на 1999 год осуществился перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации при макси­мальном сокращении расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема рас­ходов бюджетов территорий в консолидированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г.

Таким образом, в результате гораздо меньшей элас­тичности расходов бюджетов субъектов Федерации и их социальной значимости практически начался сброс бюджет­ного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты Российской Федерации цент­ральное Правительство возложило основную инвестици­онную нагрузку и задачу повышения объемов производства.

Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не толь­ко на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципальном, разрешить эту проблему толь­ко через денежную эмиссию невозможно, и это стало до­полнительной проблемой общегосударственного масштаба.

В рамках основных параметров Закона "О федеральном бюджете на 1999 год" — в части определения дефицита основную роль выполняло решение проблемы реструкту­ризации государственного долга. В связи с чем объем дефи­цита был сформирован исходя из решения главной задачи ближайших лет — сокращения расходов на обслуживание государственного долга, возраставшего все предыдущие годы и пагубно влиявшего на все отрасли экономики. Исхо­дя из этого объем первичного профицита (соотношение рас­ходов без учета средств, направляемых на обслуживание государственного долга в 1999 г., к доходам федерального бюджета) в 1999 г. был определен в 1,64% к ВВП (без учета связанных иностранных кредитов — 2,63% к ВВП).

Несбалансированность всех расходов (575,1 млрд. руб., или 14,38% к ВВП) и доходов (473,8 млрд. руб., или 11,85% к ВВП) образовали дефицит федерального бюджета на 1999 год в размере 101,3 млрд. руб., что составляет 2,53% к ВВП. Несмотря на намечающуюся в 1999 г. тенденцию к уменьшению этой несбалансированности (в 1998 г. дефицит бюджета составлял более 3% к ВВП) доля дефицита бюд­жета в его расходной части продолжала оставаться доста­точно большой и составляла 17,6%.

Причем наметившаяся тенденция финансирования де­фицита бюджета в 1998 г. за счет внешних источников (23%) окончательно закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета было профинансировано за счет внешних источников, а величина внешнего долга возросла на 27 млрд. долл., доведя верхний предел этого долга до 167 млрд. долларов США. Все это вывело Российскую Фе­дерацию в новую более сложную стадию долгового кризи­са, связанного с обслуживаем внешнего долга.

Таким образом, в отличие от продекларированных Пра­вительством задач реальными акцентами бюджетной поли­тики в 1999 г. были:

во-первых, рост на федеральном уровне государствен­ных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения за 1998 год, существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при сокращении их доли в консолидированном бюджете;

во-вторых, перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской «Федерации на фоне общего сокращения не только налого­вого потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.

Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуа­ция в части недофинансирования региональных бюджетов. Ситуация усугубляется тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство Россий­ской Федерации продолжает политику чрезмерной концен­трации налоговых доходов на федеральном уровне.

Вместе с тем перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рын­ка, улучшения ситуации в социальной сфере связаны с ук­реплением как федерального, так и региональных бюдже­тов.

Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюд­жетной политики для страны в целом, по результатам 1999 года Правительство поспешило рапортовать о суще­ственном перевыполнении плановых параметров федераль­ного бюджета. Так, фактические доходы федерального бюд­жета (впервые за период с 1996 г.) превысили запланиро­ванные на 122,3 млрд. руб. и достигли 125,8% по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд. руб. против запланированной суммы (или 113,2% к плану).

Превышение объема доходов по сравнению с предус­мотренным в бюджете на год стало возможным в результа­те влияния прежде всего таких факторов, как:

• увеличение уровня инфляции и превышение факти­ческого курса рубля по отношению к доллару США. В ян­варе—декабре 1999 г. уровень инфляции составил 136,5% против 130,0%, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год". Официальный курс руб­ля по отношению к доллару США в среднем за 1999 год составил 24,67 рубля за 1 доллар, в то время как в расче­тах к федеральному бюджету на 1999 год предусматривал­ся курс в размере 21,5 рубля за 1 доллар;

• рост мировых цен на ряд сырьевых товаров россий­ского экспорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г. составила 26 долларов за баррель против 12 долларов, учтенных в расчетах к бюджету;

• расширение в ходе исполнения федерального бюд­жета налогооблагаемой базы без соответствующих коррек­тировок федерального бюджета (изменения ставки налога на добавленную стоимость и сокращения перечня продоволь­ственных товаров, по которым взимается ставка налога на добавленную стоимость в размере 10% и т.д.).

Успехи Министерства финансов РФ по исполнению фе­дерального бюджета не вписываются в общую картину мак­роэкономической ситуации в стране в 1999 г. Так, если до­ходы федерального бюджета были выше запланированных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) со­ставил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал уве­личены лишь на 1,0%, оборот розничной торговли по срав­нению с прошлым годом составил 92,3%, а индекс потреби­тельских цен — 136,5%. Реальные располагаемые денеж­ные доходы населения составили по сравнению с 1998 г. 84,9%, а прожиточный минимум в среднем на душу населе­ния на конец года составил 134,3 рубля в месяц против 120 рублей, принятых в расчетах к бюджету, соответственно доля населения с доходами ниже прожиточного уровня в 1999 г. составила 34,1%, а в 1998 г. она была на уровне 24,6%, при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%.

Таким образом, исполнение федерального бюджета не способствовало достижению ни одной из поставленных Правительством целей, ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни ста­билизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных усло­вий для производственного инвестирования.

Отличительные особенности бюджетной политики 2000 года

Приоритеты бюджетной политики в 2000 г. не претер­пели существенных изменений. Позиция системного подхо­да к формированию финансовой стратегии с учетом реаль­но сложившихся особенностей российской действительнос­ти по-прежнему не нашла отражения в разработке бюд­жетной политики.

В частности, Правительством Российской Федерации вновь декларируется ослабление долговой нагрузки на эко­номику. Однако задачу снижения долговой нагрузки на эко­номику российское правительство понимает весьма свое­образно. А именно, практически она реализуется следую­щим образом: основная сумма внешнего российского долга покрывается за счет дополнительно собираемых с российс­ких налогоплательщиков налогов, и при этом максимально снижаются бюджетные вложения в экономику, и не только инвестиционные, но и социальные (главным образом та их часть, которая ранее направлялась в регионы в виде фи­нансовой помощи), все что не удается покрыть ценой сжа­тия государственного спроса, финансируется дополнитель­ными внешними займами, при этом не только увеличивается "тело" основного долга, но и его долларовая состав­ляющая.

В основных направлениях бюджетной и налоговой по­литики на 2000 год указывается, что "ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 год является обеспечение до­статочно высокого уровня первичного профицита федераль­ного бюджета, превышающего ожидаемую оценку испол­нения 1999 года на 1,2 пункта" (в проекте федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в раз­мере 3,18% к ВВП). Эта "ключевая задача" бюджетной по­литики диаметрально противоположна набору продеклари­рованных ранее приоритетов бюджетной стратегии Прави­тельства, и ее выполнение приведет к тому, что эти при­оритеты остаются заведомо нереализуемыми.

Таким образом, бюджетная стратегия Правительства Российской Федерации, направленная на обеспечение сба­лансированности, реалистичности и эффективности управ­ления средствами федерального бюджета, формально реа­лизуется в русле продекларированных задач. Реально же для решения этих задач выбираются механизмы и методы, которые не только не могут привести к намеченным це­лям, что практически сводят на нет их реалистичность.

Количественные характеристики основных параметров федерального бюджета на 2000 год подтверждают этот вы­вод.

В частности, Правительством Российской Федерации декларируется ослабление долговой нагрузки на экономику. Реально же эта декларация вовсе не подтверждается па­раметрами бюджета. На самом деле процентные расходы по обслуживанию государственного долга в 1999 г. предус­матривались в сумме 166,8 млрд. руб. (или 4,2 к ВВП), в 2000 г. эти расходы планируются на уровне 220,1 млрд. руб. (4,1% к ВВП). Это нельзя назвать снижением долгового бре­мени, но можно было бы охарактеризовать как его стаби­лизацию, если бы не тот факт, что по планам Правитель­ства величина внешнего долга Российской Федерации дол­жна увеличиться за год на 11,4 млрд. долл. (с 166,2 млрд. долл. на 1 января 2000 т. до 177,6 млрд. долл. на 1 января 2001 г.). Причем 5,3 млрд. долл. (169,6 млрд. руб.) — это но­вые внешние займы, а остальная часть прироста внешнего долга формируется за счет роста расходов на его обслуживание. В целом выплаты по обслуживанию внешней задол­женности составят 71,3% всех расходов по обслуживанию государственного долга.

Таким образом, в структуре государственного долга сохраняется тенденция его переориентации на внешние за­имствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно эта валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны является наиболее коварной, так как в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его об­служивания.

Но самые опасные тенденции заложены даже не в структуре самого государственного долга, а в структуре расходов по его обслуживанию.

Так, все расходы по обслуживанию государственного долга в 2000 г. в сумме 220,07 млрд. руб. предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета, из них 162,2 млрд. руб. (или 73,7%) покрываются за счет пер­вичного профицита, и 57,87 млрд. руб. (или 26,3%) финанси­руются за счет источников покрытия дефицита.

Принципиальное различие между этими источниками обслуживания государственного долга заключается в том, что в первом случае эти расходы включаются в текущие расходы федерального бюджета, осуществляемые в основ­ном за счет налоговых поступлений, и, соответственно, на всю эту сумму уменьшаются объемы бюджетных услуг, пре­доставляемых Правительством Российской Федерации граж­данам своей страны.

Во втором случае расходы покрываются в основном до­полнительными государственными займами (причем далеко не всегда обязательно внешними займами, хотя Правитель­ство и стремится убедить общество, что источники внут­ренних займов в нашем государстве исчерпаны).

Таким образом, в структуре источников обслуживания государственного долга в 2000 г. происходит полная переориентация на первичный бюджетный профицит. По срав­нению с бюджетными заданиями на 1999 год предусмотрен рост первичного профицита федерального бюджета в 2,48 раза.

Такая бюджетная стратегия свидетельствует о вовле­чении в 2000 г. внутренних финансовых ресурсов в покры­тие внешних долгов при катастрофическом их дефиците в стране. Естественно, у Правительства возникает острая по­требность в увеличении внутренних финансовых ресурсов, которую оно удовлетворяет за счет фактического роста на­логовой нагрузки на экономику (вопреки громогласной декларации о ее снижении, доля налоговых доходов федераль­ного бюджета в 2000 г. составит 12,6% к ВВП, в 1999 г. налоговые доходы федерального бюджета планировались в размере 10% к ВВП) в результате увеличения косвенного налогообложения и, прежде всего, за счет усиления нало­гового бремени нефтегазового комплекса. При этом ставка делается не только на рост налоговых ставок, но и на рост мировых цен на продукцию этого комплекса. Эта позиция, жестко детерминированная внешними факторами, сама по себе крайне ненадежна.

Более того, такая бюджетная политика не только идет в разрез с сформулированными декларациями о необходи­мости стимулирования роста экономического развития ре­гионов, но и вразрез с интересами экономической безопасности страны.

Формирование основных параметров федерального бюд­жета на 2000 год в отсутствие комплексного подхода к реа­лизации системной финансовой политики в стране и, глав­ное, отсутствие со стороны Правительства Российской Фе­дерации реальных шагов к активной региональной полити­ке и радикальной переориентации ее на интересы экономи­ческого развития государства приводит к тому, что финан­совая политика федерального центра носит преимуществен­но тактический и весьма противоречивый характер.

Так, сценарные условия социально-экономической по­литики на 2000 год предполагали рост по сравнению с про­шлым годом объемов основных макроэкономических пока­зателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства и инвестиций. Объемы ВВП и промышленно­го производства по прогнозным проектировкам должны со­ставить, соответственно, 5350 млрд. руб. и 3600 млрд. руб., рост по сравнению с предыдущим годом предполагается со­ответственно на 1,5 и 4,0%.

Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам дол­жен составить в 2000 г. 18—22%. Он рассчитан исходя из безэмиссионного финансирования дефицита федерального бюджета, а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, и будет, по прогнозу Правительства Российской Федерации, "обеспечиваться со­ответствием динамики денежной массы спросу экономики на деньги". Среднегодовой валютный курс рубля, оказываю­щий непосредственное влияние на рублевую стоимость им­портной продукции и динамику потребительских цен, а так­же определяющий реальные расходы федерального бюд­жета по обслуживанию государственного долга, определен в сумме 32 рубля за доллар США.

В представленных Правительством прогнозных сцена­риях социально-экономического развития Российской Фе­дерации на 2000 год вновь не приводятся данные, характе­ризующие степень влияния отдельных мероприятий в об­ласти бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стра­не, так и в региональном разрезе. Кроме того, приводимые расчеты бюджетных проектировок по различным сценари­ям социально-экономического развития на 2000 год вновь не подкрепляются прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государствен­ных нужд на региональном уровне.

Прогноз уровня инфляции по-прежнему ориентирован только на методы денежного регулирования.

В стратегии бюджетной политики 2000 г. снова сделана ставка на мобилизацию налоговых доходов в федеральный бюджет.

В частности, Правительством Российской Федерации оценивается объем налоговых доходов федерального бюд­жета в 2000 г. в сумме 675,0 млрд. руб. Общий прирост нало­гового потенциала бюджетной системы на 2000 год проек­тировался в размере 55,6%, в том числе налоговые доходы федерального бюджета предполагалось увеличить на 68,9%, а в бюджетах субъектов Российской Федерации налоговые доходы могут возрасти не более чем на 40%. Всего по рас­четам Министерства финансов Российской Федерации, пред­ставленным к проекту федерального бюджета, в 2000 г. на­логовые доходы федерального бюджета должны были со­ставить 58% к объему налоговых доходов консолидирован­ного бюджета, а налоговые доходы субъектов Российской Федерации соответственно 42% налоговых доходов консо­лидированного бюджета. В результате согласительных про­цедур, проведенных в ходе рассмотрения проекта бюджета в Государственной Думе, это соотношение несколько из­менилось в пользу бюджетов субъектов Российской Феде­рации и составило соответственно 52 и 48% при условии направления двух процентных пунктов доли федерального бюджета на финансирование расходов по национальной обо­роне.

Таким образом, в целом Федеральный закон "О феде­ральном бюджете на 2000 год" даже после согласительных процедур не обеспечивал формирование надежной и дос­таточной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. Намечаемые меры по упрощению налоговой системы и снижению налоговой нагрузки на налогоплатель­щиков предлагалось осуществлять в основном в ущерб ин­тересам субъектов Российской Федерации за счет сокраще­ния числа местных налогов и сборов, уменьшения размера ставок по отдельным налогам, формирующим доходы этих бюджетов, и снижения нормативов зачисления сумм от ряда федеральных налогов в указанные бюджеты.

Вместе с тем соотношение расходных бюджетных пол­номочий между бюджетными уровнями обратное: расходы бюджетов субъектов Российской Федерации в общих рас­ходах консолидированного бюджета составляют 51,5%, а доля федерального бюджета соответственно 48,5%. Следо­вательно, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2000 год" закрепляет сложившуюся в последние годы тен­денцию к переносу тяжести большинства бюджетных рас­ходов в основном социального характера на субъекты РФ.

Такое соотношение финансовых ресурсов, предназна­ченных для обеспечения доходных и расходных полномочий разных уровней бюджетной системы страны, противоречит не только интересам стабилизации бюджетной системы в интересах развития общества, но и действующему зако­нодательству (ст. 48 Бюджетного кодекса РФ).

В результате дефицит сводного финансового баланса страны составил в 2000 г. 218,4 млрд. руб., в том числе де­фицит бюджетов субъектов Российской Федерации — 160,5 млрд. руб. Можно продолжить сопоставления и отме­тить, что доля доходов бюджетов субъектов Российской Фе­дерации в доходах консолидированного бюджета составля­ет 48%, а их совокупный дефицит составляет 73,5% в де­фиците сводного финансового баланса страны.

Ключевая задача бюджетной политики 2001 года

На основе Бюджетного послания Президента Россий­ской Федерации в Правительстве Российской Федерации подготовлен документ "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год", в котором содержатся предвари­тельные проектировки основных параметров федерального бюджета на 2001 год.

В Послании Президента РФ цель бюджетной политики определяется следующим образом: "При планировании бюд­жетной политики государство должно исходить из необхо­димости обеспечения финансовой и социальной стабильнос­ти".

В разработках Минфина "О стратегии в области бюд­жетной политики на 2001 год" отмечается, что "главной задачей бюджетно-налоговой стратегии на 2001 год и сред­несрочную перспективу должно стать обеспечение самодо­статочности фискальной позиции федерального бюджета...". Таким образом, поставленная Президентом задача обеспе­чения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции только фе­дерального бюджета. Соответственно все механизмы, за­действованные при формировании параметров федераль­ного бюджета, и прежде всего налоговые нововведения со­риентированы на фискальные интересы федерального Пра­вительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом.

В бюджетных проектировках на 2001 год продолжает увеличиваться первичный профицит федерального бюдже­та, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существен­ной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так, в проек­тировках федерального бюджета на 2001 год предусмотрен размер первичного профицита 3,93% к ВВП, в 2000 г. он планировался в размере 3,18% к ВВП.

При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего пла­тежеспособного спроса и тем самым создать положитель­ные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важ­нейших причин этого является крайне неэффективная сис­тема расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негиб­кой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторс­кой задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств феде­рального бюджета обязательств, превышающих установ­ленные законом о федеральном бюджете размеры причи­тающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. По данным Министерства финансов РФ по состоянию на 1 июля 2000 г., такая задолженность со­ставила 52,2 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 ян­варя 1999 г. на 26,2 млрд. руб.

При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюд­жетных средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, по­служившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Таким образом, сбалансированность федерального бюд­жета на фоне роста первичного профицита и несанкциони­рованной кредиторской задолженности федерального бюд­жета достигнута за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выра­жается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г. при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.

Главным недостатком представленных Правительством РФ бюджетных проектировок на 2001 год является отсут­ствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюд­жетного регулирования, формирование бюджетных дохо­дов нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем. По существу такая бюджетная политика про­водится на протяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось своего глав­ного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета. Если расходы консоли­дированного бюджета в 1999 г. составляли 37,2% ВВП, то в 2001 г. они составят 34,5% ВВП.

Сегодня отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправлен­ного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Российской Федерации, с учетом их финансово­го потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению.

Подтверждением этому является тот факт, что на про­тяжении последних лет наблюдается ярко выраженная тен­денция консолидации доходного потенциала бюджетной си­стемы на уровне федерального бюджета.

Так, если в 1999 г. доля всех доходов федерального бюджета составляла 48,2% от доходного потенциала консо­лидированного бюджета, в 2000 г. она была увеличена до 52,0%, то в 2001 г.¹ по предварительным проектировкам Правительства в условиях действующего налогового зако­нодательства она уже должна составить 55,8%. Предложен­ные Правительством изменения в налоговом законодатель­стве в существенной мере усугубляют эту тенденцию, про­цесс консолидации доходов в федеральном бюджете стано­вится еще более выраженным, и доля всех доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составит 62%.

Соответственно рост доходов федерального бюджета существенно опережает общий рост доходов бюджетов субъектов Федерации. В 2000 г. общие доходы федерального бюджета по сравнению с уровнем прошлого года вырос­ли на 68,3%, в то время как доходы бюджетов субъектов Федерации увеличились на 30,0%, в 2001 г. в условиях дей­ствующего законодательства доходы федерального бюдже­та увеличатся на 32,2%, а доходы бюджетов субъектов Фе­дерации — на 26,%. С учетом принятия второй части Нало­гового кодекса рост доходов федерального бюджета по срав­нению с прошлым годом составит 44,9%, а доходы бюджетов субъектов Федерации увеличатся лишь на 7,7% (это ниже проектируемого роста инфляции).

Если рассматривать динамику не только общих бюд­жетных доходов, но и налогового потенциала, то указан­ная тенденция сохраняется, и диспропорции в распределе­нии налогового потенциала по уровням бюджетной систе­мы становятся еще более очевидными. Причиной этого яв­ляются прежде всего те нововведения в области налогово­го регулирования, которые предложены Правительством.

Общий прирост налогового потенциала бюджетной сис­темы на 2001 год без изменения налогового законодатель­ства проектируется в размере 44,6% по сравнению с 2000 г. В этом случае прирост налоговых доходов федерального и региональных бюджетов примерно одинаков, соответственно 44,7 и 44,6% к прошлому году.

Однако предложенные изменения в налоговом законо­дательстве существенно меняют картину распределения. Так, налоговые доходы федерального бюджета предпола­гается увеличить на 59,7% по сравнению с предыдущим годом, а в бюджетах субъектов Российской Федерации на­логовые доходы возрастут лишь на 18,3%.

Правительством Российской Федерации в условиях дей­ствующего законодательства объем налоговых доходов фе­дерального бюджета в 2001 г. оценивается в 977,3 млрд. руб. Только за счет налоговых изменений эта сумма в проектировках Правительства увеличивается уже до 1078,2 млрд. руб. То есть предложенные изменения в налоговом законодательстве увеличивают налоговые доходы федерального бюджета на 100,9 млрд. руб.

¹ Здесь и в дальнейшем расчеты показателей на 2001 год сделаны на основа­нии информации, содержащейся в письме Министра финансов РФ от 29 мая 2000 г. № 01-АК/47.

При формировании налогового потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации наблюдается совсем иная картина. Так, в условиях действующего законодательства налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составить в 2001 г. 688,0 млрд. руб., но в условиях введения в действие второй части Налогового ко­декса доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сокращаются до 565,2 млрд. руб., или на 124,8 млрд. руб. (на 18,1%). В результате налоговых нововведений доля налого­вых доходов бюджетов субъектов Федерации в объеме кон­солидированного бюджета сократится до 34,3%.

Таким образом, в проектировках Правительства на 2001 год заложены показатели, свидетельствующие о том, что доходный потенциал бюджетов субъектов Российской Фе­дерации сокращается как по темпам его прироста, так и по пропорциям распределения консолидированного бюдже­та, и это сокращение предопределено прежде всего вве­дением в действие второй части Налогового кодекса.

В результате продекларированное Правительством сни­жение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь су­щественное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации при росте налоговых до­ходов федерального бюджета. Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов прежде всего социаль­ного характера не уменьшаются, то в конечном итоге та­кая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрально­го Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проек­тировках Правительства РФ трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюд­жета прежде всего с помощью налоговых нововведений.

Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного ус­ловия бюджетной политики — формирование доходной ча­сти федерального бюджета исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно расчет был сори­ентирован на минимально необходимый уровень финанси­рования расходов федерального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше, чем предусматрива­ется в варианте, рассчитанном исходя из действующего на­логового законодательства на 1,48% к ВВП.

При этом вопрос о том, снижает ли налоговая реформа налоговое бремя на экономику страны, остается открытым. Ответ на него могут дать детальные расчеты влияния от­дельных изменений налоговых механизмов по каждому из налогов. Однако таких расчетов Правительство РФ не пред­ставило. Исходя из имеющейся информации можно сделать лишь некоторые косвенные расчеты, характеризующие эффективность мер, предусмотренных Правительством во второй части Налогового кодекса.

Ниже приводятся некоторые характеристики резуль­татов основных налоговых нововведений, одобренных Госу­дарственной Думой.

1. Отмена "оборотных" налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг).

По первоначальным проектировкам Правительства за счет отмены налогов, взимаемых с оборота, федеральный бюджет теряет 40,7 млрд. руб., а бюджеты субъектов Феде­рации соответственно 177,5 млрд. руб. С учетом того, что в результате обсуждения в Государственной Думе соответ­ствующих законопроектов было принято решение о со­хранении налога на пользователей автомобильных дорог, взимаемого по ставке 1% от оборота, бюджетные потери субъектов Российской Федерации сократятся примерно на 50 млрд. руб., но при этом субъекты лишаются права регу­лировать ставку налога на пользователей автомобильных дорог с учетом местных условий, что приведет к дополни­тельным потерям доходов.

Необходимость отмены оборотных налогов (налога на пользователей автомобильных дорог и налога на содержа­ние социальной сферы и жилищно-коммунального хозяй­ства) Правительство обосновывает "тяжестью" этих нало­гов для налогоплательщика, делая пересчет этих налого­вых платежей в налог на прибыль предприятий. На основа­нии этого достаточно условного пересчета делается вывод о том, что при 10% рентабельности 1% налога с оборота соответствует, примерно, 11% налога на прибыль и, соот­ветственно, именно наличие оборотных налогов заставляет предприятия уводить свою прибыль от налогообложения. Разумеется, такой вывод нуждается в гораздо более серь­езной экономической аргументации. И при этом не следует забывать, что эти налоги являются существенной доходной составляющей региональных бюджетов, причем имеющей четко определенный целевой расходный характер. При изъя­тии этих налогов из доходов субъектов Российской Федера­ции встает вопрос о компенсационных мерах.

В качестве таковых Правительство предлагает субъек­там Российской Федерации ввести муниципальный налог, который представляет собой по существу региональную надбавку к налогу на прибыль предприятий в размере 5%.

Естественно, в таком случае речь не может идти о сни­жении налогового бремени на предприятия. Тем более, что Правительство делает заявление о том, что потерь регио­нальных бюджетов от отмены одного налога и замены его другим налогом не должно произойти. Введение муници­пального налога по расчетам Правительства РФ должно пополнить доходы региональных бюджетов в 2001 г. на 61,4 млрд. руб. Таким образом, налоговая нагрузка на при­быль предприятия увеличивается.

Кроме того, бюджетам субъектов Федерации предла­гается компенсировать отмену налогов на реализацию го­рюче-смазочных материалов и на пользователей автодорог за счет единого транспортного налога. По расчетам Мин­фина РФ, поступления единого транспортного налога в бюд­жеты субъектов Российской Федерации в 2001 г. должны составить 21,3 млрд. руб.

Даже по весьма оптимистичным расчета Минфина по­ступления от этих двух дополнительных налогов (муници­пального и транспортного) в бюджеты субъектов Российс­кой Федерации могут составить лишь 82,3 млрд. руб., что только на 64,5% компенсирует потери от оборотных нало­гов. Реальные же поступления от этих налогов будут суще­ственно меньше.

Одним из важных вопросов в комплексе предложений по изменению налогового законодательства является воп­рос об изменении источников финансирования дорожного строительства.

Первоначально предложения Правительства предпола­гали полную ликвидацию системы дорожных фондов. Одна­ко в связи с тем, что в результате рассмотрения законо­проекта об отмене налога на пользователей автомобильных дорог этот налог был сохранен (хотя и вдвое уменьшена его ставка) и фактически сохранился источник финансирования территориальных дорожных фондов, принято решение со­хранить региональные дорожные фонды. Другим источни­ком финансирования этих фондов должен стать региональ­ный транспортный налог, объединяющий действующие ныне налог на владельцев транспортных средств, налог на от­дельные виды транспортных средств и налог на имущество физических лиц (в части, относящейся к транспортным сред­ствам). При этом предлагается размер ставки транспортно­го налога заметно увеличить и поставить ее в зависимость от величины мощности автомобиля.

Федеральный дорожный фонд предлагается ликвиди­ровать, сохранив при этом финансирование дорожного стро­ительства из федерального бюджета по двум направлени­ям: в части строительства федеральных дорог по разделу функциональной классификации "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика", а в части выделения суб­венций субъектам Российской Федерации на дорожное хо­зяйство из федерального бюджета по разделу функцио­нальной классификации "Финансовая помощь бюджетам других уровней" — за счет специально создаваемого Фон­да целевых субвенций на дорожное хозяйство.

Расчет субвенций на строительство дорог предполага­ется производить исходя из того, что частичную отмену налога на пользователей автомобильных дорог компенсиру­ет увеличение акцизов на бензин, которое в полном объе­ме должно пойти на финансирование территориальных программ по строительству и эксплуатации автомобиль­ных дорог.

Однако необходимо иметь в виду, что включение в перечень подакцизных товаров дизельного топлива, масел моторных и повышение ставок акцизов на бензин (даже с учетом их снижения по сравнению с предложенным Прави­тельством вариантом) неизбежно приведет к росту бюджетных расходов на уровне субъектов Федерации, носящих социальный характер (прежде всего расходов на ЖКХ, транспортных расходов учреждений здравоохранения, об­разования, социального обслуживания, правоохранитель­ных органов, выделения дополнительных бюджетных ассиг­нований предприятиям наземного пассажирского транспорта и т.д.). Компенсация субъектам Российской Федерации этих значительных финансовых затрат не предусматривается. Сокращение реального доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном пла­нируемом увеличении стоимости их бюджетных расходов ведет к наращиванию бюджетного дефицита уже на стадии формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.

2. Выравнивание условий налогообложения для налого­плательщиков.

Несомненно, что наличие большого числа налоговых льгот продолжает оставаться серьезной проблемой налого­вой системы страны. По мнению Правительства РФ, реализация предлагаемых в части второй Налогового кодекса Российской Федерации мер по упорядочению перечня пре­доставляемых налоговых льгот позволит сократить потери доходов бюджетной системы (при расчетном 100%-м уровне собираемости) на 1,5% пункта к ВВП.

Предложения Правительства РФ по отмене налоговых льгот, сформулированные в пакете внесенных налоговых законов, оцениваются в целом для бюджетной системы в 88,9 млрд. руб. При этом дополнительные поступления в федеральный бюджет составят 61,3 млрд. руб., а для субъек­тов Федерации дополнительные доходы за счет отмены льгот могут составить 27,5 млрд. руб.

Одновременно предложенные уточнения перечня льгот по налогу на прибыль, подоходному налогу и налогу с про­даж сокращают налоговый потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации на 31,2 млрд. руб. Всего бюджеты субъектов Российской Федерации за счет изменения систе­мы льготирования теряют 3,7 млрд. руб. Для федерального бюджета изменения механизмов льготирования в совокуп­ности дают дополнительные доходы в сумме 57,3 млрд. руб.

3. Изменение налогооблагаемой базы по налогу на при­быль предприятий.

Предложенные Правительством изменения налогообла­гаемой базы по налогу на прибыль и подоходному налогу также сориентированы в пользу федерального бюджета. Так, только по налогу на прибыль за счет изменения состава зат­рат, включаемых в себестоимость, и амортизационной поли­тики федеральный бюджет потеряет 12,2 млрд. руб., а бюд­жеты субъектов Российской Федерации — 21,2 млрд. руб.

4. Изменение ставки подоходного налога с граждан.

Введение единой плоской ставки подоходного налога сократит доходы федерального бюджета на 2,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации при этом поте­ряют 11,5 млрд. руб. Причем потери от введения единой став­ки подоходного налога будут крайне неравномерно распре­делены по субъектам Федерации. Субъекты Российской Федерации, имеющие более высокую налогооблагаемую базу (более высокий уровень оплаты труда), а это, как правило, экономически более развитые регионы, понесут настолько существенные потери, что вполне вероятен их переход из группы "доноров" в группу "реципиентов". А если учесть, что Федеральный фонд финансовой поддержки в 2001 г. су­щественно не увеличится, то рост числа получателей транс­фертов по существу означает понижение реальной стоимо­сти трансфертных выплат для всех регионов. В конечном итоге результаты этого налогового нововведения отразят­ся на всех даже самых нуждающихся регионах.

Общие потери бюджетов субъектов Российской Феде­рации, связанные в предложениями, предусмотренными в проекте части второй Налогового кодекса Российской Фе­дерации, составят в 2001 г. 125 млрд. руб. (это около 22% от их налогового потенциала). Предложенные Правитель­ством РФ компенсационные меры могут, по самым оптими­стичным прогнозам, возместить эти потери.

На этом фоне Правительство Российской Федерации предлагает изменить порядок расщепления налога на до­бавленную стоимость и полностью зачислять этот налог в федеральный бюджет. В связи с этим дополнительные по­тери бюджетов субъектов Российской Федерации составят еще 48 млрд. руб.

Всего налоговый потенциал субъектов Российской Фе­дерации сократится на 173 млрд. руб., что составляет по­чти 24,5% от запланированных Правительством доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2001 год. При этом доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российс­кой Федерации в консолидированном бюджете страны со­ставит 34,3%.

Таким образом, главное новшество бюджета 2001 года — централизация в федеральном бюджете существенной час­ти доходных источников субъектов Федерации с целью их J последующего перераспределения из центра. При этом региональные бюджеты теряют значительные ресурсы и ока­зываются в зависимости от федерального бюджета.

Анализ прогнозных показателей федерального бюдже­та и социально-экономического развития на 2001 год свиде­тельствует об отсутствии каких-либо реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование фе­дерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза со­стояния бюджетов регионов, не приводятся данные, харак­теризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.

Приоритеты бюджетной политики в 2ОО2 году

На протяжении последних трех лет бюджетная поли­тика Правительства Российской Федерации, несмотря на ряд достаточно громких деклараций о ее социальной на­правленности, практически сориентирована на приорите­ты, обеспечивающие максимальную концентрацию финан­совых ресурсов на уровне федерального бюджета для об­служивания и погашения государственного долга.

Ежегодно Правительство Российской Федерации фор­мулирует основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год исходя из прогноза социаль­но-экономического развития страны. Разработанные Мини­стерством экономического развития и торговли Российской Федерации сценарные условия функционирования эконо­мики в 2002 г. и на период до 2004 г. базируются на оценке посткризисной экономической ситуации.

Однако в прогнозных сценариях социально-экономичес­кого развития Российской Федерации не приводятся дан­ные, характеризующие степень влияния отдельных мероп­риятий в области бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Таким об­разом ориентировки бюджетной политики на макроэконо­мические показатели весьма условны и не определяют реальные параметры функционирования бюджетной системы страны. Позиция системного подхода к формированию фи­нансовой стратегии с учетом реально сложившихся особен­ностей российской действительности по-прежнему не на­шла отражения в разработке бюджетной политики на 2002 год.

В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе, который носит название "Об основ­ных подходах к формированию проектировок основных ха­рактеристик федерального бюджета на 2002 год и на пери­од до 2004 года", в отличие от аналогичных документов, принимавшихся в прошлые годы, не сформулированы ос­новные задачи, на решение которых направлена бюджет­ная стратегия. В нем лишь отмечается, что "проектировки основных характеристик федерального бюджета на 2002 год исходят из необходимости обеспечения устойчивой сбалан­сированности федерального бюджета в среднесрочной пер­спективе и отражают основные приоритеты расходов на трехлетний период". По сути это означает, что Правитель­ство Российской Федерации продолжает реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодоста­точности фискальной позиции федерального бюджета. Та­ким образом, поставленная Президентом задача обеспече­ния финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федераль­ного бюджета. Соответственно, все механизмы, задейство­ванные при формировании параметров федерального бюд­жета, по-прежнему сориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интере­сам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом уси­ливается.

Если в 2001 г. Правительство сформировало только бездефицитный бюджет (хотя реально бюджет был испол­нен с существенным перевыполнением), то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в раз­мере 1,26% к ВВП. Растет также и размер первичного профицита, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в суще­ственной мере сокращает государственный спрос, являю­щийся одним из главнейших механизмов развития. Так в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г., первич­ный профицит уже составляет 4,07% к ВВП. Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Министерство финансов предусматривает возмож­ность превышения прогнозируемого профицита.

Закладывая в федеральный бюджет огромный первич­ный профицит, Правительство Российской Федераций од­новременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра, и за счет этого финансиру­ются прежде всего расходы на обслуживание государствен­ного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увели­чиваются, а их налоговый потенциал снижается.

Если за точку отсчета в системе государственного бюд­жетного регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцен­трированы исключительно на фискальных задачах цент­рального Правительства, а не на поиске компромисса интересов Правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества. Логическим следствием неправильной целевой переориентации бюджетной политики является и неверный выбор главного критерия эффективности бюджетной политики — бездефицитности федерального бюджета, которая может быть достигнута либо за счет роста налоговой нагрузки, либо за счет сокращения бюджетных расходов. Поскольку Минфин РФ декларирует необходимость снижения налого­вого бремени, то соответственно выбран второй путь дос­тижения бездефицитности федерального бюджета — со­кращение бюджетных расходов, естественно, прежде все­го, расходов социального и инвестиционного характера, поскольку процентные расходы по обслуживанию государ­ственного долга при такой политике становятся защищен­ными статьями.

И действительно, динамика непроцентных расходов фе­дерального бюджета достаточно четко фиксирует тенден­цию их снижения. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального бюджета должны составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91% к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.

Однако негативное влияние на экономику страны ока­зывает не только фискальная ориентация бюджетной стра­тегии государства, но и отсутствие реальных макроэконо­мических ориентиров на этапе составления бюджетов.

Это достаточно наглядно просматривается при оценке качества прогноза макроэкономических показателей, исполь­зованных в расчетах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Утвержденные объемы доходов и расходов федерального бюджета рассчитывались исходя из валового внутреннего продукта в сумме 5350,0 млрд. руб., уровня инфляции — 18%, цены на нефть — 16,4 доллара США за 1 баррель.

Фактически объем ВВП в 2000 г. превысил расчетный на 1596 млрд. руб. (на 30%), уровень инфляции — на 2,2%, средняя цена на нефть оказалась выше в 1,7 раза.

Соответственно доходы федерального бюджета были увеличены в 1,4 раза по сравнению с первоначально утвер­жденными объемами. Однако, несмотря на перевыполнение доходной части федерального бюджета в 2000 г., расходная часть исполнена не в полном объеме (94,3% от утвержден­ного годового показателя). Причем в отчете Счетной пала­ты отмечается, что анализ исполнения расходной части федерального бюджета показал, что треть общей суммы расходов исполнена в IV квартале 2000 г., при этом полови­на расходов федерального бюджета осуществлена в декаб­ре отчетного года. Это свидетельствует о неравномерности финансирования расходов федерального бюджета, что при­вело в определенной степени к росту остатков средств фе­дерального бюджета на счетах Министерства финансов Рос­сийской Федерации (с 66,3 млрд. руб. по состоянию на 1 января 2000 г. до 135 млрд. руб. — на 1 января 2001 г.).

По информации Счетной палаты непропорциональное распределение полученных доходов по разделам функцио­нальной классификации расходов федерального бюджета не позволило в 2000 г. исполнить в соответствии с утвержден­ными бюджетными назначениями такие разделы бюджет­ных расходов, как "Здравоохранение и физическая куль­тура" (88,6%), "Образование" (88,3%), "Наука" (88,5%). Та­ким образом, получение уже в первой половине 2000 г. зна­чительных объемов дополнительных доходов создало усло­вия для их расходования в течение второго полугодия с нарушением требований бюджетного законодательства Рос­сийской Федерации.

Аналогичная ситуация наблюдается и с исполнением федерального бюджета в 2001 г. При бездефицитном бюд­жете, определенном законом за I квартал текущего года, доходная часть исполнена в размере 26,6% от годовых проектировок, а расходная часть соответственно на 22,5%. Та­ким образом, уже в I квартале сформирован бюджетный профицит в размере 49,2 млрд. руб. Остатки средств феде­рального бюджета на счетах Министерства финансов Рос­сийской Федерации возросли со 135 млрд. руб. на 1 января 2001 г. до 150,8 млрд. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 г. При этом финансирование по статье "Образование" произведено на 14,4% от годовых назначений, по статье "Здра­воохранение и физическая культура" — на 13,3%, "Фундаментальные исследования и содействие научно-техничес­кому прогрессу" — на 12,9%, "Промышленность, энергети­ка и строительство" — на 8,5%, "Сельское хозяйство" — 5,6%, "Транспорт и дорожное хозяйство" — на 11,7%, в то время как статья "Обслуживание государственного долга" профинансирована за первый квартал в размере 36% от годовых назначений. В том числе обслуживание государ­ственного внешнего долга — в размере 41% от годовых назначений. Следует отметить, что по сравнению с анало­гичным периодом прошлого года произошло значительное увеличение расходов на обслуживание государственного долга (с 2% к объему ВВП до 4,7%).

Все это происходит на фоне инфляции, превышающей параметры, заложенные в расчеты основных характерис­тик федерального бюджета.

Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышлен­ности и создания условий для экономического роста — по­вышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривается. В первую очередь это касается пра­вительственной политики регулирования цен в сфере .есте­ственных монополий, которая является одним из важней­ших условий достижения обозначенной цели.

Таким образом, формируя основные параметры феде­рального бюджета на заведомо заниженных характеристи­ках макроэкономических показателей, Правительство стре­мится защитить федеральный бюджет от возможных коле­баний рыночной конъюнктуры и создать определенный за­пас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понят­ная, но беда в том, что решается она за счет подрыва эко­номического потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регу­лятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию эко­номики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального Правительства. Причем изобретаются все но­вые, достаточно запутанные и экономически не обоснован­ные схемы формирования федерального бюджета.

Так, при составлении прогнозных параметров федераль­ного бюджета на 2002 год Правительство формально ори­ентируется на прогнозы макроэкономических показателей, но при этом для проектировок доходной и расходной частей федерального бюджета берутся показатели из различных прогнозных вариантов. А именно, проект доходной части бюджета рассчитан исходя из прогноза мировых цен на нефть по оптимистическому варианту (22 доллара за баррель), а параметры непроцентных расходов рассчитываются исходя из оценки мировых цен на нефть по пессимистическому ва­рианту прогноза (17 долларов за баррель). Даже при таком "вольном" обращении с прогнозными параметрами доля не­процентных расходов в ВВП по сравнению с прошлым го­дом снижается.

Иначе говоря, Правительство балансирует федераль­ный бюджет по пессимистическому варианту макроэконо­мического прогноза, но при этом фиксирует объем возмож­ных дополнительных доходов, федерального бюджета в ус­ловиях сохранения благоприятной динамики цен на нефть в сумме 129 млрд. руб., закладывая их в профицит бюджета, который предусматривается направить на погашение внеш­него долга. В этом случае всего на погашение долга будет направлено 418,8 млрд. руб., или 25,5% к доходам феде­рального бюджета.

Между тем в современных условиях результативность бюджетной политики в значительной мере зависит от того будет ли с опережением погашаться государственный долг, а прежде всего от решения вопроса: каковы должны быть масштабы и границы оправданного государственного учас­тия в экономике. Достаточным свидетельством этому может служить тот факт, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расхо­дов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых даже увеличи­валась именно в периоды трансформационного спада.

В России же, напротив, за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных рас­ходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособность государства предос­тавлять населению минимально необходимый объем базо­вых социальных услуг. Но в этом случае главной становит­ся не проблема сбалансированности федерального бюдже­та, и даже не проблема погашения государственного дол­га, а проблема сбалансированности экономики в целом.

Правительство же пытается реализовать задачи эко­номической стабилизации посредством маневрирования раз­мерами бюджетного профицита и публично продемонстри­ровать способность в принципе расплатиться с государствен­ным долгом.

Между тем наличие значительных .объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весь­ма существенным фактором сжатия государственного спро­са, поскольку означает резкое сокращение реальных рас­ходов федерального бюджета внутри страны.

По своей экономической сути первичный профицит фе­дерального бюджета — это прямые инвестиционные изъя­тия из экономики страны. Соответственно, если конструк­ция федерального бюджета формируется не из объектив­ных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного (а, по существу, невозможного) уровня изъятия финансовых ресурсов из про­изводственной сферы и ограничения внутреннего потреб­ления, то это означает, в конечном счете, продолжение курса, все более ослабляющего само государство.

Переориентация текущих бюджетных расходов на об­служивание внешнего государственного долга таит в себе и еще одну опасность. Сумма, предусмотренная в расходах бюджета на обслуживание долга в рублевом эквиваленте, автоматически возрастает при росте курса рубля, и авто­матически же сокращаются все другие непроцентные рас­ходы бюджета, в том числе в первую очередь расходы со­циального характера. Для российской экономики в услови­ях роста инфляционных ожиданий — это еще одна реаль­ная возможность пережить очередной бюджетный кризис.

При этом в федеральном бюджете 2002 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего пла­тежеспособного спроса и тем самым создать положитель­ные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важ­нейших причин этого является крайне неэффективная сис­тема расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства прак­тически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негиб­кой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

Проблема правильного выбора приоритетов расходной политики, а также изменение самой технологии бюджет­ного финансирования приобретает особое значение в связи с возможностью получения дополнительных доходов за счет изменений в бюджетно-налоговой системе. С точки зрения технологии, целесообразно, прежде всего, перейти от сло­жившегося "ведомственного" подхода, когда идет по сути "распыление" бюджетных средств через существующую у нас чрезвычайно негибкую и излишне усложненную систе­му органов управления к программно-целевому методу бюд­жетного финансирования.

Другой важнейшей задачей является привязка бюджет­ных расходов к четко определенному конечному результа­ту, который должен быть достигнут за счет этих расходов. Причем в данном случае речь идет не только о прямой связи распорядителей бюджетных средств с бюджетополучателями, но и об опосредованном влиянии бюджетных рас­ходов на деятельность хозяйствующих субъектов различ­ных форм собственности. Поскольку в системе конкурент­ного рыночного равновесия государство достаточно актив­но может влиять на формирование совокупного внутрен­него спроса, не только предоставляя определенные услу­ги, но и определяя параметры функционирования эконо­мики в виде основных прогнозных макроэкономических по­казателей. Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать фи­нансовые механизмы федерального бюджета как экономи­ческие рычаги влияния на развитие остальных сфер дея­тельности.

Не менее важное значение имеет и политика форми­рования доходов бюджетной системы, которая определяет­ся прежде всего размерами и механизмами поступлений налоговых платежей. Сегодня ни у кого не вызывает сомне­ния необходимость налоговой реформы. Вопросы налоговой реформы ставятся на протяжении последних по крайней мере 5—6 лет.

Однако, оценивая возможности реформирования суще­ствующей налоговой системы, необходимо признать, что в рамках действующей налоговой структуры мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач, и она становится в прин­ципе "не улучшаема".

Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 год пра­вительство ориентировалось на итоги нового этапа налого­вой реформы, но при этом изначально действовала оговор­ка, что налоговая реформа не означает коренной ломки дей­ствующей системы налогов и сборов. Делая такую оговор­ку, правительство по существу остается под влиянием ил­люзии о том, что косметический характер налоговой ре­формы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы, которые декларирует Правительство в своих документах, звучат адекватно социальным ожиданиям об­щества, механизмы, которые предлагаются для их реали­зации, не способны реально сориентировать всю налоговую систему на достаточную экономическую эффективность ее функционирования.

Рассмотрим более подробно, какие именно механизмы предлагает Правительство задействовать для достижения намеченных целей. Причем следует отметить, что целый ряд нововведений, несомненно, носит положительный ха­рактер и нацелено на реализацию заявленных целей.

Анализ изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в условиях изменения налогового законодательства и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы по проекту бюд­жета на 2002 г. показывает, что в результате проведения второго этапа налоговой реформы снижение доходов кон­солидированного бюджета оценивается в сумму 30,6 млрд. руб., тогда как бюджеты субъектов Российской Федерации теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд. руб.

Наибольшее влияние на формирование налогового по­тенциала бюджетной системы в 2002 г. окажут изменения в механизмах налога на прибыль организаций и введение на­лога на добычу полезных ископаемых.

Реализация мер, предусмотренных в главе Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль органи­заций", обеспечит снижение налогового бремени на нало­гоплательщиков в общей сумме порядка 115 млрд. руб., что составляет 1% к ВВП.

В результате изменения налогооблагаемой базы налога на прибыль и снижения общей ставки налогообложения с 35 до 24% бюджета субъектов Российской Федерации те­ряют 181,9 млрд. руб., а федеральный бюджет — 114,1 млрд. руб. Эти потери в процентах к налоговому потенциалу бюд­жетов субъектов Российской Федерации составят около 10%. Частично предполагается компенсировать эти потери за счет отмены налоговых льгот — 43,8 млрд. руб. и изменения ставок налогообложения — 19,47 млрд. руб. Всего потери со­ставляют около 58 млрд. руб.

Эти потери распределятся по территории России не­равномерно. И основной удар приходится на наиболее раз­витые регионы страны. В частности, расчетные показатели по Москве показывают, что она может потерять 15 млрд. руб. Ханты-Мансийский округ — 7 млрд. руб., по 2—3 млрд. теряют Санкт-Петербург, Татарстан, Московская и Пермс­кая области, Красноярский край. Всего на эти семь регио­нов приходится 26 млрд. руб., или более 40% суммарных потерь от уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.

При этом многократно декларируемая поддержка ин­вестиционной активности на деле оборачивается ее свер­тыванием: ликвидируются все стимулы к обновлению про­изводственных фондов, развитию цивилизованных рынков муниципальных ценных бумаг, строительству жилья, рас­ширению малого предпринимательства. Адресные льготы сохраняются, в то же время упраздняются льготы, направ­ленные на стабилизацию и подъем в промышленном секто­ре экономики. С учетом прогнозируемого уровня собирае­мости, заложенного в расчетах к проекту федерального бюджета на 2002 год, налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством, включая льготы, предоставленные органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, в 2001 г. дол­жны составить по федеральному бюджету 214,5 млрд. руб. По прогнозу на 2002 год с учетом предложенных изменений в налоговом законодательстве в федеральном бюджете эта сумма увеличится до 225,9 млрд. руб.

Налоговые ограничения направлены в значительной мере против регионов-доноров, промышленных центров, многих других субъектов хозяйственной деятельности, фор­мирующих доходную часть федерального бюджета. Пред­ложенные правительством меры приведут к ликвидации всех точек роста в экономике страны, к дальнейшему ухудше­нию ситуации в финансовой сфере.

Введение с 1 января 2002 г. нового налога на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой действую­щих в настоящее время налога на недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть по утверждению Правительства "обеспечит сниже­ние налогового бремени без потерь доходов бюджетной си­стемы. Что положительно скажется на создании благопри­ятного инвестиционного климата".

Действительно, от введения нового налога бюджетная система в целом теряет 1,7 млрд. руб. Но при этом реаль­ные и очень существенные потери несут бюджеты субъек­тов Российской Федерации.

За счет введения нового налога на добычу полезных ис­копаемых в федеральный бюджет дополнительно поступят 55,57 млрд. руб. (однако отмена акциза на нефть, платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы снизит доходы бюджета на 55,65 млрд. руб.), но при этом дополнительно в федеральный бюд­жет за счет усиления централизации налоговых поступле­ний от вновь вводимого налога на добычу полезных ископа­емых в размере 80% в федеральный бюджет поступит 62,5 млрд. руб.

Соответственно чистые потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят (с учетом увеличения пла­тежей нового налога на добычу полезных ископаемых в сум­ме 1,2 млрд. руб.) 61,3 млрд. руб., а дополнительные по­ступления в федеральный бюджет с учетом потерь по пла­тежам за природные ресурсы составят 50,7 млрд. руб.

При этом не соответствует действительности и утвер­ждение Правительства о том, что такое перераспределе­ние налоговых платежей положительно скажется на вы­равнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российс­кой Федерации, поскольку большая часть этих дополни­тельных отчислений в федеральный бюджет идет на формирование бюджетного профицита, предназначенного на финансирование расходов по обслуживанию государствен­ного долга.

Из дополнительно концентрируемых отчислений нало­га на добычу полезных ископаемых (50,7 млрд. руб.) в Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет направлено только около 7 млрд. руб. (14%), из них, как минимум, необходимо направить около 5 млрд. руб. на частичную (далеко не полную) компенсацию потерь регио­нов. Если сопоставить сумму дополнительных трансфертов за счет этих поступлений с объемом этого Фонда в теку­щем году, то она составит около 2% от общего объема Фонда. Можно ли при этом говорить о том, что нуждающиеся регионы могут получить за счет этой операции до­полнительные трансферты.

Вред же от подобного перераспределения может быть весьма ощутим. Всего, по данным Министерства финансов Российской Федерации, потери бюджетных ресурсов от вве­дения налога на добычу полезных ископаемых произойдут в 41 субъекте Российской Федерации, причем это коснется не только Тюменской области, Ханты-Мансийского и Яма­ло-Ненецкого автономных округов, но и Республик Саха — Якутия, Татарстан, Башкортостан, Коми, Красноярского, Краснодарского и Ставропольского краев, Архангельской, Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Томской, Сахалинской областей и т.д.

По регионам эти потери будут иметь неоднородную кар­тину распределения, поскольку неравномерно размещен­ные природные ресурсы, о которых идет речь, сосредото­чены в России в основном в труднодоступных территориях со сложными климатическими и экономическими условия­ми. Только за счет ресурсных платежей удается решать здесь сложнейшие социальные задачи, от которых госу­дарство практически отказалось ввиду отсутствия доста­точных средств в федеральном бюджете.

Именно в этих территориях в результате предлагае­мых нововведений изымается от 20 до 60% собственного доходного потенциала. В результате наносится существен­ный ущерб подавляющему большинству бюджетов север­ных и приравненных к ним территорий, превращая их из дотационных в высокодотационные территории.

Даже если Правительство предложит компенсировать эти потери за счет дополнительной финансовой помощи (пока эти компенсации в проекте бюджета на 2002 год не предус­мотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже себя дискредитировавший способ "обратного движения фи­нансовых потоков".

Разумная бюджетная политика предполагает осуществ­ление ее целенаправленного воздействия на экономичес­кий рост. Для этого необходима прежде всего координация действий всех ее составляющих (бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики) в направлении ориентации государственного влияния на восстановление инвестицион­ной активности в реальном секторе и проведение жестких мер государственного регулирования роста денежных до­ходов населения.

При этом ценовые прогнозы роста макроэкономических показателей должны быть увязаны не только с проекти-ровками¹ денежной массы и кредитными ресурсами в стра­не, но в первую очередь с прогнозным балансом межотрас­левых пропорций по поставкам товаров (услуг) для госу­дарственных нужд как на федеральном, так и на региональ­ных уровнях, а также с обязательным проведением инвен­таризации бюджетных затрат (государственных услуг) на содержание ведомственного ЖКХ и социальной сферы, включаемых в соответствующие тарифы.

Конкретных разработок в этом направлении Правительство Российской Федерации не предусматривает, и это ставит под сомнение реальность удержания им в предстоящем году инфляции на прогнозируемом уровне только методами денежного и налогового регулирования. Это также вызываёт сомнения в реальности прогнозных оценок роста ВВП и других макроэкономических показателей, определяющих основные параметры функционирования бюджетной систе­мы страны в 2002 г.

Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и, главное, радикальной пе­реориентации ее на интересы экономического развития го­сударства остается самым слабым звеном современной по­литики федерального центра. Отсюда вытекает преимуще­ственно тактический и весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.

Установившаяся закономерность между искусственным снижением инфляции, ростом неплатежей и спадом эконо­мической активности позволяет сделать вывод о том, что и в 2002 г. цели и параметры Прогноза объективно достигну­ты быть не могут, поскольку он зиждется на сценарии, уже неоднократно отвергнутом реальной жизнью. Отсюда сле­дует, что Правительство намерено проводить все ту же политику, негативные результаты которой со всей очевид­ностью проявили себя в предшествующий период.

Поэтому достаточно расплывчатую ориентацию бюджет­ной политики нынешнего правительства на "максимальную защищенность от воздействия внешнеэкономических фак­торов" целесообразно было бы заменить четкой задачей приостановления процесса деиндустриализации экономики страны и переориентации ее структуры на ресурсосберегающие технологии.

При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить ус­тойчивость российской экономической системы к колебани­ям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расши­ренного воспроизводства на основе преимущественно внут­ренних накоплений и инвестиционных возможностей.

В этих условиях Правительство Российской Федера­ции и Банк России должны будут исходить из необходимос­ти сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики на предстоящий период, прежде всего темпов инфляции и экономического роста.

Основным условием достижения сбалансированного бюд­жета является его ориентация не на ежегодные макроэко­номические параметры, а на ориентиры целого экономи­ческого цикла в стране (включающие как стадию экономи­ческого спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюд­жетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии экономи­ческого спада) при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируе­мые экономическими агентами в результате экономическо­го роста.

В то же время показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укреп­ления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключи­тельно при крайней необходимости.

Для современной России особый статус принимает про­блема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфе­ре экономических и правовых отношений, но и о выработ­ке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.

В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать со­временные формы контроля.

Развивается институт парламентаризма в России, ра­ботают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и функции парламентского контроля, усиливается деятель­ность Счетной палаты Российской Федерации. Здесь, как представляется, скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финан­сов, доходами и расходами, ходом приватизации государ­ственного имущества, за созданием новой системы бюджет­ного администрирования.

Сегодня в России стала очевидной ущербность сложив­шейся системы исполнения бюджетов всех уровней. Причи­ной этого является прежде всего неотлаженность взаимо­действия ветвей и уровней власти при формировании и ис­полнении бюджета и как следствие — проведение исполни­тельными финансовыми органами в явочном порядке бюд­жетной политики, существенно отличающейся от утверж­денных законодательной властью параметров бюджетов. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложняется необходимостью финансирования не предус­мотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочте­ние, которое отдается политическим решениям перед ре­шением экономических проблем. Результатом такой плохо организованной и слабо контролируемой системы исполне­ния бюджетов всех уровней стало:

во-первых, обострение проблемы задолженности бюд­жетов по расходам, реально подрывающее платежную си­стему в рамках всей экономики страны, создающее допол­нительные сложности со сбором налогов;

во-вторых, неэффективное управление денежными ре­сурсами федерального и региональных бюджетов в интере­сах федеральной бюджетной системы в целом, повлекшее за собой существенную несбалансированность исполнения региональных бюджетов по доходам и расходам.

Именно четко отлаженный механизм исполнения бюд­жета должен стать основой для создания действенной сис­темы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном уровне порядок финансирования, пол­номочия и ответственность как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролиро­вать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.

Между тем проблема бюджетного контроля в России не исчерпывается тем, что не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нецеле­вое использование бюджетных средств. Одна главных при­чин существующего положения заключается в том, что до­ходные и расходные части бюджета оказались оторванны­ми друг от друга.

Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически отстранены от контроля над поступлением доходов государства, что ведет к посто­янному обострению противоречий между запросами и воз­можностями. Кроме того, сегодня фактически вне контроля со стороны государства остаются огромные суммы феде­ральных государственных средств, сосредоточенных во вне­бюджетных фондах, а также средства, существующие в виде государственного имущества.

Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются федераль­ный и многочисленные территориальные бюджеты, насто­ятельно требуют от органов государственной власти преоб­разований не только качественного и количественного со­става бюджетных показателей, но и принципов организа­ции бюджетной системы, и прежде всего реформирования ее законодательной базы.

Большие надежды в связи с этим возлагаются на раз­работанный и частично принятый Налоговый кодекс РФ, ведь именно налоги, формируя финансовую базу деятель­ности государства, создают предпосылки для успешного про­ведения бюджетного регулирования. Налоговый кодекс яв­ляется своего рода налоговой конституцией, определяет ос­новы построения налогов, принципы федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество отраслей права: гражданское, ад­министративное, уголовное, налоговое. Все же детали, свя­занные с конкретным налогообложением, — это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России осуществлен переход к качественно новой системе бюд­жетного федерализма.

По Налоговому кодексу реализуется в большей мере американская система налогового федерализма, где фе­деральные налоги (подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, на заработную плату, ак­цизы) на 100% поступают в федеральный бюджет, налоги штатов — только в бюджеты штатов, а местные налоги — только в местные бюджеты. Следует отметить, что нало­говый федерализм США представляет собой сложнейшую систему взаимодействующих налогов: федеральная нало­говая система — 69,7% общей доходной массы, налоговые системы штатов — 19,9%, налоговые системы местного уровня — 17,4%. При этом единство и эффективность бюд­жетного устройства США обеспечиваются доминировани­ем федеральных налогов в сумме налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в оп­ределении, установлении, взимании и обладании федеральными налогами; свободой движения капитала и доходов на всей территории государства; запретом штатам вмеши­ваться во внешнеэкономические связи и взимать таможен­ные налоги; четкой и жесткой системой администрирова­ния федеральных налогов, включая эффективную систему мер принуждения, в случае нарушения федеральных ус­тановок.

Налоговый кодекс РФ устанавливает ряд особеннос­тей: закон о федеральном бюджете или сам Кодекс могут в порядке исключения разрешать зачисление части феде­рального налога в бюджеты других уровней; перечень ре­гиональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допуска­ется зачисление региональных налогов с согласия субъек­та Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфер­тов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении нового налога на недвижимость и прекращения взимания налогов на землю, на иму­щество физических лиц и регионального налога на иму­щество предприятий.

Вариант налогового федерализма, основанный на На­логовом кодексе, в большей степени соответствует Консти­туции РФ, позволяет оградить федеральный центр от рас­тущего числа "посягательств" на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос с на­логовой асимметрией, которая на сегодняшний день про­слеживается как по статусу субъектов Федерации (преимущественное положение группы республик), так и по налогоплательщикам (различие экономических потенциалов, географических условий, производительности труда).

К проблемам современного бюджетного устройства сле­дует отнести и чрезвычайную бюджетную децентрализованность, что мешает формированию единого общероссийского рынка, осложняет проведение общенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной) политики, подрывает политику ограничения бюджетного дефицита, устойчивость денежной системы. В США, например, в бюджетном законодательстве действуют правила, предписывающие штатам и местным руководящим органам утверждать только сбалан­сированный, бездефицитный бюджет. Это правило жела­тельно ввести и в Российской Федерации, чтобы предотвра­тить появление еще 89 эмиссионных центров.

Таким образом, сама жизнь настоятельно требует пре­образования бюджетного устройства Российской Федера­ции. Принятый Налоговый кодекс упорядочивает вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обнов­ление бюджетного устройства России в настоящее время ведется следующим образом:

• обеспечивается формирования сильного федераль­ного бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регули­рования рыночной экономики;

• осуществляется переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям с аккумулированием федеральных и региональных бюджетных ресурсов с целью совместного финансирования инвестиционных и социальных программ;

• происходит отказ от предоставления бюджетно-налоговых преимуществ по признакам государственно-наци­онального статуса субъектов Федерации;

• законодательно утверждается бюджетная асиммет­рия в соответствии с программами региональной экономи­ческой и социальной политики с использованием критериев деления регионов на "бедные" и "богатые" и других, утвер­жденных Федеральным Собранием, группировок.

Все это в совокупности значительно усовершенствует бюджетное устройство Российской Федерации, будет спо­собствовать формированию нормальных рыночных межбюд­жетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, однако эти преобразования, являясь чрез­вычайно важным аспектом реформирования всей бюджет­ной системы, затрагивают в основном лишь внутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рацио­нальных внешних бюджетных отношений, т. е. отношений бюджета с конечными объектами государственного бюджет­ного регулирования — населением и предприятиями. От­сюда возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и оптимизации доходных поступлений. Эта проблема заключается в необходимости сбалансированности бюджета (управление бюджетным дефицитом и государственным долгом).

Решение проблемы сбалансированности бюджета в зна­чительной мере связано с бюджетной политикой, основные приоритетные направления которой выделены Министер­ством финансов РФ. К ним относятся:

• осуществление налоговой реформы в соответствии с принятым Налоговым кодексом и повышение в связи с этим собираемости налогов;

• осуществление бюджетной реформы на основе при­нятого Бюджетного кодекса и упорядочение бюджетного процесса в Российской Федерации;

• полномасштабный переход на казначейское исполне­ние бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, мес­тных бюджетов и внебюджетных фондов;

• сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств;

• сокращение дефицита федерального бюджета и в дальнейшем переход к его профициту;

• снижение объема государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доход­ности государственных ценных бумаг и процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресур­сов в реальный сектор экономики;

• совершенствование межбюджетных отношений.

Анализ экономики России за последние несколько лет подтверждает действенность и в российских условиях важ­нейших составляющих успешной бюджетной политики, оп­ределенных на основе международного опыта. Базирующая­ся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов обеспечивает низкий уровень или полное отсутствие бюджетного дефицита, способствует поддержанию на кредит­ном рынке низких процентных ставок и увеличению финан­сирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, сни­жению безработицы и, следовательно, повышению уровня народного благосостояния.

Словарь использованных терминов и определений

Авуар налоговый — налоговый кредит, открытый любому налогоплательщику (компании или физическому лицу), получающему дивиденды, распределяемые компани­ями, которые платят налог на фирмы.

Агент фискальный (налоговый) — лицо, на которое по за­кону возложена обязанность рассчитывать, удержи­вать и перечислять налоги в бюджет.

Адвалорный налог — налог, исчисляемый по процентным ставкам к таможенной стоимости или к стоимостной оценке перемещаемых через границу услуг.

Амнистия налоговая — комплекс мероприятий (например, Указ Президента РФ № 685 от 8 мая 1996 г.) по пога­шению задолженности по налоговым и другим обяза­тельным платежам налогоплательщиками, в первую очередь выполняющими государственный оборонный заказ, а также освобождение от уплаты штрафов и пеней с сумм добровольно уплачиваемых ими плате­жей в бюджет и внебюджетные государственные фон­ды, информацией о которых не располагали налого­вые органы, вне зависимости от причин неуплаты на­логов (включая умышленное сокрытие объектов нало­гообложения).

Ассигнования — целевые денежные средства, выделенные из государственных или других источников на опреде­ленные нужды или конкретным организациям, лицам.

База налоговая — основа налога, фактически часть пред­мета налогообложения, к которой применяется нало­говая ставка (например, предметом налога на недви­жимость является недвижимость, которой обладают ее владельцы).

Барьер таможенный — ограничение импорта, высокий уро­вень ввозных пошлин, основная цель которых — со­здание препятствий ввозу иностранных товаров.

Блокада таможенная — экономическая изоляция каким-либо государством (группой стран) одного или нескольких государств, цель которой — приостановление или пре­кращение экспорта их товара. Осуществляется путем применения высоких запретительных и наступатель­ных (сверхпротекционистских) пошлин. Таможенная блокада сочетается с валютными ограничениями, ус­тановлением контингентов и квот допустимой к ввозу в блокируемые страны продукции, введением запре­щений на импорт в определенную страну или приоб­ретение у нее товаров (см. Барьер таможенный).

Бремя налоговое — Высокие налоги, которые ставят под угрозу материальное благополучие налогоплательщика и вынуждают его снижать деловую активность и (или)уходить от официального налогообложения, в том числе в сферу теневой (криминальной) экономики.

Бюджет — это система финансовых взаимосвязей, посред­ством которой осуществляется распределение и пе­рераспределение части национального дохода, обеспечивающие соответствие экономических и социальных интересов общества и его граждан в процессе реали­зации государством и органами местного самоуправ­ления своих функциональных обязанностей. Как пра­вовая категория бюджет — ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной вла­сти и местного самоуправления.

Экономическое содержание бюджета реализует­ся в процессе централизации государством части до­ходов, созданных в первичном хозяйственном звене, которые расходуются на общегосударственные нуж­ды, а также на цели выравнивания тех или иных эко­номических процессов, обеспечивающие стабильность системы конкурентного рыночного равновесия в рам­ках всего государства. Через бюджетную систему Российской Федерации перераспределяется около 30% валового внутреннего продукта.

В демократическом обществе бюджетные приори­теты отражают коллективную волю граждан, толко­вание которой возложено на политических предста­вителей народа. От того, насколько продуманны и кор­ректно встроены в структуру общегосударственной фи­нансовой политики экономические механизмы, реали­зующие именно такое понимание бюджетных отно­шений, во многом зависит реальность баланса общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность общества.

Бюджетные отношения могут быть разделены на три группы: 1) отношения по поводу устройства бюд­жетной системы; 2) отношения по поводу разграниче­ния бюджетных полномочий, доходов и расходов меж­ду бюджетами различных уровней (бюджетное регу­лирование); 3) отношения по поводу формирования и исполнения бюджета (бюджетного процесса).

Сущность государственного бюджета как эконо­мической категории реализуется через распределитель­ную, контрольную и фискальную функции (см. Распре­делительная (экономического регулирования) функция бюджета; Контрольная функция бюджета; Фискаль­ная функция бюджета).

Бюджет автономный — смета доходов и расходов юриди­ческих лиц, относительно независимых от государ­ственного бюджета.

Бюджетный дефицит — превышение государственных рас­ходов над государственными доходами, которое долж­но покрываться либо за счет займов, либо путем де­нежной эмиссии. Кейнсианцы утверждали, что госу­дарству во время экономических спадов следует под­держивать бюджетный дефицит, чтобы стимулировать совокупный спрос. Монетаристы и неоклассики эконо­мики, напротив, полагают, что бюджетный дефицит просто стимулирует инфляцию и препятствует росту частных капиталовложений. В настоящее время боль­шинство экономистов придерживаются точки зрения, что государству следует стремиться к сбалансирован­ному бюджету и что постоянный бюджетный дефицит надо ликвидировать либо путем сокращения государ­ственных расходов, либо путем увеличения налогооб­ложения (см. также Финансирование дефицитное).

Бюджетная классификация является основополагающим методологическим документом законодательного опре­деления бюджетных стандартов, регламентирующих формы составления и исполнения бюджетов всех уров­ней Российской Федерации на основании группировки по однородным признакам их доходных и расходных статей, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Отсутствие бюджетных стандар­тов на всех уровнях бюджетной системы приводит к политической безответственности всех уровней власти. Бюджетная классификация необходима для зако­нодательного контроля за составом и структурой рас­ходов и доходов федерального бюджета и бюджетной системы в целом; формирования механизма реализа­ции принципа единства бюджетной системы; получе­ния сводной бюджетной информации, сопоставимой по всем уровням бюджетной системы; формирования ме­ханизмов законодательного контроля бюджетного про­цесса. Бюджетная классификация включает: классифи­кацию доходов бюджетов Российской Федерации; три вида классификации расходов бюджетов Российской Федерации (см. Функциональная классификация рас­ходов бюджетов Российской Федерации; Экономичес­кая классификация расходов бюджетов Российской Фе­дерации; Ведомственная классификация расходов бюд­жетов Российской Федераций); классификацию источ­ников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации; классификацию источ­ников внешнего финансирования дефицита федераль­ного бюджета; классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований; классифи­кацию видов государственного внешнего долга и вне­шних активов Российской Федерации.

Существуют следующие виды бюджетной клас­сификации: классификация доходов бюджетов Россий­ской Федерации (см. Классификация доходов бюдже­тов Российской Федерации), функциональная класси­фикация расходов бюджетов Российской Федерации (см. Функциональная классификация расходов бюдже­тов Российской Федерации), ведомственная классифи­кация расходов (см. Ведомственная классификация расходов бюджетов Российской Федерации).

Бюджетная система — это совокупность всех бюджетов, действующих на территории страны.

В унитарных государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и мест­ные бюджеты.

В федеративных государствах бюджетная систе­ма состоит из трех звеньев: государственный (феде­ральный) бюджет, или бюджет центрального прави­тельства; бюджеты членов федерации (штатов — в США, земель — в ФРГ, провинций — в Канаде, субъ­ектов Федерации — в России); местные бюджеты.

Доходы и расходы местных бюджетов не входят в государственный бюджет в унитарных государствах, а в федеративных государствах — не включаются в бюджеты членов федерации, доходы и расходы кото­рых, в свою очередь, не входят в федеральный бюд­жет.

Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность государственных органов и органов мес­тного самоуправления по составлению и рассмотре­нию проектов бюджетов и исполнению бюджетов, обес­печению контроля за их исполнением.

Бюджетный профицит — превышение доходов бюджета над его расходами.

Бюджет развития является составной частью капитальных расходов бюджетов любого уровня, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность государства. Финансирование бюджета развития отделя­ется от финансирования текущих расходов бюджетов, однако в нем сосредоточена только часть ресурсов, выделяемых государством на инвестиционные цели. Финансовые ресурсы, необходимые для выполнения государством своих обязательств социального харак­тера (строительство социально значимых объектов, обеспечение безопасности функционирования технически сложных систем, таких как атомные электро­станции, аэронавигация), обеспечиваются через теку­щий бюджет.

Порядок и условия формирования Бюджета раз­вития Российской Федерации определяются федераль­ным законом о федеральном бюджете на соответству­ющий год. В Бюджете развития Российской Федера­ции определяются целевые источники доходов феде­рального бюджета и основные направления расходов федерального бюджета на финансирование инвести­ционной и инновационной деятельности и других зат­рат, необходимых для расширенного воспроизводства и осуществляемых в рамках бюджетного процесса.

В основу механизма реализации Бюджета разви­тия закладываются принципы, предусматривающие процедуру отбора на основе конкурса тех инвестици­онных проектов, реализации которых государство бу­дет оказывать поддержку. Бюджет развития — значи­тельно более широкое понятие, чем расходы, кото­рые там предусмотрены на долевое участие государ­ства в инвестициях. В сущности, это — концепция го­сударственной инвестиционной политики.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) по своему формальному содержанию пред­ставляют фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на орга­ны государственной власти соответствующих субъек­тов Федерации (республиканские бюджеты — собствен­ные бюджеты республик в составе Российской Феде­рации, краевые бюджеты — собственные бюджеты краев, областные бюджеты — собственные бюджеты областей (в том числе автономных), окружные бюд­жеты — собственные бюджеты автономных округов, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга).

Содержание и внутренняя структура региональ­ных бюджетов полностью отражают все основные сто­роны федерального бюджета. Их формирование про­исходит в тесной взаимосвязи с развитием федераль­ного бюджета. Бюджеты субъектов Федерации — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальны­ми единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется и раз­витие отраслей производственной сферы, объем про­дукции и услуг которых выступает важным показате­лем благосостояния народа.

Бюджетная система Российской Федерации — основанная на экономических отношениях и государственном уст­ройстве совокупность всех видов бюджетов и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов, регули­руемая нормами права Российской Федерации и ее субъектов.

Бюджетная система Российской Федерации в 1991 г. претерпела кардинальные изменения. До этого ее го­сударственный бюджет включался в государственный бюджет СССР, в котором отражались все бюджеты на территории страны, в том числе сельские и поселко­вые.

Государственная бюджетная система Российской Федерации состоит из трех звеньев и включает в себя: 1) федеральный бюджет; 2) 21 республиканский бюд­жет, 55 краевых и областных бюджетов, бюджеты го­родов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 бюджетов ав­тономных округов, бюджет Еврейской автономной об­ласти; 3) около 29 тысяч местных бюджетов (городс­ких, районных, поселковых, сельских). Все эти бюд­жеты функционируют автономно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты территорий, а последние не включаются в федераль­ный республиканский бюджет.

Валовой внутренний продукт (ВВП) — обобщающий мак­роэкономический показатель, отражающий суммарную рыночную стоимость конечных продуктов и услуг, про­изведенных на территории страны независимо от на­циональной принадлежности функционирующих в ее народном хозяйстве юридических и физических лиц, за определенный период времени (обычно год). ВВП — модификация другого макроэкономического показате­ля — валового национального продукта, от которого отличается на величину сальдо расчетов с зарубеж­ными странами и вместе с которым образует основу для составления системы национальных счетов, при­нятых в современной международной практике. ВВП охватывает конечные результаты хозяйственной деятельности материального и нематериального произ­водства, рассчитывается в текущих и постоянных (ба­зовых) ценах с помощью трех методов: по производ­ству добавленной стоимости, по потреблению (по рас­ходам) и по распределению (по доходам).

Валовой доход — разница между выручкой предприятия от реализации продукции и материальными затратами на производство. Включает заработную плату и прибыль или заработную плату и чистый доход, - другими сло­вами, валовой доход отличается от чистого дохода на величину заработной платы.

Валовой национальный продукт (ВНП) — обобщающий мак­роэкономический показатель, отражающий рыночную стоимость конечных продуктов и услуг, произведен­ных в стране за определенный период времени (обыч­но год). Исчисляется по методологии ООН, широко используется для международных сопоставлений. В Российской Федерации впервые введен в систему народно-хозяйственных показателей в 1988 г. ВНП рас­считывается как в текущих (действующих), так и в постоянных (для какого-либо базового периода) ценах. Для ВНП характерны три особенности: 1) охват результатов хозяйственной деятельности только на­циональных субъектов экономики определенной стра­ны, независимо от места их функционирования. По этой причине, с одной стороны, в него дополнительно включаются все поступившие в страну доходы, полу­ченные от использования ее экономических ресурсов (факторов производства) за рубежом, а с другой сто­роны — из него исключаются аналогичные доходы, по­лученные от применения иностранных ресурсов и вы­везенные за границу; 2) в него включаются результаты от материального производства и от производства всех нематериальных услуг (наука, образование, здра­воохранение, искусство, оборона и др.); 3) с целью ус­транения повторного счета промежуточной продукции ВНП учитывает только конечные товары, которые по­купаются для конечного использования, а не для пе­репродажи или дальнейшей обработки и переработки. Ведомственная классификация расходов бюджетов Россий­ской Федерации утверждается для каждого уровня бюджетной системы относительно главных получате­лей бюджетных средств соответствующего уровня. Перечень главных распорядителей средств федераль­ного бюджета утверждается федеральным законом. Перечень главных распорядителей средств бюджетов субъектов Федерации, распорядителей средств мест­ных бюджетов утверждается соответственно органом исполнительной власти субъекта Федерации и орга­ном местного самоуправления. В бюджетах более низ­ких уровней расходы федерального ведомства разно­сятся по управлениям и т. д. (например, в федераль­ном бюджете средства, выделяемые на здравоохране­ние, распределяются между Министерством здравоохранения РФ и Госкомсанэпиднадзором РФ). В бюд­жетах других звеньев эти средства распределяются с большей дифференциацией. Таким образом, ведом­ственная классификация позволяет осуществлять ад­ресное выделение финансовых ресурсов, отражающее распределение средств по их конкретным распоряди­телям (исполнителям). При этом денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в об­щей сумме с привязкой к отдельным функциональным разделам с нужной степенью детализации. Это позво­ляет органам законодательной и исполнительной вла­сти принимать обоснованные решения о приоритет­ности определенных видов деятельности, размерах фи­нансирования, а также обеспечивать контроль за их осуществлением и устанавливать степень ответствен­ности в расходовании средств соответствующих ве­домств.

Внебюджетные фонды развития жилищного строительства созданы в соответствии с Указом Президента РФ "О разработке и внедрении внебюджетных форм инве­стирования жилищной сферы" от 24 декабря 1993 г.

Основными задачами региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строи­тельства являются создание условий для привлече­ния внебюджетных источников финансирования жи­лищной сферы, эффективное использование средств на формирование рынка жилья, содействие развитию производственной базы домостроения.

Средства фондов формируются за счет доброволь­ных взносов юридических лиц и граждан, целевых кре­дитов под гарантию органов местного самоуправления, дивидендов от операций с ценными бумагами, приоб­ретенными на временно свободные средства фонда, платы за инжиниринговые, информационные услуги, оказываемые службой фонда.

Средства фондов расходуются на строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры, стро­ительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, социальную поддержку малоимущих групп населения для оплаты строительства и содер­жания жилья.

Внебюджетный фонд здравоохранения — разновидность внебюджетных фондов социального назначения. Создан в России в соответствии с Законом РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Россий­ской Федерации".

Средства фонда здравоохранения предназначены для: финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ, утвержденных Правительством РФ и другими органами государственно­го управления; обеспечения профессиональной подго­товки кадров; финансирования научных исследований; развития материально-технической базы учреждений здравоохранения; субсидирования конкретных терри­торий с целью выравнивания условий оказания меди­цинской помощи населению по обязательному меди­цинскому страхованию; оплаты дорогостоящих видов медицинской помощи; финансирования медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально зна­чимых заболеваниях; оказания медицинской помощи при массовых заболеваниях в зонах стихийных бед­ствий, катастроф и других целей в области охраны здоровья населения.

Фонды здравоохранения формируются в страхо­вых медицинских организациях за счет средств, полу­чаемых от страховых взносов.

Внешняя задолженность Российской Федерации включает задолженность России по отношению к иностранным правительствам и долговые обязательства, гарантированные правительствами зарубежных стран, а так­же внешний долг иностранным коммерческим банкам. К началу 2000 г. она составляла 143 млрд. долл. США.

Внутренний государственный долг Российской Федера­ции — вся сумма ранее выпущенных и до настояще­го времени не погашенных государственных займов вместе с процентами по ним. Верхний предел внут­реннего государственного долга Российской Федера­ции на 1 января 2000 г. по долговым обязательст­вам Российской Федерации установлен в размере 648,3 млрд. руб.

Главная книга казначейства, в которой Федеральное каз­начейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в федеральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционировани­ем и финансированием расходов федерального бюд­жета. Федеральное казначейство ведет сводный ре­естр получателей средств федерального бюджета. Порядок регистрации и учета получаемых средств федерального бюджета устанавливается Министер­ством финансов РФ. Главная книга казначейства ве­дется на основе плана счетов, утверждаемого Феде­ральным казначейством. Записи в Главной книге каз­начейства осуществляются по факту совершения со­ответствующих операций в процессе исполнения фе­дерального бюджета. Данные Главной книги казначей­ства являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Государственный бюджет — главное звено финансовой си­стемы, форма образования и расходования централи­зованного фонда денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Государственный бюджет является основным фи­нансовым планом страны, утверждаемым Федераль­ным Собранием РФ как закон. Через госбюджет госу­дарство концентрирует значительную часть националь­ного дохода для финансирования народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, укрепления обо­роны страны и содержания органов государственной власти и управления.

Государственные внебюджетные фонды — форма образо­вания и расходования денежных средств, .образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, т. е. средства федерального правительства и местных властей, связанные с финансированием расходов, не включаемых в бюджет. В настоящее время насчитывается более 20 внебюджетных фондов, в том числе 4 социальных. Остальные внебюджетные фонды имеют производственное назначение.

Внебюджетные фонды имеют строго целевое на­значение — расширение сферы социальных услуг на­селению, стимулирование развития отстающих отрас­лей инфраструктуры, обеспечение дополнительными ресурсами приоритетных отраслей экономики.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями: 1) выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение; 2) формированием внебюджетного фонда с собственными источниками до­ходов для определенных целей (к последним, в част­ности, относятся созданные во многих странах фонды социального страхования, которые предназначены для социальной поддержки определенных групп населения).

Создание других фондов обусловлено возникно­вением новых, ранее неизвестных расходов, которые заслуживают особого внимания со стороны общества.

Специальные внебюджетные фонды предназначе­ны для целевого использования. Обычно в названии фонда указывается цель расходования средств.

Материальным источником внебюджетных фон­дов является национальный доход. Преобладающая часть фондов создается в процессе перераспределе­ния национального дохода. Основными методами моби­лизации национального дохода в процессе его пере­распределения при формировании фондов являются специальные налоги и сборы, средства из бюджета и займы.

Государственный внебюджетный фонд воспроизводства ми­нерально-сырьевой базы Российской Федерации дей­ствует в соответствии с Положением о фонде, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 25 апреля 1993 г. № 4546-1. Средства фонда формиру­ются за счет отчислений на производство минерально-сырьевой базы, которые производят субъекты пред­принимательской деятельности независимо от их форм собственности.

Суммы отчислений на воспроизводство минераль­но-сырьевой базы определяются плательщиком само­стоятельно, исходя из облагаемого оборота по реали­зации продукции, полученной из полезных ископае­мых, и предусмотренных ставок.

Государственный фонд занятости населения Российской Федерации — специальный внебюджетный фонд, ко­торый образован в соответствии с Законом РФ в ре­дакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г. № 36-ФЗ "О занятости населения в Российской Феде­рации" для финансирования мероприятий, связанных с реализацией государственной политики в области за­нятости населения. Государственный фонд занятости представляет собой совокупность федеральной части фонда занятости, фондов занятости, формируемых в республиках Российской Федерации, автономной об­ласти, автономных округах, краях, областях, горо­дах и районах.

Размер страховых взносов плательщиков Госу­дарственного фонда занятости устанавливается зако­нодательным органом по представлению Правитель­ства РФ.

От уплаты страховых взносов в Государственный фонд занятости освобождены общественные организа­ции инвалидов и религиозные объединения, предпри­ятия, объединения, учреждения, находящиеся в соб­ственности указанных организаций и созданные для осу­ществления их уставных целей.

Средства Государственного фонда занятости на­правляются на активное проведение программ поли­тики занятости, в том числе на профессиональное обу­чение, консультирование, создание и сохранение ра­бочих мест, компенсационные выплаты и субсидии к заработной плате, на организацию общественных ра­бот, переезд безработных в другие места; на программы материальной поддержки безработных (пособия, материальная помощь, досрочная пенсия); на инфор­мационную поддержку программы занятости; на стра­ховой резерв; на содержание служащих фонда.

Эффективность решения задач, стоящих перед Фондом занятости, во многом зависит от выработки и соблюдения принципов использования его средств. Так, пособие по безработице выплачивается гражданам при наличии у них трудового стажа, причем на размер пособия влияет не количество лет, в течение кото­рых человек трудился, а размер заработной платы гражданина на последнем месте работы. Пособие устанавливается на определенный срок. При этом чем дольше гражданин остается безработным, тем мень­ше размер пособия, а по достижении соответствую­щего временного предела выплата пособия и вовсе прекращается.

По законодательству Российской Федерации пособие по безработице в течение первых трех месяцев выплачивается в размере 75% среднемесячного зара­ботка по последнему месту работы, в следующие че­тыре месяца — в размере 60%, в дальнейшем — в размере 45% (в странах с развитой рыночной эконо­микой размер пособия составляет 50—60% от зарп­латы, в Швеции — 80%). Срок выплаты пособия огра­ничен 12 месяцами, а для лиц предпенсионного возра­ста — 24 месяцами. После этого гражданин утрачива­ет право на получение пособия, однако он имеет пра­во на первоочередное участие в оплачиваемых обще­ственных работах.

Минимальное пособие не может быть ниже ми­нимального размера оплаты труда, установленного законодательством Российской Федерации, и выше среднего заработка, исчисленного для данной терри­тории (см. также: Источники образования Государственного фонда занятости населения Российской Фе­дерации; Основные направления расходования Госу­дарственного фонда занятости населения Российской Федерации).

Государственные целевые социальные фонды — фонды де­нежных средств, образуемые вне федерального бюд­жета и бюджетов субъектов Федерации, предназна­ченные для реализации конституционных прав граж­дан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и иных случаев, установлен­ных законодательством о социальном обеспечении, на защиту от безработицы, на обеспечение гражданам равных возможностей в получении гарантированной государственной медицинской помощи и другие цели, определенные федеральным законодательством. В от­личие от системы федеральных бюджетных фондов они имеют двухуровневую структуру. Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидности госу­дарственного целевого социального фонда определя­ются федеральным законом. Государственные целевые социальные фонды находятся в федеральной собствен­ности. Средства государственных целевых социальных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

Государственными целевыми социальными фон­дами Российской Федерации являются: Пенсионный фонд РФ (см. Пенсионный фонд Российской Федера­ции); Фонд социального страхования РФ, Федераль­ный фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения РФ (см. Го­сударственный фонд занятости населения Россий­ской Федерации).

Демпинг — продажа товаров по искусственно заниженным ценам, в том числе ниже издержек их производства, с целью устранения конкурентов.

Дефлятор валового внутреннего продукта — отношение валового внутреннего продукта, исчисленного в те­кущих ценах, к объему валового внутреннего продук­та, исчисленного в сопоставимых ценах предыдущего периода; характеризует изменение оплаты труда, при­были (включая смешанные доходы) и потребление ос­новного капитала в результате изменения цен, а так­же номинальной массы чистых налогов.

Дефляция — одна из мер по снижению уровня инфляции. Дефляция включает ряд методов: увеличение нало­гов; повышение учетной ставки и обязательных ре­зервов коммерческих банков в Центральном банке; про­дажу государственных ценных бумаг на открытом рын­ке; сокращение бюджетных расходов; изъятие из об­ращения части избыточной денежной массы, выпущен­ной в период инфляции.

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распо­ряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления.

Доход бюджета от реализации государственного имущества — поступающие в бюджет денежные сред­ства от реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего в государственную собствен­ность в порядке наследования или дарения, и кладов. Доход федерального бюджета формируется из на­логовых доходов (более 80% всех доходов), неналого­вых доходов; доходов целевых бюджетных фондов. В состав целевых фондов входят: Федеральный до­рожный фонд РФ, Фонд развития таможенной систе­мы РФ, Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный экологический фонд РФ.

Дорожные фонды создаются в качестве целевых во многих государствах. На территории России они действуют в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации". Их средства, согласно указанному Закону, формируются главным образом за счет специальных налогов и сбо­ров, к которым относятся федеральный и территори­альный налоги на реализацию горюче-смазочных ма­териалов, уплачиваемые предприятиями всех форм собственности и гражданами, реализующими указан­ные материалы. Налоги устанавливаются в процентах от сумм реализации горюче-смазочных материалов. Взи­мается также налог с владельцев автотранспорта по определенным тарифам, рассчитанным с учетом рабочего объема двигателя транспортного средства.

Основными направлениями использования средств, поступающих в дорожные фонды, являются ремонт и реконструкция автомобильных дорог, а также строительство новых автострад, дорог местного значения и других объектов дорожной инфраструктуры.

Дотация — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня на безвозмездной и безвозврат­ной основах для покрытия текущих расходов.

Единство кассы — принцип, на основе которого исполня­ются бюджеты всех уровней бюджетной системы Рос­сийской Федерации, предусматривающий создание единого счета Федерального казначейства на всех уров­нях системы исполнения федерального бюджета и за­числение всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета на этот счет, а также осуществление всех предусмот­ренных расходов с этого счета. Право открытия и зак­рытия счетов федерального бюджета, определения их режима принадлежит Федеральному казначейству. Открытие и закрытие счетов федерального бюджета, изменение их режима без соответствующего решения Федерального казначейства не допускаются. В процес­се исполнения федерального бюджета запрещается также осуществление операций, минуя систему ба­лансовых счетов Федерального казначейства.

Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке Рос­сии. В целях управления средствами федерального бюд­жета, государственным долгом и совершения плате­жей Федеральному казначейству предоставлено пра­во открывать и закрывать иные счета федерального бюджета.

Счета Федерального казначейства в Банке Рос­сии и кредитных организациях ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством Российской Феде­рации с учетом особенностей, установленных Бюджет­ным кодексом.

Принцип единства кассы материализуется в ог­раниченном количестве счетов, в полноценном скон­центрированном учете всех средств бюджета, кото­рые проходят через эти счета.

Закон бюджетный — государственный законодательный акт, устанавливающий бюджет на конкретный период, сроки и порядок его действия, основные направления фор­мирования и использования бюджетных резервов и бюджетных ассигнований. В бюджетном законе упоря­дочиваются организационные вопросы рассмотрения и принятия федерального бюджета. Так, проект закона о порядке внесения изменений в Федеральный закон о бюджете на 2000 г. представлялся Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думе одновре­менно с рядом документов: прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации па 2000 г., основными направлениями бюджетной и налоговой политики в 2000 г., предложениями о принципах взаимодействия федерального бюджета и бюдже­тов субъектов Федерации в 2000 г. и проч.

Параллельно с этим в Думу вносится ряд проек­тов федеральных законов: о налогах и сборах; о кон­солидированном и федеральном бюджетах; о бюджет­ной классификации и др. Государственная Дума рас­сматривает федеральный закон о бюджете в четырех чтениях. В первом чтении рассматриваются прогноз со­циально-экономического развития и концепция закона о бюджете, основные направления бюджетной и на­логовой политики, основные принципы взаимодействия федерального бюджета и бюджетов субъектов Феде­рации и др. Во втором чтении принимаются так назы­ваемые бюджетные поправки, т. е. уточнение доходов и расходов. Третье чтение, по сути, — очередная кор­ректировка. Четвертое чтение — окончательное, про­водится по принципу "принять или отклонить".

Зонтик налоговый — перенос вперед убытков прошлых лет для защиты текущих и будущих доходов от налогов за счет уменьшения (занижения) доходов на величину убытков.

Иммунитет налоговый — освобождение от обязанности пла­тить налоги, предоставленное отдельным юридичес­ким и физическим лицам в соответствии с нацио­нальным или международным правом.

Индикатор налоговый — объем валовых налоговых по­ступлений, который увеличивается (уменьшается) в зависимости от показателей экономического развития, уровня налоговых ставок.

Исполнение бюджета — процесс получения доходов и осу­ществления расходов, предусмотренных статьями ут­вержденного в стране бюджета.

Источники образования Государственного фонда занятос­ти населения Российской Федерации — обязательные отчисления работодателей (предприятий, организаций и учреждений независимо от форм собственности и сфер деятельности); обязательные страховые взносы с заработка работников в пределах общей суммы взи­маемых налогов; средства республиканских и местных бюджетов.

Дополнительными источниками поступлений мо­гут являться добровольные взносы российских и инос­транных предприятий, общественных организаций и граждан. Основной удельный вес в источниках форми­рования Фонда занятости населения России составля­ют обязательные отчисления предприятий и организаций. Эти отчисления определены в размере 1% средств на оплату труда и составляют около 70% все­го объема фонда.

Кадастр — систематизированный свод сведений, составля­емый периодически или путем непрерывных наблюде­ний за соответствующим объектом. Наиболее часто на­звание "кадастр" применяют для обозначения реестра (перечня), содержащего сведения об оценке и сред­ней доходности объектов (земли, домов, промыслов), которые используются при выдаче ипотечного креди­та, а также для отчисления поземельного, подомового, промыслового налогов. Кадастровая оценка земли в Российской Федерации стала широко применяться с 1994 г.

Казначейство — особый государственный финансовый орган, занимающийся операциями по кассовому исполнению государственного бюджета, к которым относят сбор налогов, пошлин и др.

Качество бюджетного дефицита заключается в том, что количество бюджетного дефицита не должно пере­ходить в отрицательное качество, т. е. сумма получен­ных государством в долг финансовых ресурсов не дол­жна ложиться тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков, сопровождаться сокращени­ем социальных программ.

Качество дефицита связано с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики (в этом случае он отражает не кризисное течение общественных процессов, а госу­дарственное регулирование экономической конъюнк­туры, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного производства); чрезвычай­ными обстоятельствами (войны, крупные стихийные бедствия и т. п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода; с дефицитом, отражающим кризисные явления в экономике, ее развалом, неэффективнос­тью финансово-кредитных связей, неспособностью пра­вительства держать под контролем финансовую ситу­ацию в стране. В этом случае бюджетный дефицит — явление чрезвычайно тревожное, требующее приня­тия не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

Квазиденьги — определенные высоколиквидные финансо­вые активы, которые хотя и не функционируют как средство обращения, но могут легко и без риска фи­нансовых потерь переводиться в наличные деньги или на чековые счета. Представляют собой разницу между двумя агрегатами денежной массы М2—Ml.

Классификация доходов бюджетов Российской Федерации основывается на законодательных актах Российской Федерации, определяющих источники финансирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации. Группы доходов состоят из статей, объединяющих конкретные виды доходов по источникам и способам их получения. Все доходы бюджета делятся на три вида: 1) налоговые доходы, которые включают прямые налоги на прибыль, доход, прирост капитала, налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда, налоги на товары и услуги, на имущество, платежи за пользование природными ре­сурсами, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэконо­мические операции, прочие налоги, сборы и пошли­ны; 2) неналоговые доходы, которые включают дохо­ды от государственной собственности или деятельнос­ти, от продажи земли и нематериальных активов, от внешнеэкономической деятельности, поступления от капитальных трасфертов из негосударственных источ­ников, административные платежи, штрафные санк­ции, сборы на специальные услуги и проч.; 3) безвоз­мездные перечисления, которые включают перечис­ления от нерезидентов, от других уровней власти, от государственных внебюджетных фондов, от государ­ственных предприятий и учреждений, от национальных организаций. Поскольку бюджетная классификация рассчитана на всю бюджетную систему страны, в ней нет подразделения на источники бюджетных доходов различных уровней. Оно устанавливается законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации, субъектов Федерации, муни­ципальных образований включает различные виды зай­мов, в том числе целевых, не возмещенную в преды­дущие годы задолженность по централизованным кре­дитам и начислениям, переоформленную в казначейс­кие векселя.

Классификация видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации — группи­ровка государственных внешних долговых обяза­тельств, осуществляемых Правительством РФ в со­ответствии с законодательством Российской Федера­ции, в том числе и внешний долг Союза ССР, приня­тый Российской Федерацией.

Классификация источников финансирования дефицитом бюджетов Российской Федерации — группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федера­цией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления для покрытия дефицитов соответ­ствующих бюджетов (в том числе за счет кредита Цен­трального банка РФ и изменения остатков средств бюджета, государственных ценных бумаг, бюджетных ссуд, полученных от государственных внебюджетных фондов и бюджетов других уровней, кредитов меж­дународных финансовых организаций, правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм, изменения остатков средств федераль­ного бюджета на счетах в банках в иностранной ва­люте, изменения золотого запаса в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ).

Консолидированный бюджет — расчетный годовой объем бюджетных расходов и доходов, а также государствен­ных внебюджетных фондов для каждого уровня бюд­жетной системы, используемый в целях анализа со­стояния и прогноза развития бюджетной системы Рос­сийской Федерации в целом. На каждом уровне бюд­жетной системы консолидированный бюджет имеет свои специфические черты.

Консолидированный бюджет не подлежит утвер­ждению в законодательном порядке, а является лишь информационной базой для корректировки бюджетной финансовой политики соответствующего бюджетного уровня. Однако он не может полностью отражать bko^ комическое состояние территорий и служить достаточной базой для сравнения, так как определяет всего лишь изъятую государством часть валового внутреннего продукта. Поэтому рост доходов консолидирован­ного бюджета — это прежде всего рост налоговых изъятий, он определяет уровень экономического по­тенциала общества.

Различают следующие виды консолидированных бюджетов: 1) консолидированный бюджет Российской Федерации — это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов Федерации, а также государ­ственных территориальных внебюджетных фондов; 2) консолидированный бюджет субъекта Федерации (республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга), который состоит из бюджета субъекта Федерации и консолидирован­ных местных бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Федерации; 3) консолидированный бюджет города, который состав­ляют районные бюджеты районов в городе и городс­кой бюджет. В составе бюджета города могут быть бюд­жеты иных административно-территориальных обра­зований; 4) консолидированный бюджет района — свод сельских бюджетов нескольких населенных пунктов, имеющих общий бюджет, бюджетов поселков, городс­ких бюджетов городов районного значения, располо­женных на территории района, и районный бюджет.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что бюджет через количественные характеристики фор­мирования и использования фонда денежных средств государства объективно отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях эко­номики. Одновременно с проектом федерального бюд­жета на очередной финансовый год, составленным на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, формиру­ется перспективный финансовый план, содержащий данные о прогнозных возможностях федерального бюджета по мобилизации доходов, привлечению внут­ренних и внешних заимствований и финансированию основных федеральных расходов. В целях обеспече­ния координации общеэкономического развития и финансовой политики всех уровней государственной власти перспективное финансовое планирование осу­ществляется на всех уровнях государственной влас­ти в рамках консолидированного бюджета. Таким об­разом, бюджет, по существу, является главным за­коном экономической жизни страны, в котором не только фиксируются цифры доходов и расходов, но и все параметры экономического развития. Конт­рольная функция бюджета не носит ни запретитель­ного, ни ограничительного характера, а лишь позво­ляет отслеживать и корректировать степень и фор­мы разумного косвенного воздействия государства на воспроизводственный процесс.

Конъюнктура экономическая — сложившаяся в народном хозяйстве страны, региона, в отрасли или в сфере хо­зяйствования, на предприятии, в рыночной системе в целом или на отдельном рынке обстановка, временная ситуация, создавшееся там экономическое положение; конкретные условия процесса производства и воспро­изводства на различных его этапах и фазах цикла.

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образова­ний) — это фонды денежных средств, предназначен­ные для реализации задач и функций, возлагаемых на органы местного самоуправления муниципальных об­разований (городские бюджеты городов, кроме горо­дов Москвы и Санкт-Петербурга, районные бюджеты, в том числе районов в городах, поселковые бюджеты, сельские бюджеты населенных пунктов, имеющих об­щий бюджет). Определение места, роли и функций ме­стных бюджетов в бюджетной системе Российской Фе­дерации является одной из наиболее острых проблем формирования бюджетного устройства России в на­стоящее время.

Минимальная бюджетная обеспеченность — минимально допустимая стоимость государственных или муници­пальных услуг в денежном выражении, предоставля­емых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населе­ния за счет соответствующих бюджетов.

Минимальные государственные социальные стандарты — го­сударственные услуги, предоставление которых граж­данам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов гарантируется государ­ством на определенном минимально допустимом уров­не на всей территории Российской Федерации.

Модель российская бюджетного федерализма характеризу­ет переходное состояние бюджетной системы России. В российской модели бюджетного федерализма соеди­нены достижения американской и германской моделей бюджетного федерализма, а также модели советской унитарной бюджетно-налоговой системы. Значительная часть федеральных налогов дифференцирована (распре­деляется в процентном отношении) по уровням бюдже­тов, а то и полностью поступает в конкретный терри­ториальный бюджет, что характерно для германской и американской моделей бюджетного федерализма. Действуют федеральные, региональные и местные налоги, при этом последние поступают преимущественно в тер­риториальные бюджеты, что является признаком американской модели бюджетного федерализма. Существу­ет излишняя централизация консолидированного бюд­жета (доля местных налогов в общей массе налоговых поступлений не превышает 10%), унаследованная от советской унитарной модели бюджетно-налоговой сис­темы. Соответственно финансовая самостоятельность территориальных бюджетов весьма призрачна, н то время как региональные бюджеты системы имеют большой вес. Характерна также гипертрофированная роль "избранных" ("уполномоченных") коммерческих банков, функционирующих за счет государственных финансо­вых средств, слабый уровень развития налоговой и фи­нансовой инфраструктуры и т. п.

Модель германская бюджетного федерализма — условное название одного из типов бюджетного федерализма. Характерна для бюджетно-налоговой системы Германии и некоторых других федеральных стран. Основной принцип германской модели бюджетного федерализ­ма: дифференциация преимущественно федеральных (республиканских, государственных) налогов по доход­ным частям относительно самостоятельных террито­риальных бюджетов. В частности, федеральные нало­ги в Германии поступают в разных пропорциях (могут меняться ежегодно) в федеральный бюджет, в бюдже­ты субъектов федерации (земель и городов), в мест­ные (муниципальные, коммунальные) бюджеты. Доход­ные части всех уровней бюджетов в значительной час­ти формируются за счет федеральных налогов и фе­деральной финансовой помощи. Лишь малая часть до­ходной части территориальных бюджетов формиру­ется за счет местных и земельных налогов (число пос­ледних незначительно).

Модель американская бюджетного федерализма — услов­ное название одного из типов бюджетного федерализма. Характерна для бюджетно-налоговых систем США, Канады, Индии и некоторых других федеративных стран. Основной принцип американской модели бюджетного федерализма заключается в относительно твердом зак­реплении уровней налогов за уровнями относительно самостоятельных бюджетов: федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюд­жет, налоги штатов — в бюджеты штатов, местные налоги — в местные бюджеты. Как правило, доходные части всех уровней бюджетов, включая бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты, в значи­тельной части формируются за счет "своих" налогов, лишь в малой степени получая финансовую помощь или ссуды от вышестоящих бюджетов. При этом еди­ная классификация налогов отсутствует (в частности, названия федеральных и территориальных налогов редко совпадают), методика их исчисления (ставки, сроки, льготы и т. п.) различна.

Налоги федеральные — налоги, которые поступают в фе­деральный бюджет. Сами федеральные налоги и их ставки устанавливаются специальными федеральны­ми законами. Существуют следующие виды федераль­ных налогов: налог на добавленную стоимость; акцизы на отдельные группы и виды товаров; налог с бирже­вой деятельности (биржевой налог); налог на опера­ции с ценными бумагами; таможенные пошлины; от­числения на воспроизводство минерально-сырьевой базы; платежи за пользование природными ресурса­ми; подоходный налог с физических лиц; налог как ис­точник образования дорожных фондов; гербовый сбор; государственная пошлина и др.

Налоговые доходы — обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.

Национальный доход — общая сумма всех доходов в обще­стве, которые получают экономические субъекты за предоставление и производительное использование имеющихся в их распоряжении ресурсов.

Различают четыре компонента "пофакторного" (ресурсного) дохода: заработная плата — доход, полу­чаемый за предоставление фактора "труд"; в нее включаются, помимо оплаты труда, выплаты по социаль­ному страхованию, социальному обеспечению и т. п.; рента — доход домохозяйств, получаемый в результате сдачи в аренду земли, помещений, жилья и т. д.; прибыль — доход, получаемый в результате пред­принимательской деятельности, владельцами единоличных хозяйств, партнерств, кооперативов, корпо­раций; процент — доход, получаемый в результате использования денежного капитала (доход по креди­там, вкладам в банк и т. д.).

Нерезиденты в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном конт­роле" — физические лица, постоянно проживающие за пределами страны, предприятия и организации, со­зданные в соответствии с законодательством иностран­ных государств и находящиеся за пределами Российс­кой Федерации, их филиалы и представительства Рос­сийской Федерации, а также находящиеся в стране дипломатические и другие официальные представи­тельства, международные организации и их филиалы и представительства.

Основные направления расходования Государственного фон­да занятости населения Российской Федерации опре­деляются в соответствии с задачами программ занято­сти, которые охватывают также вопросы трудоуст­ройства молодежи, женщин, инвалидов.

Средства фонда могут использоваться на следую­щие цели: трудоустройство граждан, не имеющих ра­боты; профессиональную ориентацию; профессиональ­ное обучение; общественные работы; временные по­собия по безработице, стипендии обучающимся и др.

Пенсионный фонд Российской Федерации — специальный внебюджетный фонд, средства которого формируют­ся за счет страховых взносов работодателей и работ­ников, дотаций из федерального бюджета и ресурсов, получаемых от собственных инвестиций фонда. Средства Пенсионного фонда используются на выплату пен­сий по возрасту, инвалидности, по случаю потери кор­мильца, гражданам, пострадавшим от последствий аварии на Чернобыльской АЭС, пособий на детей.

Пошлины — денежные сборы, взимаемые соответствую­щими государственными органами при выполнении ими определенных функций в суммах и в порядке, предус­мотренных соответствующим законодательством.

Пошлины таможенные — государственный денежный сбор от ввозимых, транзитных и вывозимых товаров, иму­щества, ценностей, пропускаемых через границы стра­ны под контролем таможенного ведомства.

Превентивные меры — действия юридических, физичес­ких лиц или органов государственной власти и управ­ления, направленные на предупреждение нежелатель­ных для них процессов или явлений (например, уве­личение фискальных выплат или финансовых рисков).

Преференция — льгота, предоставляющая особый налого­вый режим для группы хозяйствующих субъектов, по­зволяющая им в течение определенного времени не нести часть налоговых обязательств.

Принципы бюджета — основные исходные условия, кото­рым должен соответствовать бюджет. Различают сле­дующие главные принципы: 1) принцип гласности бюд­жета, который предполагает открытое обсуждение бюджета и утверждение его законодательным орга­ном страны. В действительности этот принцип реали­зуется формально. Бюджет публикуется и утвержда­ется в укрупненных цифрах, что искажает его дей­ствительную сущность; 2) принцип единства бюдже­та, который заключается в единообразном порядке со­ставления бюджета, и в едином бюджетном документе. Существует только один бюджет, в котором отража­ются все доходы и расходы государства. Единство пред­полагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная клас­сификация, т. е. группировка доходов и расходов бюд­жета по однородным признакам. Единство бюджета в современных условиях нарушается в результате вы­деления из бюджета специальных фондов, целевых программ и т. д.; 3) принцип полноты бюджета — вклю­чение в бюджет полностью всех доходов и расходов правительственных органов. Различают бюджет брут­то, в который включаются все валовые доходы госу­дарства и валовые расходы, и бюджет нетто, в кото­ром только чистые доходы и расходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разни­ца между доходами и расходами; 4) принцип реально­сти (правдивости) бюджета, который предполагает, что все суммы доходов и расходов бюджета должны быть обоснованны и правильны. Современные бюджеты характеризуются затушевыванием направлений расхо­дов и сокрытием реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджета, т. е. принцип реальности бюджета не соблюдается в настоящее время ни в одной стране (в том числе и в России), хотя бюджеты большинства стран пропаган­дируются как реальные бюджеты.

Распределительная (экономического регулирования) функ­ция бюджета характеризуется процессами распреде­ления или перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государствен­ной власти, но и между различными подразделениями общественного производства.

Сфера действия распределительной функции оп­ределяется тем, что в отношения с бюджетом вступа­ют почти все участники общественного производства. Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает воз­можности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и нацио­нального богатства. Эта функция реализуется в про­цессе формирования доходных источников бюджета и их использования для проведения экономической по­литики государства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан в соответствии с проводимой го­сударством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферу материального про­изводства, имеющую приоритетное значение для эко­номики страны, так и нематериального производства, находящуюся на содержании бюджета.

Расходы бюджета — экономические отношения, связанные с распределением фонда денежных средств государ­ства и его использованием по отраслевому, ведомственному, целевому и территориальному назначению. Включают затраты на финансирование народного хо­зяйства, социально-культурных мероприятий (обра­зование, здравоохранение, социальное обеспечение), оборону страны, содержание органов управления и правоохранительных органов, расходы по государ­ственному внутреннему и внешнему долгу, затраты на оказание финансовой поддержки территориям и др.

Регулирующие доходы территориальных бюджетов — со­вокупность денежных средств, передаваемых из вы­шестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регу­лирования их доходов и расходов.

Реструктуризация внешнего долга — продление сроков по­гашения долга и выплаты по нему процентов.

Реструктуризация фискальной задолженности — опреде­ление суммарной задолженности в бюджет и сроков ее погашения, контроль и соблюдение в этот период обязательных сроков уплаты текущих платежей в бюд­жеты и внебюджетные фонды.

Российский фонд технологического развития и отраслевые внебюджетные фонды НИОКР (научно-исследователь­ские и опытно-конструкторские работы) созданы в со­ответствии с Указом Президента РФ "О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциа­ла Российской Федерации" от 27 апреля 1992 г. № 1426. Внебюджетные фонды министерств, ведомств и объе­динений создаются по согласованию с Министерством науки и технической политики РФ. Данные внебюджетные фонды формируются за счет ежеквартальных добровольных отчислений предприятий и организаций независимо от формы собственности в размере опре­деленного процента от себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг), а суммы отчисляемых средств включаются предприятиями и организациями в себестоимость продукции.

Секвестр — пропорциональное снижение государственных расходов по всем статьям бюджета (кроме защищен­ных) в течение времени, оставшегося до конца года.

Синдицированный кредит — среднесрочный заем, предос­тавляемый группой международных банков обычно со ставкой процента, базирующейся на Лондонской став­ке предложения по межбанковским депозитам.

Ссуда — передача материальных ценностей или денег от одного юридического или физического лица другому с отсрочкой возврата эквивалента на условиях возврат­ности, срочности, платности.

Стагнация — состояние экономики, характеризующееся застоем хозяйственной деятельности в течение доста­точно продолжительного периода времени.

Стагфляция — состояние народного хозяйства страны, ха­рактеризующееся застоем при развитии инфляцион­ных тенденций.

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня или юридическому лицу на без­возмездной и безвозвратной основах на осуществле­ние определенных целевых расходов.

Субвенциальные внебюджетные фонды — форма привле­чения средств на финансирование реализуемых субъек­тами Федерации инвестиционных проектов и программ. Налоговые администрации могут включать хозяйству­ющих субъектов, реализующих такие проекты и про­граммы, в состав участников договоров по предостав­лению инвестиционного налогового кредита.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня, физическому или юридическо­му лицу на условиях долевого финансирования целе­вых расходов.

Укрывательство налоговое — перемещение налогооблагаемых доходов в налоговые оазисы или осуществление финансово-хозяйственных операций с преднамеренной фальсификацией их результатов при бухгалтерском учете.

Уровни функциональной классификации расходов бюдже­тов Российской Федерации: 1) первым уровнем явля­ются разделы, определяющие расходование бюджет­ных средств на выполнение функций государства; 2) вторым уровнем являются подразделы, конкрети­зирующие направление бюджетных средств на выпол­нение функций государства в пределах разделов; 3) третий уровень образует классификация целевых статей расходов федерального бюджета, которая от­ражает финансирование расходов федерального бюд­жета по конкретным направлениям деятельности глав­ных распорядителей средств федерального бюджета и пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации; 4) четвертый уровень образует классификация видов расходов бюджета, детализирующая направления финансиро­вания расходов бюджета по целевым статьям.

Структура бюджетной классификации предусмат­ривает подразделение бюджетных расходов на 20 функ­циональных разделов, которые в свою очередь делят­ся на 92 подраздела в зависимости от приоритетности развития той или иной области экономики. Для еще большей конкретизации расходов предусматриваются целевые статьи и виды расходов, непосредственно от­ражающие отраслевую специфику расходов и основ­ные направления деятельности министерств.

Учреждения бюджетные — учреждения непроизводствен­ной сферы (социально-культурные, органы государ­ственной власти и государственного управления, обо­роны, суды, прокуратура), деятельность которых фи­нансируется из бюджета соответствующего уровня или бюджета государственного внебюджетного фонда.

Учет налоговый — комплексный учет налоговых платежей и поступлений всех налогоплательщиков, осуществляе­мый на уровне предприятий, организаций и фирм (юри­дических лиц) и налоговых органов Государственной на­логовой службы РФ. Налоговый учет тесно связан с бюд­жетом страны (бюджетами субъектов Федерации) и фи­нансовым учетом. Плательщики налогов (юридические лица) представляют в местное отделение Госналогслужбы РФ (налоговую инспекцию) в указанные сроки нало­говые расчеты по форме установленного образца. На­логовые инспекции осуществляют налоговый учет по каждому плательщику раздельно по физическим и юридическим лицам, по каждому виду налога и плате­жа в бюджет. Учет поступающих налогов и платежей в бюджет соответствующего уровня осуществляется по общей сумме налогов и доле их отдельных видов в об­щем объеме налоговых поступлений.

Федерализм налоговый — законодательное установление равноправных отношений между федеральным цент­ром и субъектами Федерации при формировании до­ходов бюджетов всех уровней, достигаемое за счет оп­тимального сочетания их налогового потенциала, вы­полняемых финансово-хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых по­требностей.

Федеральный бюджет как правовой элемент единой бюд­жетной системы государства формируется в виде фонда денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на федеральные орга­ны государственной власти Российской Федерации, ежегодно принимаемого Федеральным Собранием — высшим законодательным органом государственной вла­сти. Через федеральный бюджет осуществляется пе­рераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода в пределах всего государства. Доходы федерального бюджета собираются на всей ⁴ территории Федерации по единым нормативам, а рас­ходы осуществляются в интересах и на благо всего народа, населяющего Федерацию. Поэтому федераль­ный бюджет рассматривается как главный объедини­тельный инструмент всей финансовой системы Россий­ской Федерации.

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов был создан в рамках федерального бюджета в 1994 г. путем отчислений от налога на добавленную стоимость в раз­мере 22% от той его части, которая поступила в феде­ральный бюджет. В 1995 г. эта доля была увеличена до 27%. В период с 1996 по 1998 г. фонд формировался за счет отчислений 15% от всех налогов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин и сборов. В 1998 г. и 1999 г. в данный фонд пере­числялись 14% от всех налогов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин. С 1999 г. средства территориальным бюджетам выделя­ются на основе единой для всех бюджетов методоло­гии, учитывающей собственные среднедушевые бюд­жетные доходы территории и численность населения, проживающего на данной территории.

Финансирование дефицитное — способ государственно-мо­нополистического регулирования экономики путем преднамеренного превышения государственных расхо­дов над доходами, следствием чего является бюджет­ный дефицит.

Финансовые ресурсы — совокупность различных видов де­нежных средств и финансовых активов, находящихся в распоряжении государства, местных органов влас­ти, физических и юридических лиц.

Финансы — совокупность экономических отношений, в про­цессе которых происходит формирование, распреде­ление и использование централизованных и децент­рализованных фондов денежных средств в целях вы­полнения функций и задач государства и обеспечения условий расширенного воспроизводства.

Фискальная функция бюджета предполагает обеспечение финансовыми ресурсами выполнения государством сво­их прямых управленческих, оборонных, внешнеполи­тических и социальных задач, т. е. государственных услуг, возложенных на него обществом. Однако фис­кальная функция бюджета не ограничивается одним лишь предоставлением государственных услуг. Для того чтобы повышалась эффективность государствен­ных услуг, недостаточно только наращивать их объе­мы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности. По­этому фискальная функция бюджета непосредственно связана с его распределительной функцией, однако она не имеет своих специфических форм реализации, ибо фискальная политика государства — это полити­ка поддержания бюджетного дефицита на уровне, со­ответствующем таким макроэкономическим целям, как контроль за инфляцией, повышение инвестиционной активности всех финансовых ресурсов, рост общего экономического потенциала общества, что в свою оче­редь обеспечивает прирост доходной базы бюджета и соответственно увеличение объема предоставляемых государственных услуг.

Функциональная классификация расходов бюджетов Рос­сийской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по отраслям деятельности и звеньям управления и отражает направление бюджет­ных средств на выполнение основных функций государ­ства, в том числе на финансирование реализации нор­мативных правовых актов, принятых органами государ­ственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Федерации, на финан­сирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на иные уровни власти. Функциональная классификация характеризует основ­ную цель финансируемого мероприятия, относящегося к числу важных и крупных, постоянно существующих национальных потребностей. Являясь важным инстру­ментом принятия государственных решений, бюджет­ная классификация позволяет выделять направления государственных приоритетов через функциональную структуру бюджета Российской Федерации, обоснован­но определять объемы их финансирования, что в ко­нечном счете должно способствовать эффективному государственному управлению. Кроме того, отраслевая группировка расходов бюджета позволяет выявить пропорции распределения бюджетных средств и, изменяя их, добиваться нужных сдвигов в отраслевой структу­ре. Существуют четыре уровня функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации (см.: Уровни функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации).

Экономическая классификация расходов бюджетов Россий­ской Федерации предполагает дифференциацию рас­ходов всех уровней бюджетной системы Российской Фе­дерации по их экономическому содержанию (хозяй­ственным признакам или производственным элементам). В бюджетах всех уровней предусматриваются: теку­щие расходы, закупки товаров и услуг, оплата труда государственных служащих, оплата транспортных ус­луг, оплата услуг связи, выплата процентов по зай­мам, субсидии и текущие трансферты, капитальные расходы, капитальное строительство; создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, предоставление внешних кредитов, возврат кредитов и т. д. При составлении экономической классификации за основу была приня­та классификация расходов, рекомендуемая Между­народным валютным фондом, поэтому показатели бюд­жета также можно использовать для сопоставления с показателями бюджетов других стран.

Между различными видами бюджетной класси­фикации расходов существует возможность перехода от одной группировки расходов к другой (функциональ­ной, ведомственной, экономической). Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют (включает целиком бюджет того или иного органа или его часть, ориентированную на данный раздел). Как правило, во многих разделах задействованы несколько министерств и ведомств, которые при этом могут участвовать одновременно в выполнении нескольких разделов. Поэтому бюджет определенного федераль­ного органа в условиях новой бюджетной классифика­ции представляет собой сумму всех его затрат по со­ответствующим разделам. На практике любой раздел может быть представлен с разбивкой по подразделам. Связь между ведомственной и экономической группи­ровками осуществляется также на уровне видов рас­ходов, так как они достаточно детализированы, и их можно определить с учетом установленных требований к одной из экономических статей. В итоге эконо­мические статьи определяются путем суммирования соответствующих видов расходов по всем статьям всех федеральных министерств и ведомств.

Эксперимент налоговый — применение на практике новых налоговых режимов, исходя из принимаемых властью налоговых концепций, прошедших налоговую адаптацию.

Юрисдикция — предусмотренное законом или иным право­вым актом правомочие государственного органа давать оценку действию физического или юридического лица как правомерному или неправомерному, разрешать юридические споры, принимать санкции к лицу, не выполняющему юридических обязательств или совер­шающему правонарушение; область отношений, на которую распространяется указанное выше правомо­чие соответствующего органа; компетенция судебных органов по рассмотрению гражданских, уголовных и иных дел, круг дел, которые данный суд имеет право рассматривать и решать.