§ 3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Органы исполнительной власти, органы местного само­управления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодатель­ного (представительного) органа, представительного орга­на местного самоуправления в срок, определенный для фе­дерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ (26 авгус­та), бюджета субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации, местного бюджета — пра­вовыми актами местного самоуправления. Указанными же законодательными (правовыми) актами определяется и по­рядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. Одновременно с проектом закона о бюд­жете рассматриваются проекты законов о бюджетах госу­дарственных внебюджетных фондов. В процессе рассмотре­ния в проект закона (решения) могут быть внесены измене­ния.

Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета предусматривает, что Правительство РФ пред­ставляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год со следующими документами и материалами:

• предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий год, концеп­цией и прогнозом социально-экономического развития Рос­сийской Федерации на следующий год;

• основными направлениями бюджетно-налоговой по­литики Российской Федерации на предстоящий бюджетный год;

• проектом Сводного финансового баланса по терри­тории Российской Федерации на следующий год;

• основными принципами и характеристиками взаимо­отношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в предстоящем бюджетном году;

• проектом консолидированного бюджета Российской Федерации на планируемый год;

• федеральных программ по развитию экономики и ре­гионов, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета в предстоящем году с указанием источников финансирования;

• оценкой ожидаемого исполнения федерального и кон­солидированного бюджетов за текущий год и отчетом об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за предыдущий календарный год;

• расчетами ко всем статьям и разделам федерально­го бюджета на предстоящий год.

Правительство РФ также представляет Государствен­ной Думе проекты бюджетов государственных внебюджет­ных фондов на предстоящий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Одновременно с этим Правительство РФ направляет для сведения субъектам Российской Федерации следующую информацию:

• изменения по сравнению с предшествующим годом размеров отчислений от федеральных налогов и сборов;

• принципы бюджетного регулирования, объемы и фор­мы оказываемой из федерального бюджета финансовой под­держки регионов;

• перечень расходов, передаваемых в бюджеты субъек­тов Федерации, финансирование которых осуществлялось за счет федерального бюджета, с указанием сумм и источ­ников их возмещения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе с перечисленными выше документами, в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодек­са РФ, вносится на рассмотрение Государственной Думы РФ не позднее 26 августа текущего года (до 1 октября Пра­вительство РФ и Банк России представляют в Государствен­ную Думу дополнительные материалы, указанные в ст. 193 Бюджетного кодекса РФ). Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул — ее Председатель) направ­ляет проект в Комитет Государственной Думы по бюджету для подготовки заключения о формальном соответствии представленных документов требованиям закона, после по­лучения которого проект направляется в Совет Федера­ции, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замеча­ний и предложений, а также в Счетную палату РФ на зак­лючение.

Государственная Дума рассматривает проект феде­рального закона о федеральном бюджете на предстоящий год в четырех чтениях.

В течение 30 дней со дня внесения Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете Го­сударственная Дума рассматривает его в первом чтении. До рассмотрения проекта федерального закона в первом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы пред­ставляют в Комитет Государственной Думы по бюджету заключения по указанному законопроекту, на основании которых этот Комитет готовит сводное заключение комите­тов и комиссий Государственной Думы по проекту закона и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении проекта федерального закона в пер­вом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию проекта федерального закона, основные направления бюд­жетно-налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджета­ми субъектов Российской Федерации, проект программы внешних заимствований Российской Федерации в части ис­точников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклад председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и принимает решение о принятии за основу либо об отклонении в первом чтении данного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о феде­ральном бюджете в первом чтении Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) создает согласительную комиссию из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правитель­ства РФ по корректировке проекта федерального бюдже­та, исходя из рекомендаций, изложенных в сводном заклю­чении. Согласительная комиссия в течение последующих 10 дней разрабатывает согласованный вариант уточнений показателей проекта бюджета, после чего Правительство РФ представляет уточненный проект федерального закона на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении;

б) возвращает указанный законопроект на доработку Правительству РФ. В течение последующих 20 дней Пра­вительство представляет в Государственную Думу новый проект федерального закона с учетом рекомендаций, изло­женных в сводном заключении. Возвращение указанного за­конопроекта осуществляется один раз. В случае повторно­го его отклонения Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ или принять решение о со­здании соответствующей согласительной комиссии. При пе­редаче проекта в согласительную комиссию она разрабаты­вает согласованный вариант основных характеристик бюд­жета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. По итогам рас­смотрения проекта в первом чтении принимается постанов­ление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о фе­деральном бюджете на соответствующий год во втором чте­нии Государственная Дума рассматривает и утверждает ос­новные характеристики федерального бюджета по разде­лам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, к которым относятся:

• распределение доходов от федеральных налогов и сбо­ров между федеральным бюджетом и бюджетами субъек­тов Российской Федерации;

• доходы федерального бюджета;

• размеры несбалансированности федерального бюдже­та в абсолютных суммах и в процентах к расходам;

• расходы федерального бюджета.

Если Государственная Дума отклоняет проект федераль­ного закона о федеральном бюджете на очередной финан­совый год во втором чтении, она передает указанный зако­нопроект в согласительную комиссию из представителей Государственной Думы и Правительства РФ, которая в те­чение 10 дней готовит приемлемый вариант основных ха­рактеристик бюджета, после чего проект федерального закона выносится на заседание Государственной Думы во втором чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о фе­деральном бюджете в третьем чтении Государственная Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам фе­дерального бюджета, по федеральным программам, рас­пределение ассигнований по кварталам года, определяет перечень защищенных статей федерального бюджета и вер­хний предел ассигнований по защищенным статьям феде­рального бюджета в процентах к расходам федерального бюджета. Таким образом, Государственная Дума в третьем чтении рассматривает и утверждает расходы федерально­го бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Федерального фонда финан­совой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, расходы по федераль­ным целевым программам, Федеральной адресной инвести­ционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении, перечень защищенных статей федерально­го бюджета, Программу государственных внешних заим­ствований Российской Федерации, программы предостав­ления гарантий Правительства РФ, программы предостав­ления средств федерального бюджета на возвратной осно­ве по каждому виду расходов, Программу государствен­ных внешних заимствований Российской Федерации.

При рассмотрении в четвертом чтении проект феде­рального закона выносится на голосование в целом. Внесе­ние поправок в проект, возможное во втором и третьем чтении, в четвертом чтении не допускается.

После принятия федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год Государственной Думой рас­сматриваются и утверждаются проекты бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов на соответствующий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Установленная Бюджетным кодексом РФ продолжитель­ность рассмотрения проекта следующая: в первом чте­нии — 30 дней со дня внесения законопроекта в Государ­ственную Думу, во втором — 15 дней со дня принятия его в первом чтении, в третьем — 25 дней со дня принятия его во втором чтении, в четвертом — 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рас­смотрение Совета Федерации, который рассматривает за­кон в течение 14 дней со дня представления его Государ­ственной Думой и голосует на предмет его одобрения в це­лом. Одобренный закон в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта Советом Федерации он передается в согласительную комиссию, перерабатывается и передается в Государственную Думу для утверждения его в одном чтении, а затем повторно передается в Совет Фе­дерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть преодолено Государственной Ду­мой повторным голосованием за закон не менее чем 2/3 го­лосов. В случае не подписания закона Президентом в тече­ние 14 дней, закон направляется в согласительную комис­сию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее 2/3 го­лосов Федерального Собрания.

В случае непринятия Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете до 15 декабря текущего года или не вступления его в силу по другим причинам до 1 января очередного года Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финан­сового года.

Однако следует отметить, что непринятие закона о фе­деральном бюджете на предстоящий финансовый год до его наступления не только дестабилизирует финансовую ситуа­цию в стране, но и предоставляет исполнительной власти, и особенно Министерству финансов РФ, возможность волюн­таристского вмешательства в бюджетный процесс.

Таков принятый действующим законом сценарий рас­смотрения и принятия федерального бюджета. На практи­ке же этот этап бюджетного процесса характеризуется многочисленными дебатами, парламентскими слушаниями, громогласными протестами, но все это в итоге заканчива­ется принятием правительственного варианта бюджета с незначительными поправками.

Следует отметить, что эмоциональные проявления в процессе утверждения парламентом бюджета характерны практически для всех стран. Особенностью России является лишь то, что еще не отработаны механизмы обеспечения соблюдения парламентом бюджетной дисциплины.

В настоящее время ничто не может помешать парла­ментариям проголосовать после третьего чтения бюджета за такие программы расходов, которые приведут к суще­ственному увеличению бюджетного дефицита, утвержден­ного при втором чтении проекта закона о бюджете. Кроме того, отдельные законы, принятые либо сразу после при­нятия закона о бюджете, либо даже в процессе его рас­смотрения, могут также привести к увеличению уже ут­вержденного бюджетного дефицита. Это, например, зако­ны о внесении изменений и дополнений в налоговое законо­дательство, законы об увеличении минимальной заработ­ной платы, различных пособий, пенсий и т. д.

Сложность процедуры, многочисленные перерывы в ходе бюджетных слушаний, недостаточный профессиона­лизм парламентариев или просто лоббирование интересов отдельных групп зачастую влекут затягивание принятия бюджета и откладывание его на следующий год, что в ито­ге приводит по существу к бесконтрольному исполнению бюджета.

Региональные и местные законодательные органы по сей день, недостаточно четко представляют свою роль и ме­сто на данном этапе бюджетного процесса. Нередко они не имеют достаточно профессионального финансового аппа­рата, получают недостаточно полную и адекватную информацию, как от федеральных, так и от местных финансовых служб, редко проводят публичные слушания, не прини­мают надлежащих мер для публикации своих бюджетов и отчетов об их исполнении. Стремление получить максималь­ную выгоду от бюджетной децентрализации порой оборачи­вается для региональных бюджетов значительными издер­жками и потерями.

В этой связи важное значение имеет правильное и эко­номически обоснованное распределение всех видов плате­жей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и рас­ходов — основному оперативному плану распределения до­ходов/расходов по подразделениям бюджетной классифи­кации, в котором проставляются сроки поступления нало­гов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года.

При совершенствовании процесса рассмотрения и при­нятия бюджета Федеральным Собранием должна быть пе­ресмотрена сама процедура внесения поправок, влекущих за собой увеличение бюджетного дефицита. В частности, за парламентом должно быть сохранено право внесения в бюджет поправок, не приводящих к увеличению дефицита бюджета. В свою очередь бюджетный комитет парламента должен нести ответственность за реальную оценку таких поправок, а Министерство финансов РФ — подтверждать достоверность таких оценок или возможность принятия вспо­могательных мер.

Право вето органов исполнительной власти всех уров­ней может быть трансформировано в более гибкий инстру­мент, предусматривающий право вето по отдельным ста­тьям, вместо пересмотра всего бюджета при несогласии с отдельными его статьями.

Роль региональных и местных законодательных орга­нов в бюджетном процессе должна быть определена более четко. Федеральное Правительство могло бы разработать базовый перечень процедур и нормативных актов, на осно­ве которых региональные и местные законодатели могут принять свои собственные процедурные правила.