Расходы муниципалитетов в сша

Сферы деятельности	Расходы, млрд. долл.		Доля статьи во всех муници­пальных рас­ходах, %		Изменение (+/-) доли статьи во всех муниципаль­ных расходах за период с 1965 по 1995 г., %
	1965 г.	1995 г.	1965 г.	1995 г.
Полиция	1,7	12,5	8,2	9,2	30
Пожарная охрана	1Д	6,8	5,3	5,0	-0,3
Скоростное шоссе	1,8	8,7	8,7	6,4	-2,3
Канализация	1,8	11,4	8,7	8,4	-0,3
Социальная защита	0,9	5,7	4,3	4,2	-0,1
Образование	2,5	11,4	12,1	8,4	-3,7
Библиотеки	0,2	1,3	1,0	1,0	0,0
Здравоохранение	1,1	6,6	5,3	4,9	-0,4
и больницы	0,8	5,5	3,9	4Д	0,2
Парки и зоны отдыха	0,7	5,1	3,4	3,8	0,4
Жилье	0,2	1,7	1,0	1,2	0,2
Аэропорты	4,0	29,5	19,3	21,7	2,4
Выплаты по процентам	0,6	6,8	2,9	5,0	2,1
и местных займов	1,0	6,1	4,8	4,4	-0,4
Администрация	2,3	16,6	11,1	12,2	1,1
Всего:	20,7	135,7	100,0	100,0	—

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уста­новил полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации в области местного самоуправления, а также предметы ведения местного самоуправления.

На схеме 8 показано разграничение местных налогов по правовому статусу их введения.

К предметам ведения местного самоуправления выше­названным Законом отнесены "вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления". Согласно Закону к вопросам местного значения отнесены:

• принятие и изменение уставов муниципальных об­разований, контроль за их соблюдением;

• владение, пользование и распоряжение муниципаль­ной собственностью;

• местные финансы, формирование, утверждение и ис­полнение местного бюджета, установление местных нало­гов и сборов, решение других финансовых вопросов мест­ного значения;

• комплексное социально-экономическое развитие му­ниципального образования;

• содержание и использование муниципальных нежи­лых помещений и жилищного фонда;

• организация, содержание и развитие муниципаль­ных учреждений дошкольного, основного общего и профес­сионального образования;

• организация, содержание и развитие муниципаль­ных учреждений здравоохранения, обеспечение санитар­ного благополучия населения;

• охрана общественного порядка, организация и со­держание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

• создание условий для жилищного и социально-куль­турного строительства;

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования водных объектов мес­тного значения, месторождений общераспространенных по­лезных ископаемых;

• организация, содержание и развитие муниципаль­ных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

• муниципальное дорожное строительство и содержа­ние дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муници­пальных образований;

• организация утилизации и переработки бытовых от­ходов;

• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

• организация и содержание муниципальных архивов;

• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения ус­лугами связи;

• создание условий для обеспечения населения услу­гами торговли, общественного питания и бытового обслу­живания;

• создание условий для деятельности учреждений куль­туры муниципальных образований;

• сохранение памятников истории и культуры, нахо­дящихся в муниципальной собственности;

• организация и содержание муниципальной информа­ционной службы;

• создание условий для деятельности средств массо­вой информации муниципального образования;

• создание условий для организации зрелищных ме­роприятий;

• создание условий для развития физической культу­ры и спорта в муниципальном образовании;

• обеспечение социальной поддержки и содействие за­нятости населения;

• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

• обеспечение противопожарной безопасности в муни­ципальном образовании, организация муниципальной пожар­ной службы.

Схема 8. Разграничение местных налогов по правовому статусу их ведения

В решении значительной части вопросов, отнесенных к предметам ведения муниципальных образований, органы местного самоуправления могут наделяться всеми необхо­димыми полномочиями. Однако к вопросам местного значе­ния отнесены и такие вопросы, решение которых связано с реализацией конституционных прав граждан либо с осу­ществлением государственной социальной политики, а, сле­довательно, должны решаться совместно органами госу­дарственной власти и органами местного самоуправления. К таким вопросам, например, относятся:

• дошкольное, основное общее и профессиональное об­разование;

• здравоохранение, обеспечение санитарного благопо­лучия;

• охрана общественного порядка;

• социальная поддержка и занятость населения;

• охрана окружающей среды на территории муници­пального образования;

• противопожарная безопасность;

• комплексное социально-экономическое развитие му­ниципального образования.

В отношении этих вопросов в вышеназванном Законе и законах субъектов Федерации используются термины "орга­низация", "развитие", "участие", "обеспечение", что не позволяет однозначно установить объем полномочий орга­нов местного самоуправления. Поэтому по перечисленным вопросам местного значения вносятся уточнения и тем са­мым устанавливаются разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправле­ния.

Так, в сфере образования и здравоохранения к компе­тенции органов местного самоуправления относятся: стро­ительство, ремонт, текущее содержание объектов образо­вания и здравоохранения, выплата заработной платы ра­ботникам учреждений образования и здравоохранения, за­купка учебно-методических пособий, инвентаря, оборудо­вания, обеспечение питания учащихся в образовательных учреждениях и больных в учреждениях здравоохранения, приобретение медикаментов, установление распорядка ра­боты учреждений образования и здравоохранения.

К компетенции же органов государственной власти от­носятся: установление стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подго­товка медицинских и преподавательских кадров, разработ­ка программ и методик обучения, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Для обеспечения исполнения органами местного само­управления функций охраны общественного порядка вы­деляют категории вопросов, составляющих содержание тер­мина "общественный порядок". К этим вопросам относятся те, которые в настоящее время отнесены к сферам дея­тельности патрульно-постовой и участковой служб ми­лиции.

Регулирование земельных отношений осуществляется законодательством. Возлагая на органы местного самоуп­равления контроль за использованием земель, государство предоставляет этим органам право применения санкций за нарушение земельного законодательства.

Комплексное социально-экономическое развитие тер­ритории муниципального образования, социальная поддер­жка и содействие занятости населения проводятся органа­ми местного самоуправления в пределах собственных ре­сурсов, с увязкой проводимых муниципальных мероприя­тий с соответствующими государственными программами регионального развития и социальной защиты населения.

Участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды на территории муниципального обра­зования заключается в разработке и осуществлении отдель­ных мероприятий за счет собственных ресурсов. При этом органы государственной власти могут передавать им полно­мочия по контролю за соблюдением законодательства об охране окружающей среды и права по применению санк­ций за нарушение природоохранного законодательства. Та­кой подход позволяет, с одной стороны, соблюсти конституционную норму, запрещающую вхождение органов мест­ного самоуправления в систему органов государственной власти, и с другой стороны, сохранить государственный кон­троль без формирования дублирующих органов.

Передача полномочий, т. е. прав и обязанностей, учи­тывает их ресурсную обеспеченность. При этом ресурсы рас­сматриваются в самом широком смысле: это не только ма­териальные ресурсы, но и организационные, кадровый по­тенциал и т. д. Разграничение ресурсов основывается на принципах:

• достаточности ресурсов;

• ограниченности ресурсов;

• инфраструктурной целостности ресурсов;

• наивысшей эффективности использования ресурсов.

Принцип достаточности ресурсов предусматривает, что при разграничении полномочий передаваемые ресурсы должны быть соизмеримы с теми задачами, которые ста­вятся перед получившим полномочия органом власти.

Принцип ограниченности ресурсов предполагает, что при их распределении необходимо, прежде всего, использо­вать те ресурсы, которые имеются на территории, подве­домственной органу власти, за которым она закрепляется. Ресурсы других территорий могут закрепляться только в том случае, когда собственных ресурсов недостаточно. При­менение данного принципа стимулирует максимально эф­фективное использование ресурсов собственной терри­тории и заставляет органы власти заботиться о возобнов­лении ресурсов.

Принцип инфраструктурной целостности ресурсов требует комплексного подхода к вопросу наделения орга­нов власти ресурсами исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Так, если ответственность за системы жизнеобеспечения муни­ципального образования возложена на органы местного са­моуправления, то и сами системы жизнеобеспечения (во­допровод, канализация, полигоны бытовых отходов и т. д.) должны передаваться в собственность или ведение этих органов. При этом данный принцип требует максимального стремления к завершенности технологического цикла, по­скольку закрепление объектов управления за разными соб­ственниками затрудняет их эксплуатацию и распределяет между ними ответственность за работу системы в целом.

Наконец, принцип наивысшей эффективности исполь­зования ресурсов требует их закрепления за теми уровня­ми власти, где может быть построена наиболее эффектив­ная система эксплуатации данных ресурсов. Так, очевидно, что максимальная эффективность в использовании ресурс­ных возможностей земли, объектов недвижимости достига­ется на муниципальном уровне, поскольку на местном уровне легче всего наладить контроль за их использованием и опе­ративное регулирование вопросов распоряжения землей и объектами недвижимости. В то же время вопросы распо­ряжения недрами не могут эффективно решаться на мест­ном уровне, поскольку здесь более значительную роль иг­рает ситуация на межрегиональном и международном рын­ках.

Каковы ее формы разграничения полномочий, предме­тов ведения и ресурсов:

Основной формой разграничения предметов ведения, полномочий и ресурсов в соответствии с действующим за­конодательством является их закрепление за уровнями вла­сти соответствующими федеральными законами и закона­ми субъекта Российской Федерации.

По тем вопросам, которые не отнесены к сфере зако­нодательного регулирования, разграничение полномочий и ресурсов осуществляется на договорной основе между орга­нами государственной власти и органами местного само­управления.

Основанием тому является, во-первых, Гражданский кодекс РФ и, во-вторых, региональные законы различных субъектов Российской Федерации.

Третьей формой разграничения является совместная реализация государственных и муниципальных полномо­чий путем создания органами государственной власти и органами местного самоуправления совместных хозяйствующих субъектов.

Вместе с тем изучение вопросов, связанных с функци­онированием местных образований, показывает, что до на­стоящего времени, несмотря на решения общих вопросов разграничения государственных и муниципальных полномо­чий, все еще много проблем лежат в области местного на­логообложения, без решения которых невозможно даль­нейшее развитие управления на муниципальном уровне. В России местное налогообложение — это не только наи­менее разработанная область научно-практических знаний, но и самая противоречивая область правовых отношений. Юридически до конца не урегулирована проблема баланса властных полномочий центра и мест. Закон о местном само­управлении проблем не решает, а Закон о местных нало­гах так и не принят. Механизм распределения налогов по звеньям бюджетной системы деформирован, как и баланс правовых полномочий между центральной властью и влас­тью на местах. Такие же проблемы существуют и во взаи­моотношениях региональных и местных властей.

Местные финансы и их составную часть — местные на­логи необходимо относить к государственным и нельзя сбра­сывать со счетов при выработке стратегии экономической политики государства. В этой связи можно считать пози­тивным шагом утверждение в законодательном порядке еди­ного социального налога, который, начиная с 2001 г. будет взиматься в виде суммарной величины отчислений в госу­дарственные социальные фонды, что будет способствовать сопоставимости налогового бремени в России и других стра­нах при установлении закономерности развития налогооб­ложения.

В целом же характеристика местных налогов и сборов представлена в табл. 15.

Таблица 15

Характеристика местных налогов и сборов

№	Название налога	Орган власти, вводящий налог	Орган власти, определяющий налоговую базу	Орган власти, определяющий налоговую ставку	Место поступления налоговых платежей
1	2	3	4	5	6
	Земельный налог	Федеральные органы власти одновременно по всей территории РФ	Федеральные органы власти	Субъект РФ и местные органы власти	30% — в федеральный бюджет; 20%— в региональный бюджет; 50% — в местный бюджет
2	Налог на имущество физических лиц	Федеральные органы власти одновременно по всей территории РФ	Федеральные органы власти	Субъект РФ и местные органы власти	Местный бюджет
3	Курортный сбор	Местные органы	Местные органы	Местные органы	Местный бюджет
4	Регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью	Федеральные органы власти одновременно по всей территории РФ	Субъект РФ и местные органы власти	Субъект РФ и местные органы власти	Местный бюджет
5	Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне	Местные органы	Местные органы	Местные органы	Местный бюджет
6	Сбор за право торговли	Местные органы	Местные органы	Местные органы	Местный бюджет
1	2	3	4	5	6
7	Налог на рекламу	Местные органы власти	Федеральные органы	Местные органы власти в соответствии с федеральными ограничениями (0-5%)	Местный бюджет
8	Целевые сборы с граждан и предпринимателей и на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели	Местные органы власти	Федеральные органы: для физических лиц— 12 ММРОТ1; для хозяйствующих субъектов — ММРОТ, помноженная на численность занятых на предприятии	Местные органы власти в пределах федеральных ограничений(0—3%)	Местный бюджет
9	Сбор с владельцев собак	Местные органы власти	Федеральные органы власти (ММРОТ)	Местные органы власти в пределах федеральных ограничений (0—14% в год)	Местный бюджет
10	Налог на перепродажу вычислительной техники, персональных компьютеров, автомобилей	Местные органы власти	Федеральные органы власти сумма сделки	Местные органы власти в пределах федеральных ограничений(0—10% в год)	Местный бюджет
11	Лицензионный сбор за право торговли вино- водочными изделиями	Местные органы власти	Федеральные органы власти(ММРОТ)	Федеральные органы власти (2500-5000% за день торговли)	Местный бюджет
12	Лицензионный сбор за право проведения ме­стных аукцио­нов и лотерей	Местные органы власти	Федеральные органы власти (стоимость заявленных к аукциону то­варов или сумма, на ко­торую выпу­щены лотерейные биле­ты)	Местные орга­ны власти в пределах фе­деральных ограничений (0—10%)	Местный бюджет
13	Сбор за право использования местной симво­лики	Местные органы власти	Федеральные органы власти (стоимость реализуемой продукции)	Местные орга­ны власти в пределах фе­деральных ограничений (0—0,5%)	Местный бюджет
14	Сбор за выдачу ордера на квартиру	Местные органы власти	Федеральные органы власти (ММРОТ)	Федеральные органы (0—75%)	Местный бюджет
15	Сбор за парков­ку автотранс­порта	Местные органы власти	Местные орга­ны власти	Местные орга­ны власти	Местный бюджет
16	Сбор за выиг­рыш на бегах	Местные органы власти	Федеральные органы власти (сумма выиг­рыша)	Местные орга­ны власти в пределах фе­деральных ограничений (0—5%)	Местный бюджет
17	Сбор за участие в бегах на ипподромах	Местные органы власти	Местные орга­ны власти	Местные орга­ны власти	Местный бюджет

1 ММРОТ — минимальный месячный размер оплаты труда.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 150-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации" с введением в действие представительными органами власти субъектов Российской Федерации на­лога с продаж на территории соответствующих субъектов Российской Федерации взимание налогов, предусмотрен­ных п. 5, 6, 9—12, 14—22 табл. 15 прекращается.

Согласно ст. 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" на территории России введено 23 вида местных налогов и сборов, 4 из которых носят обязательный, всеохватываю­щий характер (земельный налог, налоги на имущество фи­зических лиц, регистрационный сбор за право заниматься предпринимательской деятельностью, налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения). Ос­тальные налоги и сборы могут приниматься по усмотрению местных органов власти и носят добровольный характер.

Введение местных налогов и сборов преследует цель пополнять доходные источники местных бюджетов, способ­ствовать их сбалансированию, обеспечивать социально-хо­зяйственные потребности городов, районов и других адми­нистративно-территориальных единиц. На протяжении пос­ледних пяти лет доля поступлений местных налогов и сбо­ров в местные бюджеты не превышает 1—5% от общей суммы доходных источников бюджетов различных уровней (от областного и ниже). Затраты же по их сбору в стоимо­стном выражении, а также затраты времени и сил налого­вых работников несоизмеримы с эффектом функционирова­ния местного налогообложения.

Все многообразие местных налогов классифицируется по нескольким однотипным группам. Такая классификация позволяет не только анализировать роль местного налого­обложения в пополнении бюджетных доходов и специаль­ных местных денежных целевых фондов, но и осуществ­лять действенный контроль за их сбором при помощи спе­циальных компьютерных программ. Классификация приве­дена на схемах 9, 10, 11.

Местные налоги и сборы можно классифицировать по пяти признакам:

• в зависимости от полномочий органов власти;

• в зависимости от отношения к целям хозяйственного развития территории;

• в зависимости от особенности их техники начисления и уплаты;

• в зависимости от специфики применяемых ставок;

• в зависимости от источника уплаты налога.

При этом обязательным условием является то, что ме­стные налоги должны приносить казне доходов втрое боль­ше, чем те расходы, которые связаны с обслуживанием сборщиков налогов, их учетом и т. п. Для этого местное налогообложение должно быть унифицированным.

Все это позволит сократить дефицитность муниципаль­ных бюджетов, связанную во многом с тем, что за после­дние годы на них были переложены дополнительные рас­ходы по финансированию социальной инфраструктуры, а также ряд других расходов, однако их доходная база 'не была расширена. Существующая практика, при которой до 60% от суммы налогов, собранных в муниципальном обра­зовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10% (например, в муниципальных образованиях Республики Марий Эл, в Удмуртии, в Камчатской, Липецкой и др. об­ластях) превращает органы местного самоуправления в по­стоянных просителей.

Схема 9. Условия классификации местных налогов

Схема 9. Условия классификации местных налогов.

Схема 10. Классификационная характеристика местных налогов в зависимости от источника уплаты налога

Схема 11. Разграничение местных налогов в зависимости от целевого характера платежей

В настоящее время собственные доходы бюджетов го­родов составляют 23,9%, поселков — 11,9%, сельских районов — 11,8%, сельских поселений — 5,8%. Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти. На практике же за последние пять лет доля местного самоуправления в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации сократилась с 28 до 21%, а доля расходов возросла с 29 до 31%.

На сегодняшний день из общих расходов бюджетов всех уровней 42% всех расходов приходится на социальную политику, 57% — на здравоохранение и физкультуру, 42% — на культуру и искусство, 66% — на жилищно-коммунальное хозяйство, 67% — на образование. Таким обра­зом, важнейшие направления государственной политики финансируются не на федеральном, а на местном уровне. В качестве одной из мер, направленных на решение вопро­са бюджетного обеспечения местных бюджетов в Россий­ской Федерации, можно назвать Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах мест­ного самоуправления в Российской Федерации", установив­ший единую методологию формирования местных бюдже­тов для всех субъектов Российской Федерации. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципаль­ных образований, проблему решить невозможно (в настоя­щее время Бюджетный кодекс РФ закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную по­шлину и местные налоги и сборы). В качестве примера при­ведем выдержку из Закона Республики Татарстан "О бюд­жетной системе Республики Татарстан на 1998 год" (ст. 19):

"В 1998 г. передать в бюджеты районов и городов:

налог на прибыль (доход) предприятий и организаций в размере 22% от налогооблагаемой прибыли, кроме:

Альметьевского района и города — 5%, Бавлинского района и города — 21%, Заинского района и города — 20%, Сармановского района — 13%, Тукаевского района — 9%, г. Нижнекамска — 11%;

подоходный налог с физических лиц, удерживаемый предприятиями, учреждениями и организациями по став­ке 11%, кроме:

Альметьевского района и города — 74%, Заинского рай­она и города — 70%;

налог на имущество предприятий в размере 100%, кроме:

Альметьевского района и города — 11%, Заинского рай­она и города — 50%, Сармановского района — 67%, Тука­евского района — 9%, г. Нижнекамска — 28%.

Для финансирования капитальных вложений на терри­тории г. Набережные Челны в сумме 83 000 тыс. руб. и со­держание объектов социальной сферы передать в бюджет г. Набережные Челны 50% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Набережные Челны.

Для финансирования капитальных вложений на терри­тории г. Казани в сумме 243 000 тыс. рублей передать в бюджет г. Казани 14% налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории г. Казани".

Статья 21 того же Закона устанавливает размер фи­нансовой помощи районам и городам (дотации), производи­мой из бюджета Республики Татарстан: 1 251 664 тыс. руб. (почти 10% всех расходов бюджета Республики Татарстан).

Содержание этих статей является следствием обще­российской политики в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перерас­пределения бюджетных доходов между уровнями бюджет­ной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов. Показательно в этом отношении выступле­ние Премьер-министра Республики Татарстан: "На местах должны принимать адекватные меры, направленные на пол­ное поступление в бюджет обязательных платежей. ...Для того чтобы стимулировать такую работу, объемы финанси­рования из республиканского бюджета должны быть про­порциональны объему сбора доходов на уровне каждого района и города".

Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено раз­граничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.