§ 2. Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов осуществляется с це­лью определения объема денежных средств, необходимого для выполнения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению на­селению полного перечня государственных услуг. Посколь­ку именно государственным бюджетом, по сути, определя­ются приоритеты экономической политики страны, состав­лению проектов бюджетов предшествует разработка основ­ных направлений бюджетной политики, прогнозов разви­тия государства, отраслей и регионов, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых соответствую­щие органы исполнительной власти реализуют государствен­ную политику. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципаль­ных услуг, а также в соответствии с другими установлен­ными нормативами.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов ме­стного самоуправления. Непосредственное составление про­ектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципаль­ных образований.

Основой при составлении проектов бюджетов служат:

• Бюджетное послание Президента РФ;

• прогноз социально-экономического развития соответ­ствующей территории на очередной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой поли­тики соответствующей территории на очередной финансо­вый год;

• прогноз сводного финансового баланса по соответ­ствующей территории на очередной финансовый год;

• план развития государственного или муниципально­го сектора экономики соответствующей территории на оче­редной финансовый год.

На сегодняшний день в России действует следующий порядок составления проекта бюджета.

Президент РФ не позднее марта года, предшествую­щего очередному финансовому году, направляет Федераль­ному Собранию Бюджетное послание, в котором определя­ет бюджетную политику государства на очередной финан­совый год.

После этого Министерство экономического развития и торговли РФ (бывшее Министерство экономики) и Мини­стерство финансов РФ организуют разработку прогноза со­циально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансо­вый год. При этом перед указанными ведомствами стоит за­дача обеспечения последовательности и преемственности социально-экономической политики государства.

Для решения данной задачи оба министерства совмест­но с другими федеральными органами исполнительной вла­сти (отраслевыми министерствами и ведомствами) и Цент­ральным банком РФ разрабатывают и представляют до 1 апреля года, предшествующего очередному финансовому году, в Правительство РФ сценарные условия функциони­рования экономики страны на очередной финансовый год, включающие в себя макропрогнозную оценку основных по­казателей, характеризующих состояние экономики, целе­вые параметры, основные решения и меры в области фи­нансовой и экономической стабилизации, институциональ­ной, социальной, инвестиционной, структурной, внешне­экономической и региональной политики.

При этом Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Государственного комитета РФ по статистике должно обеспечивать все органы исполнитель­ной власти, участвующие в составлении этих документов, необходимыми материалами для анализа тенденций отрас­левого и регионального развития и разработки отраслевых и региональных прогнозов, в том числе финансовыми балансами, включающими сценарные условия функционирования экономики, систему показателей прогнозов и методи­ческие рекомендации по их составлению.

Одновременно с этим Министерство финансов РФ со­вместно с Министерством экономического развития и тор­говли РФ и Центральным банком РФ представляет в Пра­вительство РФ предложения по формированию основных направлений бюджетной политики на очередной финансо­вый год, совершенствованию налоговой системы и бюджет­ного федерализма. Кроме того, Центральный банк РФ пред­ставляет Правительству РФ информацию о кассовом ис­полнении федерального бюджета за истекший финансовый год, прогноз платежного баланса Российской Федерации, а также основные направления денежно-кредитной полити­ки на предстоящий финансовый год.

После принятия (одобрения) Правительством РФ пред­ставленных основных направлений бюджетной политики Министерство финансов РФ должно обеспечить все орга­ны исполнительной власти (включая и органы субъектов Федерации) методическими материалами по составлению заявок на финансирование в очередном финансовом году из федерального бюджета, в том числе федеральных целе­вых программ и мероприятий по развитию регионов.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации на основании этих материалов и собственных аналитических разработок составляют предварительные прогнозы социально-экономи­ческого развития отраслей экономики и регионов, а также планы развития государственного сектора экономики.

Министерство экономики РФ представляет в Министер­ство финансов РФ перечень федеральных и межгосудар­ственных целевых программ, предлагаемых к финансиро­ванию из федерального бюджета, с указанием объемов и источников финансирования, и проект сводной бюджетной заявки. Те исполнительные органы, которые являются го­сударственными заказчиками федеральных целевых про­грамм, должны уточнить объемы средств, необходимые для их реализации, и обеспечить проведение предконтрактной проработки размещения заказов для федеральных государственных нужд.

До конца мая года, предшествующего очередному фи­нансовому году, все предварительные прогнозы представ­ляются в Министерство финансов РФ. Органы исполнитель­ной власти для составления прогноза консолидированного бюджета дополнительно представляют данные об утверж­денных бюджетах на текущий год и отчеты об исполнении своих бюджетов за истекший период года по показателям единой бюджетной классификации. С этого момента начи­нается непосредственная работа по определению доходных и расходных показателей проекта федерального бюджета, в процессе которой все органы исполнительной власти мо­гут представлять уточненные показатели прогнозов и проектировок бюджетных ассигнований.

Окончательный проект федерального закона о феде­ральном бюджете Правительство РФ представляет в Фе­деральное Собрание РФ (одновременно в Государственную Думу и в Совет Федерации) в первой половине сентября.

Описанный выше порядок составления проекта феде­рального бюджета является во многом лишь теоретичес­ким сценарием. На практике же все происходит гораздо более сумбурно, потому что алгоритм составления проек­та бюджета во многом еще несовершенен.

Совершенствование методов составления бюджета и укрепление институциональной базы абсолютно необходи­мы для создания работающей системы бюджетных отноше­ний между органами власти, как различных ее ветвей, так и различных ее уровней.

В процессе формирования бюджетов различных уров­ней необходимо учитывать:

• отражение в доходных статьях бюджета всех источ­ников формирования централизованных государственных ре­сурсов;

• введение в процесс формирования бюджета макроэкономических ограничителей;

• повышение микроэкономической эффективности го­сударственных расходов.

Однако на формирование данных бюджетов негативное влияние оказывает то, что в настоящее время в бюджеты всех уровней не включается значительная доля государ­ственных доходов и расходов, что, безусловно, нарушает принципы единства и универсальности государственных финансов.

Так, например, информация о наличии государствен­ных финансовых ресурсов, которую дает сегодня бюджет, не включает всех правительственных гарантий, налоговых расходов (налоговых освобождений) и доходов от коммер­ческой деятельности государственных органов. В связи с этим следует перейти к системе жесткого лимитирования и ре­гулирования условных обязательств (правительственных гарантий) с предоставлением информации о совокупных обязательствах в приложении к бюджету. Кроме того, не­обходимо включать в бюджет все доходы и расходы, свя­занные с коммерческой деятельностью государственных ве­домств. Все это потребует проведения всестороннего ана­лиза государственного финансирования деятельности спе­циальных министерств и ведомств с тем, чтобы определить, какие из них должны в основном зависеть от бюджетных ассигнований (например, школы и т.д.), а какие могут фи­нансироваться за счет платежей потребителей. Для того чтобы сохранить заинтересованность государственных ми­нистерств и ведомств в повышении своих собственных до­ходов, им должно быть дано право оставлять за собой часть средств, которые они получают за счет собственной ком­мерческой деятельности, но при этом все доходы должны быть проведены по бюджетным статьям.

Важным условием эффективного управления бюдже­том в процессе его составления является наличие точных 1 макроэкономических и бюджетных прогнозов. Если такие прогнозы слишком далеки от реальности, то на бюджет по­лагаться нельзя, что вносит значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и существенно сни­жает эффективность бюджетных расходов.

Так, начиная с 1992 г. в нашей стране отмечались пери­оды улучшения экономической конъюнктуры в течение не­скольких месяцев. Тем не менее слишком оптимистичные прогнозы, касающиеся макроэкономики и бюджетных дохо­дов, составленные на основе этих краткосрочных позитив­ных тенденций, не оправдывались, что приводило к кри­зису бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов, поскольку фактические доходы оказы­вались значительно ниже ожидаемого уровня.

Бюджетные проектировки, ориентированные на заве­домо заниженные темпы инфляции, по существу означа­ют, что в будущем году сохранится ситуация, при которой бюджетные расходы будут существенно отставать от ре­альной потребности в денежных средствах. Неизбежное в таких случаях секвестирование на этапе исполнения бюд­жета приводит к тому, что бюджет начинает рассматри­ваться как набор индикативных показателей, порождая цепочку неплатежей и способствуя введению в оборот раз­личного рода денежных суррогатов. Это особенно негатив­но сказывается на инвестиционных проектах, где задерж­ки оборачиваются очень большими издержками.

В конечном итоге не только парламент, но и прави­тельство теряет контроль над бюджетом, поскольку фак­тические расходы существенно отличаются от утвержден­ных ассигнований.

В связи с этим сегодня в России особенно актуальна задача обеспечения реальных макроэкономических ориен­тиров на этапе составления бюджетов. Более того, необхо­димо встроить в бюджетный процесс ориентиры макроэко­номической стабилизации и приступить к программирова­нию основных бюджетных параметров на несколько лет вперед.

На стадии составления проектов бюджетов очень важ­ное значение приобретает оценка микроэкономической эф­фективности государственных расходов.

С момента отказа от системы централизованного пла­нирования экономики и соответствующего этой системе под­хода к централизованному распределению бюджетных ас­сигнований в бюджетном процессе России произошло сме­шение новых и старых методов составления бюджета, что привело к большой путанице. Старые методы, основанные на "нормативном" подходе к составлению бюджета, при ко­тором министерства и ведомства рассчитывали свои расхо­ды в соответствии с подробным списком физических и сто­имостных нормативов, в настоящее время практически не используются. Происходит это не только потому, что ста­рые нормативы в условиях инфляции потеряли свое зна­чение как экономические ориентиры, но и потому, что уси­ливающаяся структурная деформация, как в территори­альном, так и в отраслевом аспекте, при общем и весьма существенном сокращении объемов централизованных го­сударственных ресурсов провоцирует правительство на ак­тивное использование различных методов бюджетного вы­равнивания.

Уже стало правилом составление бюджета в разрезе ведомственной классификации на основе увеличения либо сокращения фактических параметров истекшего года. Та­кой "приростный" подход к составлению бюджета исполь­зуется во многих странах, однако в условиях переходной экономики он имеет ряд существенных недостатков, посколь­ку ориентирован на возобновление таких ассигнований, ко­торые являются неэффективными или ограничены по свое­му использованию в быстро меняющейся экономической об­становке. Кроме того, приростный метод составления бюд­жета может использоваться только при наличии отрабо­танной системы определения приоритетности расходов, на­правленных на макроэкономическую стабилизацию. В Рос­сии такой системы нет, более того, и институциональная структура, и система стимулов, в рамках которых государ­ственные органы осуществляют свою деятельность, не на­правлены на поощрение эффективного управления госу­дарственными ресурсами. Поэтому инвестиции, финансиру­емые правительством, к которым относятся значительные средства, направляемые в производственный сектор, про­изводятся в отсутствие системы проведения экономической и финансовой оценки проектов.

Составление бюджета по приростному принципу дол­жно сопровождаться стратегическим анализом государствен­ных расходов и функций, а также оценкой экономических результатов государственных расходов.

Вместо того чтобы заняться практическим внедрением такой системы, российское правительство делает ставку на разработку "новых" нормативов бюджетной и социаль­ной обеспеченности. Однако на данном этапе развития Рос­сии разработка таких нормативов явно преждевременна. Для их введения необходимы как минимум следующие предпо­сылки:

• отсутствие ценовых колебаний как временного, так и структурного характера;

• структурная экономическая политика государства должна носить ярко выраженный и стабильный характер;

• осуществление реформы институциональной струк­туры, системы стимулов и оценки результатов;

• усовершенствование процесса финансового учета и отчетности для обеспечения достоверности данных, на ос­нове которых будут разрабатываться такие нормативы.

Задача повышения микроэкономической эффективнос­ти государственных расходов на современном этапе станов­ления бюджетного процесса — это одна из наиболее слож­ных и важных проблем. Ее решение требует полного ре­формирования системы бюджетных инвестиционных про­грамм, которое должно осуществляться в соответствии со следующими принципами.

Органы исполнительной власти всех уровней должны ежегодно составлять программы капиталовложений на не­сколько лет, в которых бы четко оценивалось влияние осу­ществляемых и предлагаемых инвестиционных проектов на расходы и источники финансирования на текущий пе­риод.

Составление бюджета на базе инвестиционных про­грамм требует введения контрольных показателей, жест­кого лимитирования сроков их выполнения, а также ежегодного контроля и оценки результатов их реализации. Эти критерии должны быть разработаны таким образом, что­бы отражать исключительный целевой характер тех или иных программ.

Определение приоритетности крупных инвестиционных проектов с учетом их экономической и социальной отдачи также предполагает, что такие проекты должны иметь определенную степень гибкости. В этом отношении может оказаться полезной разработка проекта в виде серии моду­лей, каждый из которых будет иметь собственное финансо­вое и экономическое обоснование. Для обеспечения адекватного финансирования инвестиций на протяжении всего периода существования инвестиционного проекта необхо­димо использовать механизм предоставления полномочий на расходование средств на ряд лет.

Однако реализация всех этих мер возможна только при условии, что институциональная структура и система сти­мулирования деятельности государственных ведомств бу­дут перестроены таким образом, чтобы обеспечивать гиб­кость, независимость управления инвестиционным проек­том и одновременно ответственность за его выполнение, конкуренцию при получении ресурсов. Число распредели­телей средств на федеральном уровне должно быть суще­ственно сокращено за счет консолидации полномочий в рам­ках отраслевых министерств.

Таким образом, составление проектов бюджетов — это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом.