§ 1. Основы составления проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов осуществляется с це­лью определения объема денежных средств, необходимых для выполнения функций органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само­управления.

Составлению проектов бюджетов предшествует разра­ботка основных направлений бюджетной политики государ­ства, прогнозов развития страны, отраслей и регионов, под­готовка сводных финансовых балансов, на основании кото­рых соответствующие органы исполнительной власти осу­ществляют разработку проектов бюджетов.

Показатели проекта бюджета и расчеты к нему до офи­циального представления бюджета в органы законодатель­ной (представительной) власти носят конфиденциальный характер.

Исходными макроэкономическими показателями для построения бюджета являются:

• объем валового внутреннего продукта на финансо­вый год и темп роста валового внутреннего продукта в фи­нансовом году;

• инфляция (темп роста цен) (декабрь финансового года к декабрю отчетного года);

• среднегодовой курс российского рубля к доллару США.

§ 2. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов. Этапы формирования бюджетов

1. Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих испол­нительных органов субъектов Федерации и органов местно­го самоуправления.

Непосредственное составление проектов бюджетов осу­ществляет Министерство финансов РФ, финансовые орга­ны субъектов Федерации и муниципальных образований.

Составление проекта федерального бюджета осуществ­ляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала финансового года. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами, обязательными для пред­ставления одновременно с проектом федерального бюдже­та, определяется в специальном постановлении Правитель­ства РФ.

Министерство экономического развития и торговли РФ организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза соци­ально-экономического развития Российской Федерации.

Министерство финансов РФ организует разработку проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу и проекта федерального зако­на о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

При этом перед названными ведомствами стоит задача обеспечения последовательности и преемственности соци­ально-экономической политики государства.

Сегодня в России действует следующий порядок состав­ления проекта федерального бюджета.

2. Первый этап формирования бюджета — разработка федеральными органами исполнительной власти и одобре­ние Правительством РФ сценарных условий функциониро­вания экономики страны на очередной финансовый год, со­держащих основные макроэкономические показатели, ха­рактеризующие состояние экономики, целевые парамет­ры, основные меры по финансовой и экономической стаби­лизации, а также материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза социально-экономического разви­тия Российской Федерации.

Одновременно с этим Министерство финансов РФ со­вместно с Министерством экономического развития и тор­говли РФ и Центральным банком РФ представляет в Пра­вительство РФ предложения по формированию основных направлений бюджетной политики на очередной финансо­вый год, совершенствованию налоговой системы и бюджет­ного федерализма. Кроме того, Центральный банк РФ пред­ставляет Правительству РФ информацию о кассовом исполнении федерального бюджета за истекший финансовый год, прогноз платежного баланса Российской Федерации, а также основные направления денежно-кредитной полити­ки на предстоящий финансовый год.

Прогноз социально-экономического развития является основой для составления проекта бюджета и составляется на основе данных социально-экономического развития тер­ритории за последний отчетный период, прогноза социаль­но-экономического развития территории до конца базового года, тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Изменение прогноза в ходе составления и рассмотре­ния проекта бюджета влечет за собой изменение основных показателей проекта бюджета.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов государства и муниципальных об­разований на определенной территории, включая средства консолидированного бюджета и государственных целевых фондов. Составление баланса финансовых ресурсов осуще­ствляется в соответствии с прогнозом социально-экономи­ческого развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета. Основой доход­ной части баланса финансовых ресурсов являются налого­вые поступления. Поэтому налоговое планирование как глав­ная составляющая бюджетов всех уровней имеет для ба­ланса финансовых ресурсов особое значение. На схеме 12 приведены этапы тактического налогового планирования, основными из которых являются:

• учет изменений состава плательщиков;

• учет изменений цен и ценовой политики; + учет отраслевых тенденций в экономике, капитало­емкости, прибыльности;

• учет тенденций корпоративной и индустриальной фи­нансово-хозяйственной деятельности;

• учет конъюнктуры рынка;

• учет изменений производственной и социальной струк­туры;

• учет изменений внешнеэкономической деятельности и ряд других.

Все приведенные элементы мониторинга окружающей среды осуществляются одновременно с контроллингом в сфере бюджетно-налоговых отношений.

В целях обеспечения своевременного и качественного составления проектов соответствующих бюджетов финан­совые органы имеют право на получение необходимых све­дений от финансовых органов другого уровня бюджетной системы, а также от иных государственных органов, орга­нов местного самоуправления и юридических лиц.

В состав необходимых сведений, являющихся достаточ­ными для составления проектов бюджетов субъектов Рос­сийской Федерации, включаются:

• предполагаемые изменения налогообложения;

• расходы, передаваемые в бюджеты субъектов Рос­сийской Федерации, и объемы соответствующих средств;

• порядок формирования Фонда финансовой поддерж­ки субъектов Российской Федерации и распределения его средств;

• субвенции, предполагаемые к передаче субъектам Российской Федерации.

В состав необходимых сведений, являющихся достаточ­ными для составления проектов местных бюджетов, вклю­чаются:

• предполагаемые изменения отчислений по закреп­ленным за местными бюджетами доходам;

• порядок формирования регионального фонда финан­совой поддержки муниципальных образований и распреде­ление его средств;

• субвенции, предполагаемые к передаче местным бюд­жетам.

При этом Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Государственного комитета РФ по статистике должно обеспечивать все органы исполнитель­ной власти, участвующие в составлении этих документов, необходимыми материалами для анализа тенденций отрас­левого и регионального развития и разработки отраслевых и региональных прогнозов, в том числе финансовыми ба­лансами, включающими сценарные условия функциониро­вания экономики, систему показателей прогнозов и методи­ческие рекомендации по их составлению.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего пла­нируемому, Правительство РФ рассматривает прогноз со­циально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточненные параметры про­гноза социально-экономического развития Российской Фе­дерации на среднесрочную перспективу,

проекты федераль­ного бюджета и бюджетов государственных целевых фон­дов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы, характеризующие бюджетно-финансовую политику на предстоящий год и сред­несрочную перспективу, представляемые Министерством финансов РФ, Министерством экономического развития и торговли РФ, другими федеральными органами исполни­тельной власти.

Схема 12. Этапы тактического налогового планирования.

На основании одобренных Правительством РФ сценар­ных условий функционирования экономики страны на оче­редной финансовый год, Министерством финансов РФ осу­ществляется разработка основных характеристик федераль­ного бюджета и данных о расходах федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональ­ной классификации расходов бюджетов Российской Феде­рации и проектировок основных доходов и расходов феде­рального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством РФ рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточ­ного минимума и минимальными размерами оплаты труда, пенсий по старости, стипендий, пособий и других обяза­тельных социальных выплат, а также о порядке индекса­ции заработной платы работников бюджетной сферы и го­сударственных пенсий, денежного содержания госслужа­щих и военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Министерство финансов РФ в двухнедельный срок пос­ле принятия Правительством РФ основных характеристик и данных о расходах федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональной классификации:

• направляет федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета бюджетные проектировки (предельные размеры расходов бюджета, устанавливаемые Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов Федерации и местного самоуправления в про­цессе составления проекта бюджета главным распорядите­лем бюджетных средств в расчете на очередной финансо­вый год);

• доводит до органов исполнительной власти субъек­тов Федерации методику формирования межбюджетных отношений Российской Федерации с ее субъектами на оче­редной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Принятые Правительством РФ основные характерис­тики и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год по показателям функциональ­ной классификации могут быть представлены в виде ин­формации палатам Федерального Собрания РФ по их зап­росу.

3. Второй этап формирования федерального бюджета — распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год по показателям функциональ­ной и экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, по бюджетополучателям, а также разработка указанными органами предложений о проведе­нии структурных и организационных преобразований в от­раслях экономики и социальной сфере, об отмене, приос­тановлении действия или о поэтапном введении норматив­ных правовых актов, исполнение которых влечет расходо­вание бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году. После принятия (одобрения) Правительством РФ представленных основных направлений бюджетной политики Министерство финансов РФ обеспечивает все органы исполни­тельной власти, включая и органы субъектов Федерации, методическими материалами по составлению заявок запрос бюджетополучателя на получение средств из бюджета, имеющий финансово-экономическое обоснование и заключение главного распорядителя бюджетных средств и орга­на, исполняющего соответствующий бюджет) на финанси­рование в очередном финансовом году из федерального бюд­жета, в том числе федеральных целевых программ и ме­роприятий по развитию регионов.

Одновременно Министерство экономического развития и торговли РФ формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объе­мы их финансирования на предстоящий год и среднесроч­ную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам на предстоящий год и среднесрочную перспективу рас­сматриваются Межведомственной правительственной комис­сией, возглавляемой министром финансов РФ.

Разработка и согласование федеральными органами ис­полнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов, законопроектов о мини­мальных размерах оплаты труда и пенсий, о порядке ин­дексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финан­совый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

Окончательный проект федерального закона о феде­ральном бюджете Правительство представляет в Федераль­ное Собрание (одновременно в Государственную Думу и Совет Федерации) в первой половине сентября.

В целях составления консолидированного бюджета Рос­сийской Федерации, обеспечения единой денежной, финан­совой и налоговой политики одновременно с составлением проектов бюджетов субъекта Российской Федерации, муниципального образования должны быть подготовлены сле­дующие документы и материалы:

• прогноз социально-экономического развития субъекта Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой поли­тики субъекта Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год;

• прогноз сводного финансового баланса по террито­рии субъекта Федерации, муниципального образования на очередной финансовый год;

• прогноз консолидированного бюджета субъекта Фе­дерации на очередной финансовый год;

• адресная инвестиционная программа на очередной фи­нансовый год;

• программа приватизации государственных и муници­пальных предприятий на очередной финансовый год;

• структура государственного или муниципального дол­га и программа внутренних и внешних заимствований, пре­дусмотренных на очередной финансовый год для финанси­рования дефицита бюджета;

• оценка потерь бюджета от предоставляемых налого­вых льгот;

• оценка ожидаемого исполнения бюджета за теку­щий год.

Законами субъектов Российской Федерации, правовы­ми актами муниципальных образований может быть предусмотрено составление и иных документов и материалов.

Составление местных бюджетов осуществляется испол­нительном органом местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования.

Описанный выше порядок составления проекта феде­рального бюджета является во многом лишь теоретичес­ким сценарием. В реальной жизни все происходит гораздо более сумбурно, потому что алгоритм составления проек­та бюджета во многом еще несовершенен.