§ 4. Исполнение бюджетов

Исполнение бюджетов начинается после их утвержде­ния в установленном порядке (для федерального бюдже­та — после подписания Президентом РФ). В Российской Фе­дерации установлено казначейское исполнение бюджетов (раньше действовала банковская система кассового испол­нения бюджета, имевшая массу недостатков).

Законодательной базой для создания, организации и функционирования системы органов Федерального казна­чейства являются Указ Президента РФ "О федеральном каз­начействе" от 8 декабря 1992 г. № 1556, постановление Со­вета Министров — Правительства РФ "О федеральном каз­начействе Российской Федерации" от 27 августа 1993 г. № 864, а также статьи Бюджетного кодекса РФ.

Федеральное казначейство Российской Федерации со­стоит из Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территори­альных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а также внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и про­ведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществля­ют контроль за исполнением федерального бюджета. Каз­начейство также регулирует финансовые отношения меж­ду федеральным бюджетом и государственными внебюджет­ными фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов, осуществляет краткосрочное прогнозирование объе­мов государственных финансовых ресурсов, а также опе­ративное управление этими ресурсами в пределах уста­новленных на определенный период государственных рас­ходов, проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет выс­шим органам государственной власти отчетность о финан­совых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство совместно с Банком России и другими упол­номоченными банками осуществляет управление и обслу­живание государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации.

На органы исполнительной власти возлагается органи­зация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюд­жетных средств от имени и по поручению бюджетных орга­низаций.

Федеральному казначейству отведена особая роль — именно этот орган обеспечивает соблюдение принципа един­ства кассы, предусматривающего зачисление всех посту­пающих доходов бюджета, привлечение и погашение ис­точников финансирования дефицита бюджета и осуществ­ление всех расходов с единого счета бюджета, за исключе­нием операций по исполнению федерального бюджета, осу­ществляемых за пределами Российской Федерации в соот­ветствии с российским законодательством. Осуществление бюджетных операций через счета Казначейства позволяет обеспечить полный учет и контроль каждого этапа испол­нения бюджета. Для исполнения федерального бюджета предусмотрено открытие в Казначействе лицевых счетов для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. Федеральное казначейство должно регистрировать все бюджетные операции в Глав­ной книге казначейства и вести сводный реестр бюджетополучателей.

В процессе кассового исполнения бюджета Федераль­ное казначейство осуществляет распределение в установ­ленных законодательством размерах федеральных регули­рующих налогов между федеральным бюджетом и бюдже­тами субъектов Федерации, а также обеспечивает доведе­ние выделенных бюджетных ассигнований до получателей бюджетных средств. Федеральное казначейство имеет так­же право бесспорного взыскания сумм с получателей бюд­жетных средств за нарушение законодательства Российс­кой Федерации. Обслуживание счетов органов Федераль­ного казначейства, а также юридических лиц, финансиру­емых непосредственно из федерального бюджета, должно осуществляться учреждениями Центрального банка РФ, и только в случае отсутствия в регионе таких учрежде­ний — кредитными учреждениями, уполномоченными Пра­вительством РФ.

Переход от банковской к казначейской системе испол­нения бюджета означает, что Казначейство должно осу­ществлять и учитывать все операции со всеми государ­ственными федеральными ресурсами, находящимися в ве­дении Правительства. С созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета или централизованных государственных финансовых ресурсов осуществляются с единого (главного) счета Федерального казначейства и тем самым полностью подконтрольны ему. Все остальные сче­та, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, являются транзитными, т. е. не имеют переходящих остат­ков. По существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечис­лением средств непосредственно на расчетные счета хозяй­ствующих субъектов, выполняющих работы или оказываю­щих услуги для бюджетных единиц, финансирующихся за счет федерального бюджета.

Казначейство, опираясь на Банк России и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксиру­ются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.

Таковы основные положения, относящиеся к Федераль­ному казначейству Российской Федерации. Теперь рассмот­рим, как осуществляется исполнение бюджета по дохо­дам, предусматривающим:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение в соответствии с бюджетом регули­рующих доходов;

• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фак­тического наличия бюджетных средств на едином счете бюд­жета с соблюдением процедур санкционирования и финан­сирования. Основными этапами санкционирования являют­ся составление и утверждение бюджетной росписи (в тече­ние 17 дней со дня утверждения бюджета), утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до рас­порядителей и бюджетополучателей, утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям, утверждение и доведение уве­домлений о лимитах бюджетных обязательств до распоря­дителей и бюджетополучателей, принятие денежных обя­зательств бюджетополучателями, подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств. Процедура финанси­рования заключается в расходовании бюджетных средств.

За исполнение доходной части бюджета отвечает Госу­дарственная налоговая служба и Государственный таможен­ный комитет (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет, обязаны пред­ставлять информацию об исполнении бюджетов в Казна­чейство, а также органы, распоряжающиеся государствен­ным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит сни­жение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 10% — решением органа исполнительной власти, свыше 10% — законом (решени­ем), принимаемым органом законодательной (представитель­ной) власти; в случае, если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнитель­ный орган вправе самостоятельно произвести пропорцио­нальное сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об испол­нении бюджета в представительный и контрольный органы, а также в Казначейство. Годовой отчет подлежит утверж­дению представительным органом.

Таким образом, установленный в законодательном по­рядке сценарий исполнения федерального бюджета предпо­лагает, что федеральный бюджет должен исполняться в рам­ках, утвержденных соответствующим законом (как по раз­мерам ассигнований, так и по направлениям использования), все вносимые изменения (в допустимых и весьма ограничен­ных пределах) должны быть гласными, эффективность отда­чи бюджетных средств — максимальной, а отчетность — под­робной, точной, достоверной и своевременной.

На практике же начиная с 1992 г. наблюдается порази­тельное и постоянное невыполнение органами исполнитель­ной власти важнейших требований бюджетного законода­тельства при исполнении бюджета, отсутствие контроля за процессом расходования средств, полное игнорирование институциональных возможностей экономии средств, а так­же неадекватность системы отчетности и учета бюджетных средств.

Все это означает, что в России до настоящего време­ни практически отсутствует организованная система управ­ления бюджетом на стадии его исполнения. Поэтому важнейшая задача исполнения бюджета — добиться обеспече­ния полного и своевременного поступления налогов и дру­гих доходов в целом и по каждому источнику, а также фи­нансирования мероприятий в суммах и сроки, утвержден­ные бюджетом.