§ 3. Виды правоприменительных актов и их роль

в процедурно-правовом порядке реализации

прав, свобод и обязанностей личности

Научное и практическое значение имеет классификация правоприменительных актов по их содержанию и назначению и месту в процедурно-правовом порядке реализации прав и обязанностей личности (при отсутствии каких-либо правонарушений) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Витрук Н.В. Акты применения права в механизме реализации прав и свобод личности // Правоведение. 1983. N 2. Восприняв нашу классификацию правоприменительных актов в условиях позитивной реализации прав, свобод и обязанностей личности, И.В. Ростовщиков дополнил ее такими правоприменительными актами, как констатирующие (оценивающие), предписывающие (директивные) и аннулирующие (отменяющие) акты (см.: Ростовщиков И.В. Права личности в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 138 - 146).

По содержанию и значению в процедурно-правовом порядке реализации прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности правоприменительные акты можно классифицировать на: 1) учреждающие (учредительные); 2) акты о признании (удостоверяющие); 3) оценочно-констатирующие; 4) конкретизирующие (регламентирующие); 5) регистрационные; 6) разрешительные; 7) предписывающие (директивные); 8) запрещающие (запретительные); 9) аннулирующие (отменяющие).

Указанные виды актов применения диспозиций правовых норм отражают особенности реализации предусмотренных ими прав, свобод и обязанностей личности, зависят от сложившихся на практике процедурно-правовых порядков реализации фундаментальных прав, свобод и обязанностей личности (инициативный, уведомительный, регистрационный, разрешительный) либо от их сочетания.

Самостоятельную группу правоприменительных актов, связанных с реализацией прав и свобод и исполнением обязанностей личности, составляют: а) учреждающие (учредительные) акты; б) акты о признании (удостоверяющие); в) оценочно-констатирующие акты.

Правоприменительные учреждающие (учредительные) акты издаются компетентными органами. Они содержат властные веления о назначении на должность, о признании лица индивидуальным предпринимателем, о включении в состав какого-либо органа либо комиссии, о прохождении по конкурсу, о выборах на должность, о награждении, присвоении почетного звания и т.д.

Правоприменительными актами о признании (удостоверяющие) официально от имени государства признаются известные правовые состояния личности: признание лиц безвестно отсутствующими, умершими, недееспособными, невменяемыми; признание отцовства, недействительности брака, признание участником войны, инвалидом, репрессированным, гражданином РФ.

Дискреционно-властное усмотрение при вынесении названных актов недопустимо.

Акты о признании обычно выносятся в судебном порядке, что объясняется сложностью установления фактических обстоятельств дела и их правовой квалификации, серьезностью тех правовых последствий, которые вызываются актами о признании. Как правило, правоприменительные акты о признании регистрируются, но их содержание не сводится к чисто регистрационным действиям. Акты о признании могут выноситься и административными органами, например органами внутренних дел (выдача паспорта гражданина РФ при установлении гражданства РФ).

Оценочно-констатирующие правоприменительные акты подтверждают достоверность, качественное состояние фактов и явлений, самой личности. К ним относятся заключения о состоянии здоровья человека, трудоспособности, разного рода экспертные заключения, акты государственного технического осмотра автомототранспортного средства, заключения компетентных органов о возможности приобретения или прекращения гражданства РФ и др.

Многие оценочно-констатирующие правоприменительные акты выступают вспомогательными, подготовительными по отношению к другим правоприменительным актам, являющимся основными в процессе осуществления прав и обязанностей личности.

В процессе реализации прав, свобод и обязанностей личности учредительные акты, акты о признании и оценочно-констатирующие правоприменительные акты скорее выступают как юридические условия, примыкающие к юридическим фактам, с которыми связаны важные последствия для осуществления многих прав, свобод и обязанностей либо отдельных правомочий.

Распространенным видом правоприменительных актов в процедуре реализации прав и обязанностей личности являются конкретизирующие (регламентирующие) акты, которые официально подтверждают наличие права у конкретного лица, применительно к нему индивидуализируют (регламентируют) объем этого права, основания, детализируют порядок его реализации. Конкретизирующие акты применения в наибольшей степени являются средствами индивидуальной регламентации общественных отношений (по субъектам, объектам, содержанию, порядку реализации).

В механизме реализации прав и обязанностей личности конкретизирующие акты применения выступают в роли юридических фактов. Выполнение требований акта применения и будет означать непосредственное пользование правом или исполнение обязанности. Примером конкретизирующих (регламентирующих) актов применения служат: приказы администрации о предоставлении работнику отпуска, решения о выплате авторских вознаграждений, о предоставлении пособия, об отводе земельного участка, о выдаче паспорта гражданина РФ и т.д.

Конкретизирующие правоприменительные акты могут быть как основными, так и дополнительными, вспомогательными в процессе осуществления прав, свобод и обязанностей личности.

Регистрационный порядок реализации прав и свобод личности вызывает необходимость регистрационных правоприменительных актов, с помощью которых проверяется и удостоверяется законность определенных состояний личности, ее действий и решений, пределы и цели реализации права индивидом, а также в определенной мере конкретизируется порядок его осуществления. Регистрационные акты служат официальным признанием того факта, который регистрируется компетентным органом.

Правоприменительными регистрационными актами в механизме реализации прав и обязанностей служат: нотариальное удостоверение договора купли-продажи жилого дома и его регистрация, регистрация Министерством юстиции РФ общественных объединений, предпринимательской структуры, постоянная и временная регистрация в органах внутренних дел при реализации права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, оружия, автомототранспортного средства и т.д.

Государственные регистрационные акты можно классифицировать на основные и вспомогательные (операционные). Основные регистрационные акты - это обязательные с точки зрения законодателя юридические факты, с которыми связано дальнейшее движение по реализации конкретного права, возможность его реального использования. Они имеют существенное значение для пользования правом или свободой, определяют известную стадийность их реализации. Основными регистрационными актами служат: внесение в списки избирателей, регистрация заключения брака, усыновления, установления отцовства, удостоверение нотариальными органами завещаний, выдача ими свидетельства о праве на наследство и др.

Вспомогательные (операционные) регистрационные акты содействуют совершению основных регистрационных актов. К числу вспомогательных регистрационных актов представляется возможным отнести те акты, при помощи которых удостоверяются юридические факты, их составы. Это, например, удостоверение нотариальными органами договоров, доверенностей и др.

В отношении личности регистрационный акт как государственно-властное веление (предписание) предоставляет известную правовую возможность, в частности правомочие требовать определенных действий, поведения от обязанных субъектов. Так, внесенный в списки избирателей гражданин имеет право получить удостоверение на право голосования, принять участие в выборах. Таким образом, регистрационные акты, будучи юридическими фактами, служат средством государственно-властного обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов личностью.

Разрешительный порядок пользования рядом конкретных прав личности требует вынесения компетентными органами публичной власти разрешительных правоприменительных актов, в которых выражено предварительное согласие, вернее, дозволение компетентного органа на пользование правом для данной личности.

Разрешительный акт имеет строго индивидуальный характер: он связан с конкретным правом и конкретным индивидом, со строго определенными обстоятельствами времени, места, условий, порядка реализации права и т.д. К примеру, вынесение разрешительного правоприменительного акта компетентным государственным органом служит обязательным предварительным условием выхода из гражданства РФ, при въезде в Российскую Федерацию и выезде из Российской Федерации, приобретения личностью ряда предметов и веществ (оружия, сильнодействующих ядов, наркотических средств и др.). Такой порядок существует и при совершении религиозных обрядов и церемоний, религиозных шествий вне молитвенных зданий, при проведении собраний членов религиозного общества и групп верующих для обсуждения хозяйственно-финансовых вопросов и управления культовым имуществом и т.д.

При вынесении разрешительного правоприменительного акта компетентный орган не только удостоверяет соответствие фактических условий и обстоятельств тем, которые предусмотрены законом (как это имеет место при совершении акта регистрации), но и решает вопрос о специальном дозволении лицом реализации его права, учитывая и необходимость повышенного государственного контроля в целях обеспечения безопасности государства, интересов других лиц.

Во многих случаях дозволение компетентного государственного органа зависит от наличных материальных и иных средств, объектов пользования, возможности их предоставления заинтересованному лицу и т.д. Конечно, вынесение акта разрешения (как и отказ в разрешении) производится в рамках закона, но, как уже указывалось, в полной мере учитываются и целесообразность, и иные мотивы такого разрешения. Это проявляется, например, в тех случаях, когда вопрос о разрешении не связан с исчерпывающим перечнем условий его вынесения (или отказа в вынесении такого разрешения) либо когда сами условия сформулированы через оценочные понятия, а также в случаях предоставления компетентному органу права давать разрешение в реализации того или иного права личности в виде исключения <1>. Конечно, это ни в коей мере не означает, что усмотрение должностных лиц в этих случаях произвольно, не имеет границ, не основано на законе. В частности, препятствием для возможных здесь нарушений служит установление законодателем и компетентными органами юридических оснований для разрешения либо отказа в разрешении при совершении личностью определенных действий.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 72 - 81.

Особую группу правоприменительных актов в процессе осуществления прав, свобод и обязанностей личности составляют предписывающие (директивные), запрещающие (запретительные) и аннулирующие (отменяющие) правоприменительные акты.

Предписывающие (директивные) правоприменительные акты корректируют способы реализации личностью прав и обязанностей в определенных ситуациях. Они обладают большим профилактическим потенциалом в надлежащем исполнении юридических обязанностей. К такого рода актам можно отнести предписания ГИБДД и Государственной противопожарной службы и других ведомств о необходимости устранения нарушений, о соблюдении специальных правил в жилых и производственных помещениях, при производстве работ, представления судов и иных правоохранительных органов об устранении условий и причин совершения правонарушений.

Запрещающие (запретительные) правоприменительные акты связаны не с положительной реализацией права или свободы, а с запретом их реализации, который носит сугубо индивидуальный характер (применительно к данному праву, субъекту его реализации, условиям места, времени, порядку реализации и т.д.).

Запрещающие правоприменительные акты выносятся при нарушении лицом порядка использования права или исполнения обязанности, использовании права не по назначению либо может повлечь явный вред и представляет общественную опасность. Указанные акты отменяются при устранении вызвавших их обстоятельств. К запрещающим правоприменительным актам относятся запреты властей пользоваться водоемами в период эпидемии, продавать некачественные продовольственные товары, алкоголь, запреты специальных служб по эксплуатации автомототранспортного средства, запреты на выезд гражданина из Российской Федерации и т.д.

Аннулирующие (отменяющие) правоприменительные акты связаны с изменением обстоятельств, которые ранее послужили основанием для вынесения иных видов правоприменительных актов (регистрационных, оценочно-констатирующих и др.) в процессе реализации прав, свобод и обязанностей личности. К такого рода актам относятся отмена органом юстиции регистрации объединения граждан в силу его самоликвидации, отмена решения бюро медико-социальной защиты о признании человека инвалидом, если восстановилось его здоровье, отмена решения суда о признании лица безвестно отсутствующим при его явке или обнаружении, отзыв лицензии при добровольном отказе от нее, утрата права на управление автомототранспортным средством по состоянию здоровья и т.д.

Как показывает практика, процесс реализации прав, свобод и обязанностей личности характеризуется комбинацией различных по виду правоприменительных актов, их последовательной сменой, цепочкой, а также в сочетании с другими юридическими фактами. Главные вехи (этапы) реализации прав, свобод и обязанностей личности определяются основными правоприменительными актами. Вспомогательные, операционные правоприменительные акты обеспечивают подготовку и действие основных правоприменительных актов.

Так, конституционное право на жилище может быть реализовано в различных формах. Этапы реализации этого права определяются юридическими фактами, их последовательной сменой. Для получения жилой площади из муниципального жилищного фонда лицу прежде всего следует встать на учет по предоставлению жилых помещений и улучшению жилищных условий. Законодательством устанавливаются, с одной стороны, общие правила об очередности лиц на получение жилых помещений, с другой - специфические требования, предъявляемые к личности, претендующей на жилую площадь, к месту ее работы, к месту жительства и т.п. Взятие на учет, как нам представляется, есть акт регистрации. Юридическое значение такого акта состоит в том, что с этого момента у лица появляется право требовать предоставления ему конкретного жилого помещения в порядке установленной очереди. Право на конкретную жилую площадь возникает из юридического состава, элементами которого являются: решение компетентного органа о предоставлении жилой площади; ордер на занятие жилой площади, выданный в соответствии с этим решением; вселение лица, имеющего ордер; заключение на основе ордера письменного договора жилищного найма. Указанный состав служит основанием возникновения жилищных правоотношений для реализации всех правомочий и обязанностей по владению и пользованию жилым помещением. Решение компетентного органа о предоставлении жилой площади по своему характеру есть конкретизирующий (регламентирующий) акт применения. Ордер на занятие жилой площади - разрешительный акт применения. Таким образом, реализация конституционного права на жилище путем получения жилой площади из муниципального жилого фонда требует вынесения трех разных по характеру и содержанию актов применения - регистрационного, конкретизирующего (регламентирующего), разрешительного - в определенной последовательности и связи с другими юридическими фактами.

Процедурно-правовой порядок реализации прав и свобод личности должен быть удобным, простым и эффективным.

И для законодателя, и для судебной и иной правоприменительной практики важным является четкое уяснение различных видов процессуально-процедурного порядка реализации прав, свобод и законных интересов личности. Совершенствование такого порядка предполагает возможность перехода от одного порядка реализации к другому, рационализацию элементного содержания составов, правильный отбор элементов в состав, в том числе включение в него актов применения. Уяснение природы, видов и роли актов применения в механизме реализации прав, свобод и законных интересов личности имеет существенное значение для более точного формулирования текстов законов, определяющих механизм реализации прав, свобод и законных интересов личности.

Иногда на местах без законных оснований делаются попытки усложнить порядок реализации конкретных прав и свобод личности либо устанавливается такой порядок их реализации, который, по существу, означает ограничение либо сведение на нет указанных прав и свобод.