§ 4. Гражданство при правопреемстве государств

Регулирование отношений гражданства при правопреемстве государств решалось различно в международной практике. Эти вопросы актуализировались в современных условиях, когда прекратили существование социалистические федерации - СССР, ФНРЮ, Чехословакия, возникли самопровозглашенные государства, стремящиеся к их признанию.

В этих условиях весьма злободневными являются обобщение опыта законодательного регулирования государствами при правопреемстве государств отношений гражданства и практики применения законов о гражданстве, выработка научных основ (принципов) такого регулирования.

Каким требованиям в этих случаях должны отвечать нормы законодательства о гражданстве? Вот основной вопрос, на который следует ответить при регулировании отношений гражданства при правопреемстве государств.

В 1991 г. после распада Советского Союза Россия стала самостоятельным независимым государством.

Справедливым и правовым по своему характеру, отвечающим международно-правовым требованиям было бы признание нулевого варианта в определении круга граждан независимых государств, возникших после распада СССР. Именно такой пример показала Россия.

Как уже отмечалось выше, действие Закона РСФСР "О гражданстве РСФСР" было скорректировано Законом РФ от 17 июня 1993 г. N 5206-1, а также Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. N 13-ФЗ (ныне утратил силу), Указом Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 "О некоторых вопросах реализации Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" (ныне утратил силу).

Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" в ч. 1 ст. 49 устанавливал, что со дня его вступления в силу на территории Российской Федерации прекращается действие тех положений нормативных актов СССР, которые противоречат положениям названного Закона РФ.

Корректировка законодательной политики России по вопросам гражданства была продиктована новыми обстоятельствами, связанными с распадом СССР. Россия являлась правопреемницей СССР. За рубежами России оказались сотни тысяч лиц, которые, будучи гражданами бывшего СССР, считали и считают себя россиянами. В Россию хлынул поток вынужденных переселенцев, беженцев.

Прежде всего, необходимо было оформить российское гражданство всех тех лиц, которые пожелали его иметь, вне зависимости от того, остаются они жить за пределами России или желают переехать в Россию. Россия не может быть безучастной и к тем лицам, которые, являясь русскоязычными, не получают гражданство государства, в котором они проживали и продолжают постоянно проживать. Их права существенно ограничиваются в сравнении с теми правами, которыми они обладали до распада СССР, что связано, прежде всего, с собственностью, участием в выборах, референдумах, с занятием государственных должностей, выездом из страны и въездом в страну и т.д.

Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" оказался адекватным современным реалиям и предусмотрел некоторые тенденции в развитии этого комплекса отношений (ввел, например, институт двойного гражданства). Все последующее законодательное регулирование отношений гражданства в Российской Федерации было направлено на то, чтобы признать гражданами РФ всех лиц, пожелавших приобрести российское гражданство, где бы они ни находились.

Основаниями приобретения российского гражданства являются прежде всего наличие гражданства СССР и личное желание лица состоять в гражданстве РФ.

В связи с определением России как государства - правопреемника бывшего СССР указанный Закон РФ ввел в качестве основания приобретения гражданства РФ автоматический порядок признания российского гражданства либо облегченный порядок приобретения российского гражданства в виде его регистрации.

Согласно ч. 1 ст. 13 указанного Закона гражданами РФ были признаны все граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории РФ на день вступления его в силу, если в течение одного года после того дня они не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.

Постановлением Верховного Совета РФ от 17 июня 1993 г. N 5206/1-1 "О введении в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О гражданстве РСФСР" было установлено следующее. Граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации и выехавшие временно за пределы Российской Федерации до 6 февраля 1992 г. в связи с трудовыми, служебными отношениями, обучением, лечением и по частным делам и возвратившиеся в Россию после вступления Закона в силу, признаются гражданами РФ в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона, т.е. автоматически, если они в течение одного года не заявили о своем нежелании состоять в российском гражданстве.

Указанное Постановление Верховного Совета РФ распространило действие ч. 1 ст. 13 названного Закона на военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов, военнослужащих сверхсрочной службы Вооруженных Сил РФ, министерств и ведомств РФ, имеющих войска и воинские формирования, военнослужащих, проходящих обучение в военных учебных заведениях), давших присягу на верность бывшему Советскому Союзу или Российской Федерации, проходящих службу в воинских частях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации на территориях других государств, в том числе в составе Объединенных Вооруженных Сил СНГ, а также прибывших для прохождения службы на территорию Российской Федерации после вступления Закона в силу. Таким образом, указанные категории военнослужащих автоматически признавались гражданами РФ, если они в течение одного года не заявили о своем нежелании состоять в гражданстве РФ.

Указом Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 было установлено, что в соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" гражданами Российской Федерации считались бывшие граждане РСФСР, возвратившиеся на жительство в Россию до вступления в силу указанного Закона (6 февраля 1992 г.), не имевшие подтверждения приобретения гражданства РФ в результате признания и продолжающие проживать на территории России на законных основаниях. Оформление документов о российском гражданстве производилось при их личном волеизъявлении.

Кроме того, указанный Закон (п. "г" ст. 18) предусматривал, что в порядке регистрации (более облегченный порядок, чем прием в гражданство) гражданство РФ могли приобрести граждане СССР, постоянно проживающие на территориях других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР по состоянию на 1 сентября 1991 г., если они не являлись гражданами этих республик и в течение трех лет со дня вступления в силу названного Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ.

Законом РФ от 17 июня 1993 г. N 5206-1 указанный п. "г" ст. 18 (ныне утратила силу) был изложен в следующей редакции: "граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав бывшего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 года, если они в течение трех лет со дня вступления в силу настоящего Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации". Федеральным законом от 6 февраля 1995 г. срок заявления о желании указанных категорий лиц приобрести гражданство РФ был продлен до 31 декабря 2000 г.

Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" устранил допущенную в советское время дискриминацию по классовым и политическим признакам, в силу которых российские граждане утрачивали российское гражданство. Согласно ч. 2 ст. 13 лица, родившиеся 30 декабря 1922 г. и позднее и утратившие гражданство бывшего СССР, считались состоявшими в гражданстве РФ по рождению, если родились на территории Российской Федерации или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка был гражданином СССР и постоянно проживал на территории Российской Федерации (по состоянию на дату рождения).

Имея в виду главным образом эмигрантов и их потомков, в п. "е" ст. 18 указанного Закона было предусмотрено, что в порядке регистрации гражданство РФ приобретали иностранные граждане и лица без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и сами они в течение одного года после вступления в силу названного Закона заявили о своем желании приобрести гражданство РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона считались восстановленными в гражданстве РФ бывшие граждане РФ, лишенные гражданства без их свободного волеизъявления на основании утратившего силу секретного Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. N 818. Этим Указом предусматривалась автоматическая утрата гражданства СССР для лиц, эмигрировавших в Израиль, либо на основании иных указов Президиума Верховного Совета СССР, как правило, в отношении диссидентов.

Указом Президента РФ от 24 октября 1994 г. N 2007 было установлено, что в соответствии с ч. 2 ст. 20 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" "считать восстановленными в гражданстве Российской Федерации бывших граждан РСФСР, выехавших за пределы России до 6 февраля 1992 г., утративших гражданство без их свободного волеизъявления и возвратившихся на постоянное жительство в Россию после 6 февраля 1992 г.". Тем самым еще более был расширен круг лиц, считающихся восстановленными в российском гражданстве, ранее утративших российское гражданство без их свободного волеизъявления.

Согласно ч. 2 ст. 19 указанного Закона обычным условием приема в гражданство РФ является постоянное проживание на территории Российской Федерации: для иностранных граждан и лиц без гражданства - пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством; для беженцев, признаваемых таковыми законом РФ, указанные сроки сокращались вдвое. Срок проживания на территории Российской Федерации считался непрерывным, если лицо выезжало за пределы России для учебы или лечения не более чем на три месяца.

В соответствии с новой редакцией ч. 3 ст. 19 указанного Закона был облегчен прием в гражданство РФ, было дано право на сокращение вплоть до снятия названных сроков проживания на территории России: обстоятельствами являлись: состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; состояние в прошлом лица или хотя бы одного из его родственников по прямой восходящей линии в российском гражданстве (подданстве) по рождению; усыновление ребенка, являющегося гражданином РФ; наличие высоких достижений в области науки, техники и культуры, а также обладание профессией или квалификацией, представляющими интерес для России; наличие заслуг перед народами, объединенными в Российской Федерации, в возрождении России, в осуществлении общечеловеческих идеалов и ценностей; получение политического убежища на территории Российской Федерации.

Действующее законодательство о российском гражданстве, на наш взгляд, не требует коренного изменения. Более того, следует призвать законодателя к известной осторожности в развитии законов о гражданстве, направленном на постоянное расширение круга российских граждан, находящихся вне пределов России, путем их простого признания или слишком облегченного приема в российское гражданство.

Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" отказался от признания гражданства, приобретения гражданства в порядке регистрации, заменив их приемом в российское гражданство в общем и упрощенном порядке.

Однако это не означает, что отдельные положения указанного Федерального закона не могут быть усовершенствованы. По мнению ряда ученых, бывшего Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова, некоторые положения указанного Федерального закона не учитывают современные реалии, связанные с распадом СССР, с разъединением семей и другими сопутствующими этому факторами. В частности, они отмечают усложнение порядка приема в гражданство Российской Федерации, закрепленные в названном Федеральном законе в качестве обязательных условий приема в гражданство Российской Федерации: владение русским языком, предварительную регистрацию по месту жительства, получение разрешения на временное проживание, получение вида на жительство <1>.

--------------------------------

<1> См.: Миронов О.О. Гражданин Отечества. С. 89 - 100; Каграманов С.В. Указ. соч. С. 11 - 12; Хомина И.С. Институт гражданства Российской Федерации: теоретические и практические вопросы: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7; и др.

В указанный Федеральный закон Федеральными законами от 11 ноября 2003 г. N 151-ФЗ и от 3 января 2006 г. N 5-ФЗ были внесены существенные изменения, в частности, по вопросу о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке. В ст. 13 "Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке" включено новое положение, согласно которому граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения установленного законом обязательного срока проживания на территории Российской Федерации и без представления вида на жительство. Однако резервы совершенствования Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" не исчерпаны, о чем убедительно свидетельствует правоприменительная практика по вопросам российского гражданства <1>. Всегда актуальной остается задача последовательного соблюдения и эффективной защиты прав личности, вытекающих из требований закона.

--------------------------------

<1> См.: Миронов О.О. Гражданин Отечества. С. 148 - 180.

С теми или иными модификациями так называемый нулевой вариант (по российскому образцу) при решении вопросов о гражданстве воспринят и в других независимых суверенных государствах, возникших в результате прекращения существования СССР как субъекта международного права (Литва, Белоруссия, Украина, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Таджикистан, Туркменистан) <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств - участников СНГ о гражданстве; Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. М., 1999.

Обсуждаемые вопросы гражданства в условиях правопреемства государств исключительно деликатны. В их решении должны быть использованы и задействованы прежде всего юридические аргументы и юридические механизмы, предусмотренные международным правом. Это, конечно, не исключает критической оценки не только самого законодательства в сфере гражданства, но и практики его реализации в контексте той фактической ситуации, которая складывается в ряде государств Балтии, а также в государствах - участниках СНГ. Эта ситуация в начале 1990-х гг. характеризовалась, к сожалению, практикой фактического "выдавливания" русскоязычного населения за пределы складывающихся моноэтнических государств (Латвия, Эстония, Молдова, Узбекистан и др.).

При оценке правового характера закона о гражданстве государства должно быть соблюдено, на наш взгляд, обязательное требование недопущения ухудшения правового статуса людей, постоянно проживающих в государстве, при изменении оснований приобретения гражданства в этом государстве. Главное - это получение в полном объеме прав и свобод человека, признанных международно-правовыми документами о правах человека, вне зависимости от того, выступает лицо в качестве гражданина государства либо иностранного гражданина или лица без гражданства.

О характере норм законов о гражданстве можно объективно судить лишь при сравнительном анализе статуса граждан и статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в этом государстве. Вопрос этот остается открытым, если четко не определен статус иностранных граждан и лиц без гражданства в данном государстве. Поэтому не случайно, видимо, в целях ослабления критики Закона о гражданстве Латвия в свое время разработала проект закона о статусе граждан бывшего СССР, не являющихся гражданами Латвии либо любого другого государства, и представила его на экспертную оценку в Комиссию Совета Европы "За демократию через право" (Венецианскую комиссию). Поэтому анализ положений закона о гражданстве государства должен проводиться в пакете законов, в том числе определяющих статус иностранных граждан и лиц без гражданства в этом государстве.

Непризнание большого числа лиц гражданами Латвии и Эстонии несправедливо и не соответствует принципам права. Речь идет прежде всего о тех лицах, которые, как правило, не по своей воле, а по воле советского государства оказались после 1940 г. в Латвии и Эстонии. К ним относятся кадровые военнослужащие, молодые специалисты, окончившие вузы и направленные на работу в Латвию и Эстонию, где они обязаны были отработать три года; лица, которые привлекались на строительство хозяйственных объектов (атомной станции, нефтеперерабатывающих, химических и иных заводов) в порядке организованного набора в силу того, что местные жители не изъявляли желание работать на этих объектах; специалисты в различных областях науки и техники (медики, инженеры и т.д.), которые приглашались на работу соответствующими учреждениями для повышения качества проводимых исследований и работ.

Все эти лица, естественно, создавали семьи, приобретали жилье и другую собственность, обрастали связями, укоренялись в обществе. По действующим Законам о гражданстве Латвии и Эстонии эти лица не признаются гражданами данных государств, а перспективы их натурализации (приема в гражданство) весьма отдаленны. В известном смысле указанные лица являются жертвами тоталитарной системы. И вновь со стороны властей, провозглашающих демократический и правовой характер их государств, эти лица подвергаются дискриминации, гонениям. Борьба за этнически чистое государство может обернуться большими потерями для этих государств - снижением интеллектуального потенциала, научно-технического уровня производства и т.д. Идеология и политика снова, как и при тоталитарном режиме, имеют приоритетное значение перед правом, национальными интересами, общечеловеческими ценностями и идеалами.

В акте Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ "О согласованных принципах регулирования гражданства", к сожалению, не был дан ответ на актуальный вопрос о критериях действия нулевого варианта признания (приобретения) гражданства.

Более успешной в этом отношении следует признать работу Комиссии Совета Европы "За демократию через право" (Венецианской комиссией). Она провела сравнительно-правовое исследование по вопросам гражданства при правопреемстве государств на основе ответов членов Комиссии на вопросы, поставленные авторами исследования.

Основной вывод, к которому пришли авторы исследования, одобренные Комиссией, заключается в следующем.

Человек с незапятнанной гражданской репутацией, длительно (постоянно) проживающий на территории государства-правопреемника, должен иметь такое же право на гражданство, как и другие жители этого государства, независимо от своего этнического происхождения.

Естественно, нельзя считать лицами с незапятнанной гражданской репутацией лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы за совершение общеуголовных преступлений, либо лиц, выступающих за насильственное изменение конституционного строя государства-правопреемника, состоящих в партиях и других организациях, деятельность которых несовместима с конституционными принципами государства-правопреемника. Эти данные должны найти официальное подтверждение.

По результатам проведенного исследования была выработана Декларация о последствиях государственного правопреемства для гражданства (автор - член Комиссии профессор Афинского университета К. Экономидес (Греция)), основные положения которой сводятся к следующему.

Во всех случаях государственного правопреемства (аннексии, объединения государств, разделения в целях образования нового государства и т.д.) государство-правопреемник предоставляет свое гражданство всем гражданам предшествующего государства, постоянно проживающим на территории, переходящей к новому государству. Предоставление такого гражданства производится без каких-либо различий, основанных, в частности, на этническом происхождении, религии или языке. Вместе с тем после предоставления такого гражданства не должно быть никакой дискриминации между гражданами государства-правопреемника на основе упомянутых выше критериев.

Желательно, чтобы государство-правопреемник предоставляло свое гражданство на индивидуальной основе лицам, которые обратятся с ходатайствами об этом и будут принадлежать к следующим двум категориям:

а) лица, местом происхождения которых является территория государства-правопреемника, которые имеют гражданство государства-предшественника и которые к моменту правопреемства проживают за пределами этой территории;

б) постоянные жители территории государства-правопреемника, которые к моменту правопреемства имеют гражданство третьего государства.

Государство-правопреемник обязано предоставлять свое гражданство:

а) постоянным жителям территории государства-правопреемника, которые становятся апатридами в момент правопреемства;

б) гражданам, родившимся на территории государства-правопреемника, проживающим за пределами этой территории, которые становятся апатридами в момент правопреемства.

Желательно, чтобы государство-правопреемник предоставляло свое гражданство:

а) постоянным жителям территории государства-правопреемника, которые являются апатридами в момент правопреемства;

б) лицам, родившимся на территории государства-правопреемника, проживающим за пределами этой территории, которые являются апатридами в момент правопреемства.

Предыдущее государство не должно лишать своего гражданства собственных граждан, которые оказались не в состоянии приобрести гражданство государства-правопреемника.

Во всех случаях правопреемства, кроме случая объединения государств, государство-правопреемник должно предоставлять право выбора в пользу гражданства государства-правопреемника лицам, у которых сохраняются этнические, языковые или религиозные связи с последним государством.

Право выбора должно осуществляться в разумный срок, начиная с даты правопреемства, каждым лицом, достигшим совершеннолетия.

Осуществление права выбора в пользу гражданства государства-правопреемника не должно иметь отрицательных последствий для лиц, сделавших свой выбор, в частности, в отношении постоянного проживания в государстве-правопреемнике, и их собственности, движимого или недвижимого имущества, находящегося там.

Само собой разумеется, что в случае правопреемства государства, являющиеся участниками процесса правопреемства, могут, в частности, с помощью соглашения различными путями решать вопрос о гражданстве физических лиц. Однако они не обладают абсолютной дискреционной властью. Государства, в частности, обязаны уважать права человека у соответствующих лиц, права, гарантированные международными правовыми актами и, в частности, правило, согласно которому каждое из них имеет право на гражданство.