§ 2. Правовой статус граждан, иностранных

граждан и лиц без гражданства

Правовой статус личности в конкретном государстве выступает в одном из трех видов - правового статуса гражданина, правового статуса иностранного гражданина либо правового статуса лица без гражданства.

Правовой статус гражданина и лица без гражданства всегда один: он определяется тем государством, гражданином которого данное лицо является или на территории которого лицо без гражданства проживает. Правовой статус иностранного гражданина по существу имеет двойной характер: это правовой статус гражданина отечественного государства и одновременно иностранного гражданина. Последний определяется тем государством, на территории которого данное лицо пребывает как иностранный гражданин.

В соответствии с принципом государственного суверенитета каждое государство самостоятельно определяет правовой статус своих граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также регламентирует вопросы о допуске (въезде) указанных лиц на свою территорию и условия их нахождения на ней, об их выезде и депортации. Вопросы, касающиеся правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства, регулируются также международными договорами и соглашениями, заключаемыми по взаимному соглашению между государствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боярс Ю.Р. Гражданство в международном и внутреннем праве; Он же. Вопросы гражданства в международном праве. М., 1986; Смирнова Е.С. Международно-правовые проблемы гражданства СНГ и Балтии в свете европейского опыта; Она же. Европейское гражданство. Множественное в едином. М., 2003; Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003; Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003; Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации; и др.

Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства. Согласно ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" иностранный гражданин есть физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Лицами без гражданства (апатридами, аполидами) являются физические лица, проживающие на территории РФ, но не являющиеся гражданами Российской Федерации и не имеющие доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Объем правового статуса и характер входящих в него прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства зависят от особенностей общественно-исторического развития государств. Был пройден путь от полного отрицания прав иностранцев до максимального их уравнивания с правами отечественных граждан, что нашло отражение в современных международно-правовых актах, посвященных регулированию отношения государств к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

В международно-правовой и внутригосударственной практике большинства стран относительно иностранных граждан применяется один из трех видов правового режима: а) наибольшего благоприятствования; б) национальный; в) специальный <1>.

--------------------------------

<1> См.: Микульшин А.И. О понятии и видах режимов иностранцев // Советский ежегодник международного права. М., 1974; Дмитриев Ю.А., Корсик К.А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М., 1997; Корсик К.А. Теория правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации. М., 1999; Битиев Р. Правовые режимы, предоставляемые иностранцам в Российской Федерации // Право и жизнь. 2001. N 33; Он же. Социально-экономические права иностранцев в Российской Федерации // Право и жизнь. 2001. N 34; Лазарев Л.В., Марышева Н.И., Пантелеева И.В. Иностранные граждане (правовое положение). М., 1992; Липатенков В., Федосеева Г. Иностранцы в России и принцип "равенства всех перед законом и судом" // Правозащитник. 2000. N 1; Хабибулина О.В. Административно-правовой режим пребывания иностранцев в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; и др.

Режим наибольшего благоприятствования состоит в том, что государство, заключая договор с другим государством, обеспечивает его гражданам такой же режим, какой уже предоставлен гражданам наиболее благоприятствуемого государства. Таким образом, цель этого правового режима состоит в том, чтобы поставить всех иностранных граждан, находящихся в границах одного государства, в одинаковое положение.

Национальный режим означает уравнивание иностранных граждан в правах и обязанностях с собственными гражданами, за небольшими исключениями. В этих случаях на иностранных граждан распространяются законы, действующие в данной стране. Однако предоставление такого режима иностранным гражданам, как правило, связано с действием принципа взаимности, требующего, чтобы граждане пользовались аналогичными правами и обязанностями в тех государствах, к которым принадлежат иностранные граждане.

Специальный режим имеет место тогда, когда для иностранных граждан устанавливаются особые льготы или ограничения. В частности, государства в отдельных случаях предоставляют друг другу особые льготы и преимущества, выходящие за рамки режима наибольшего благоприятствования. Это характерно, как правило, для соседних государств или государств, связанных между собой таможенными, налоговыми или иными союзными соглашениями. Назначение таких оговорок, получивших наименование соседских, состоит в том, чтобы особые льготы и преимущества предоставлялись строго определенным договаривающимся государствам и не распространялись автоматически на другие государства.

С точки зрения действия юрисдикции государства, на территории которого пребывают иностранные граждане, последние в соответствии с внутренним законодательством и международными договорами и соглашениями делятся на ряд групп.

К первой группе относятся иностранные граждане, которые находятся в стране временно или постоянно и подчинены юрисдикции государства в полном объеме, как и граждане этого государства. К ним относятся иностранные студенты и аспиранты, журналисты, спортсмены, туристы, экипажи торговых и пассажирских судов, самолетов гражданской авиации, обслуживающий персонал поездов международного сообщения, лица, приезжающие по частным делам, члены делегаций по вопросам научного, технического и культурного обмена и др.

Вторую группу иностранных граждан составляют члены экипажей военных кораблей, военнослужащие воинских частей. Они подчиняются юрисдикции государства пребывания, но только в том случае, если совершили противоправные действия не при исполнении ими служебных обязанностей. Вопрос об их ответственности за незаконные действия на территории государства пребывания, совершенные ими при исполнении служебных обязанностей, решается в дипломатическом порядке.

Третью группу иностранных граждан составляют военнослужащие в составе вооруженных сил, пребывающие на чужих территориях (военных базах) в соответствии с международными соглашениями. Эти соглашения определяют объем иммунитета войск на чужой территории, распространяемый только на служебную деятельность военнослужащих. При совершении ими преступлений не при исполнении своих обязанностей такие военнослужащие подпадают под юрисдикцию страны пребывания.

Четвертую группу иностранных граждан составляют лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, гарантирующим их личную неприкосновенность и освобождение от административной, уголовной, гражданской и всякой иной ответственности перед государственными органами страны пребывания.

В пятую группу иностранных граждан входят лица, обладающие консульским иммунитетом, при котором они пользуются личной неприкосновенностью, освобождаются от юрисдикции государства пребывания в вопросах, связанных с их служебной деятельностью, но подчинены юрисдикции страны пребывания в случае совершения ими тяжкого преступления или в случае подачи на них иска о возмещении вреда, причиненного дорожно-транспортным происшествием.

В шестую группу иностранных граждан входят лица, получившие политическое убежище. Их обычно называют политэмигрантами. Согласно ч. 1 ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.

Предоставив политическое убежище, Российская Федерация не допускает выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Выдача лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах осуществляются на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации (ч. 2 ст. 63 Конституции РФ).

Седьмую группу составляют иностранные граждане и лица без гражданства, получившие статус беженцев на основании положений Федерального закона "О беженцах" (в редакции Федерального закона от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ), согласуемых с Конвенцией о статусе беженцев (1951 г.), к которой Российская Федерация присоединилась в 1992 г.

В восьмую группу иностранных граждан и лиц без гражданства входят те из них, кто получил временное убежище на территории Российской Федерации.

Объем и характер прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства зависят еще от одного фактора - от продолжительности их нахождения на территории Российской Федерации. Указанный Федеральный закон предусматривает три вида правовых состояний иностранных граждан и лиц без гражданства: временное пребывание, временное проживание и постоянное проживание в Российской Федерации. Советское законодательство выделяло две категории иностранных граждан и лиц без гражданства: постоянно проживающих и временно пребывающих в СССР.

Срок временного пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, прибывшего в Россию в порядке, не требующем получения визы, и заключившего трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг) с соблюдением требований указанного Федерального закона, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на один год, исчисляемый со дня въезда в Российскую Федерацию.

Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года.

В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину или лицу без гражданства по его заявлению может быть выдан вид на жительство, т.е. на постоянное проживание. Заявление о выдаче вида на жительство подается не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. До получения вида на жительство иностранный гражданин или лицо без гражданства обязано прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина или лица без гражданства может быть продлен на пять лет. Число продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Основания и порядок получения разрешений на временное и постоянное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, основания отказа в даче разрешений, право обжалования и другие вопросы материального и процессуального характера определены указанным Федеральным законом, постановлениями Правительства РФ, ведомственными актами.

Российское законодательство, определяя правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, исходит, как правило, из национального правового режима <1>. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В результате сейчас происходит максимально возможное уравнивание правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства с правовым статусом граждан РФ, в частности, в области политических, трудовых отношений, получения образования, медицинской помощи, в гражданском, семейном праве и др. В связи с этим необоснованны претензии иностранных граждан в отношении осуществления в Российской Федерации тех прав, которые известны их отечественному законодательству, но которыми не могут пользоваться по российским законам граждане Российской Федерации. Поскольку наша страна заключила договоры, содержащие правила о предоставлении режима наибольшего благоприятствования со многими иностранными государствами, все эти правила, взятые в совокупности, имеют своим результатом приравнивание граждан соответствующих стран друг к другу. Режим наибольшего благоприятствования Российское государство предоставляет по международным договорам гражданам иностранных государств не автоматически, не безусловно, а на началах взаимности. В отдельных случаях требование взаимности устанавливается во внутреннем российском законодательстве.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Богуславский М.М., Рубанов А.А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962; Галенская Л.Н. Правовое положение иностранцев в СССР; Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция; Смирнова Е.С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003; Аникеева Е.Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Басик В.П. Правовое положение граждан Российской Федерации и иностранцев в России. М., 2004; Кочуков Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Хабибулина О.В. Административно-правовой режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации; и др.

С понятием взаимности непосредственно связано понятие реторсии (от лат. retorsio - возмездие). Если какое-либо государство принимает какие-то необоснованные ограничительные меры, которые специально установлены для российских граждан (а не вообще ограничения, установленные для всех иностранных граждан), ставит их в худшее положение по сравнению с гражданами других государств, то со стороны Российского государства могут быть приняты ответные меры такого же характера. Ограничения, вводимые в порядке реторсии в Российской Федерации, отменяются, как только соответствующее иностранное государство устраняет специальные ограничения прав российских граждан.

При определении правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства российское законодательство исходит из принципа равенства независимо от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств. Поэтому всякого рода расовые и национальные и другие ограничения, существующие на родине иностранных граждан, не могут быть признаны в Российской Федерации. Точно так же не могут быть признаны всякого рода ограничения прав замужних женщин, имеющие место в ряде иностранных государств. Таким образом, важнейшая особенность правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации состоит в том, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются такими же правами и свободами, которые провозглашены и реально гарантированы для российских граждан.

Иностранные граждане и лица без гражданства в Российской Федерации без каких-либо изъятий пользуются всеми личными конституционными правами граждан: правом на свободу совести, на охрану семьи, правом на неприкосновенность личности и жилища, на охрану личной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений и др.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства гарантируются в Российской Федерации политические права, в том числе право на свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение в общественные организации, учредительные акты которых предусматривают такую возможность, и т.д. Эти права предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства, как и российским гражданам, в соответствии с их целевым назначением, установленным в Основном Законе государства.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории Российской Федерации, обеспечены все социальные права, включая право на свободу труда и на отдых, охрану здоровья и материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца, право на жилище, образование, пользование достижениями культуры; им гарантируется свобода научного, технического и художественного творчества.

В соответствии с общепринятой международной практикой российским законодательством для иностранных граждан и лиц без гражданства установлены некоторые изъятия и предусмотрены условия пользования некоторыми правами.

Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов РФ.

Интересами безопасности Российской Федерации обусловлено регулирование отношения иностранных граждан к государственной или муниципальной службе и к отдельным видам деятельности.

Так, иностранный гражданин не имеет права:

1) находиться на муниципальной службе. Отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом. В Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы (ст. 18.1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ;

2) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ;

3) быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

4) быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

5) быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством РФ;

6) заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более 50% акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ.

Указанный Федеральный закон также устанавливает условия участия иностранных граждан в трудовых отношениях. Иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессии, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных Федеральным законом.

Работодатели или заказчики работ (услуг) в соответствии с указанным Федеральным законом имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, на основании заключенных с ними трудовых договоров или гражданско-правовых договоров на выполнение работ (оказание услуг). В качестве работодателя, заказчика работ (услуг) могут выступать иностранные граждане, зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Однако указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

1) постоянно проживающих в Российской Федерации;

2) являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;

3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического образования;

5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

7) обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающих в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях).

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Указанный Федеральный закон определяет пределы и условия передвижения иностранных граждан в пределах Российской Федерации. Так, иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с названным Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

Иностранным гражданам - сотрудникам дипломатических представительств и работникам консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудникам международных организаций, а также аккредитованным в Российской Федерации иностранным журналистам право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности, за исключением предусмотренных ограничений.

Находящиеся на территории РФ иностранные граждане и лица без гражданства обязаны уважать Конституцию РФ и соблюдать российские законы, а также специальное законодательство (правила въезда и выезда, валютное и таможенное законодательство, правила регистрации и передвижения по стране, проживания в стране и др.).

Отдельные группы иностранных граждан и лиц без гражданства могут иметь специальные права и обязанности материального и процессуального характера. В качестве примера можно привести группу иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся беженцами и лицами, которым предоставлено временное убежище <1>.

--------------------------------

<1> См.: Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Беженцы и вынужденные переселенцы (правовые проблемы) // Государство и право. 1995. N 5; Каткова Ю.Е. Правовой статус беженцев в Российской Федерации // Право и жизнь. 1999. N 18; Никитин Е. Статус беженцев и вынужденных переселенцев // Российская юстиция. 1996. N 9; Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 310 - 317, 325 - 327.

Условия признания указанных категорий лиц и их основные права, а также основания прекращения статуса беженцев названы в Соглашении о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (1993 г.), участниками которого являются девять государств - членов СНГ.

Согласно Федеральному закону "О беженцах" беженец есть лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Указанный Федеральный закон подробно регламентирует условия и порядок признания лица беженцем, а также дает исчерпывающий перечень оснований отказа в признании лица беженцем. Лицо, признанное беженцем, получает свидетельство (удостоверение) беженца.

Названный Федеральный закон определяет специальный статус лица, признанного беженцем. Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи имеют право на:

получение услуг переводчика и получение информации о своих правах и обязанностях, а также иной информации;

получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания;

получение единовременного денежного пособия на каждого члена семьи;

получение направления в центр временного размещения, обеспечение безопасности их нахождения в этом центре;

получение питания и пользование коммунальными услугами в месте временного содержания или в центре временного размещения;

медицинскую и лекарственную помощь;

получение содействия в направлении на профессиональное обучение в центре временного размещения или в трудоустройстве;

пользование жилым помещением, предоставляемым из фонда жилья для временного поселения, и др.

Лицо, признанное беженцем, и прибывшие с ним члены его семьи обязаны:

соблюдать Конституцию РФ, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

соблюдать установленный порядок проживания и выполнять установленные требования санитарно-гигиенических норм проживания в месте временного содержания или центре временного размещения;

пройти обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата;

выполнять правила регистрации и учета и др.

Лицо, признанное беженцем, может утратить статус беженца в силу собственного волеизъявления либо обстоятельств некомпрометирующего характера либо оно может быть лишено статуса беженца по компрометирующим его обстоятельствам (осуждение за преступление, сообщение ложных сведений, предъявление фальшивых документов).

Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Российской Федерации, пользуясь широкими правами и свободами, гарантированными Российским государством, живут и трудятся в условиях благожелательности, радушия и гостеприимства к ним со стороны как российских властей, так и российских граждан.