Глава 14

ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА: ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ

В некоторых странах, например в Великобритании, вопросы мест­ного самоуправления и управления регулируются нормами админи­стративного, а не конституционного права, хотя четкого различия между сферами их применения не проводится. В большинстве стран основные положения об управлении на местах содержатся в конститу­циях и традиционно рассматриваются в науке конституционного права, хотя в некоторых постсоциалистических странах и других госу­дарствах выделяется особая отрасль и наука муниципального права.

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления

Административно-территориальное деление. Термин «админи­стративно-территориальное деление» подвергается критике. Его ин да используют только для тех территориальных единиц (областей, рай­онов и т.д.), где есть назначенные представители государственной влас- < ти (губернаторы, префекты и др.). Единицы, где есть только избирае­мые советы и избираемые главы администрации, именуют муници-,; пальными образованиями. Однако во многих зарубежных странах из- j бранные префекты и мэры городов утверждаются как представители j государственной власти, а единицы с назначенными чиновниками] общей компетенции (если есть также избранный совет) рассматрива­ются как территориальные коллективы. Мы употребляем термин «ад-1 министративно-территориальное деление» в его традиционном обоб-j щающем значении.

Территория государства (в федерациях — территория субъектов! федерации) делится на административно-территориальные единицы„| Такого деления нет только в очень мелких островных государствах! (Аруба, Бахрейн, Мальта, Науру, Тувалу и др.). Бывает двухзвенно€| деление: области (губернии, округа, провинции) — общины (муници-, пии, коммуны), трехзвенное: области — районы — общины, четырех-! звенное: регионы — области — районы — общины. Двухзвенное деле-1

§ 1. Понятие местного самоуправления и управления 333

ние существует, например, в Болгарии, трехзвенное — в Польше с 1999 г., четырехзвенное — во Франции. В каждой из таких единиц есть либо назначенное должностное лицо, управляющее ею (управи­тель области в Болгарии), либо назначенное должностное лицо и из­бранный гражданами совет (префект и генеральный совет в департа­менте Франции), либо только избранный совет (в графствах Вели­кобритании).

Как говорилось выше, особыми территориальными единицами яв­ляются городские агломерации, союзы общин, школьные, экологичес­кие округа, которые не рассматриваются как административно-терри­ториальные единицы. На особом положении находится столица или столичный округ (столица с прилегающими окрестностями).

Государственная власть и публичная власть территориального кол­лектива. Характер и структура органов, осуществляющих управление на местах — в административно-территориальных единицах, в районах административной а'втономии, — определяется двумя факторами: раз­ным подходом к понятию государственной власти и публичной власти территориального коллектива и доктриной разделения администра­тивно-территориальных единиц на «естественные» и «искусственные».

В большинстве государств принята концепция, согласно которой органами государственной власти являются только центральные орга­ны (парламент, глава государства, правительство и др.), их представи­тели на местах (назначаемые комиссары, префекты, губернаторы), а также суды. Что же касается выборных органов на местах и формируе­мой ими собственной, администрации, то они рассматриваются как местные органы самоуправления и управления территориальных кол­лективов. Это тоже публичная власть, но не государственная, а власть населения тех административно-территориальных единиц, которые рассматриваются как территориальные коллективы (не все админи­стративно-территориальные единицы признаются территориальными коллективами). Истоки такого подхода лежат в «общинной теории», пользовавшейся раньше большим влиянием.

Органы местного самоуправления автономны по вопросам их ком­петенции, и по этим вопросам центральные органы не вправе давать указания, как органам самоуправления следует решить тот или иной вопрос (например, сколько средств отвести в местном бюджете на цели образования, возвести ли мост через ручеек или построить сельский клуб и т.д.). Они вправе и обязаны вмешаться, если орган самоуправ­ления нарушает закон. В отличие от системы советов в странах тотали­тарного социализма местные органы самоуправления в демократичес­ких государствах не соподчинены между собой: каждое звено местных органов самоуправления осуществляет собственные полномочия. Тер-

334