7.2. Финансовая система и фискальная политика государства
Деятельность государства по созданию оптимального механизма финансово-правового регулирования национальной экономики в целях планомерного аккумулирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов, основана на правовых нормах называется финансовой деятельностью государства.
Финансовая деятельность государства осуществляется различными методами, которые делятся на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.
Важнейший метод собирания денежных средств в государственные и местные бюджеты — фискальный метод — метод установления налогов.
Налоги — это основной источник доходов бюджета государства. Уплата налогов - обязанность фирм и граждан.
Налог - обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме денежных средств для финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.
Налоги выполняют не только фискальную функцию по аккумулированию денежных средств в бюджет, но и распределительную, стимулирующую и контролирующую функции:
1) фискальная функция - связана с обеспечением финансирования государственных расходов на содержание аппарата государственного управления, обороноспособности страны, фундаментальной науки, образования, здравоохранения и др.;
2) распределительная функция - позволяет перераспределять доходы между разными социальными группами населения с целью сглаживания расслоения в обществе,
3) стимулирующая функция - способствует развитию научно-технического прогресса, увеличению рабочих мест и капитальных вложений в расширение производства;
4) социально-воспитательная функция - связана со сдерживанием потребления вредных продуктов, устанавливая на них повышенные налоги;
5) контрольно-учетная функция - способствует ведению учета доходов граждан, предприятий и организаций.
При установлении налогов определяются все основные элементы налогообложения:
налогоплательщики - лица, на которых государством возложена обязанность уплачивать законом установленные налоги;
объект налогообложения - реализация товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, расход или иное обстоятельство, с наличием которого возникает обязанность по уплате налога;
налоговая база - стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения;
налоговый период - календарный год или иной период времени, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется налог;
налоговая ставка - величина налоговых начислений на единицу налоговой базы;
порядок исчисления налога - порядок расчета налоговой базы по итогам налогового периода;
порядок и сроки уплаты налога - порядок уплаты налога определяются календарной датой или истечением периода времени, а также указанием на событие, которое должно произойти, либо действие, которое должно быть совершено.
Многовековой мировой опыт налогообложения свидетельствует: повышение налоговых ставок до определенного момента будет вести к увеличению собранных налогов, но дальнейший рост налогов подрывает стимулы к производственной деятельности, тормозит рост научно-технического прогресса, замедляет экономический рост и ведет к уменьшению поступлений налогов в бюджет.
Кривая Лаффера (Рис. 9.1) — графическое отображение зависимости между налоговыми поступлениями и динамикой налоговых ставок.
На уровне М размер налоговых ставок оптимален и обеспечивает наибольшее поступление денежных средств в бюджет.
Рис. 7.1. Кривая Лаффера
Высокие налоговые ставки не стимулируют хорошую работу, низкие уменьшают доход бюджета. Не существует единого взгляда по поводу размеров налоговых ставок, т.е. какое значение эффективной ставки является критическим.
Факультативными элементами налогообложения являются налоговые льготы:
снижение налоговой ставки;
налоговые вычеты;
увеличение налогового периода;
упрощение порядка уплаты налогов;
освобождение от уплаты налогов;
отсрочки и рассрочки;
инвестиционные налоговые кредиты;
специальные налоговые режимы и др.
Система налогообложения Российской Федерации использует множество форм налогов. Налоги различаются по объекту, источнику, формам взимания и т.д.
По источникам обложения налоги делятся:
на доходы заработанные (заработная плата, гонорары, доходы индивидуальных производителей, от предпринимательской деятельности);
незаработанные доходы, т.е. налоги на капитал (дивиденды, проценты по вкладам, прирост стоимости недвижимости и ценных бумаг, рента с земель и домов).
По объектам обложения налоги берутся:
с дохода (НДФЛ);
имущества (земля, капитал, недвижимость, предметы роскоши);
передачи имущества (налог на наследство, дарение);
на потребление (акцизы на отдельные товары);
ввоз-вывоз товаров за границу (таможенные пошлины).
Объект налогообложения не всегда совпадает с источником.
Налоги подразделяются на:
прямые - взимаются государством непосредственно с доходов и имущества физических и юридических лиц (НДФЛ, налог на прибыль организаций, налог на имущество);
косвенные - на товары, работы и услуги, включенные в цену товара или в тариф и оплачиваемые последними потребителями (НДС, акцизы, таможенные пошлины).
По налоговой ставке различают:
прогрессивные налоги, которые возрастают с увеличением доходов;
пропорциональные налоги, имеющие единый процент уплаты независимо от доходов (НДФЛ, НДС, налог на прибыль организаций);
регрессивные налоги снижаются при уплате с больших доходов (страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).
По принадлежности к уровням власти и управления налоги делятся:
федеральные (НДС, НДФЛ, налог на прибыль организаций, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, водный налог, государственная пошлина, налог на добычу полезных ископаемых);
региональные (транспортный налог, налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес);
местные (земельный налог, налог на имущество физических лиц).
Поступления по видам налогов в бюджетную систему РФ представлены в таблице 7.1.
Таблица 7.1 Поступления по видам налогов в бюджетную систему РФ, млрд. руб.
Источник: сайт ФНС России // Режим доступа: https://www.nalog.ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/forms/ (дата обращения 05.02.2018).
|
Данные таблицы 7.2 свидетельствуют о росте из года в год налоговых поступления в бюджетную систему Российской Федерации.
Метод добровольных взносов — покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д.
При распределении и использовании государственных денежных средств используются методы финансирования и кредитования.
Метод финансирования применяется в отношении государственных организаций и выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Метод кредитования означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях возмездности (платности) и возвратности.
Метод кредитования применяется в отношении, как в отношении государственных организаций, так и негосударственных организаций.
Государственные и местные финансы — это основа деятельности государства и органов местного самоуправления, которые возникают с образованием государства. Примерно в этот же исторический период развиваются финансы населения или домашних хозяйств. В средние века появляются финансы предприятий и фирм, некоммерческих организаций.
Финансовая система государства - это совокупность финансовых отношений, связанных с формированием, распределением и использованием фондов денежных средств в целях выполнения собственных функций и задач государства или местного самоуправления.
Структура финансовой системы государства представлена на рисунке 7.2.
Рис. 7.2. - Структура финансовой системы государства
Финансовая система России включает следующие звенья финансовых отношений:
государственный бюджет;
внебюджетные фонды;
государственный кредит;
фонды имущественного и личного страхования;
фондовый рынок;
финансы предприятий.
Наиболее распространенным принципом построения финансовой системы является принцип бюджетного федерализма. Его суть заключается в разграничении функций между отдельными звеньями финансовой системы.
Правительство финансирует расходы на общенациональные цели (оборона, внешняя политика, научно-технический прогресс). Посредством дотаций оно делится доходами с бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами. И те и другие имеют собственные налоговые доходы по формированию самостоятельных бюджетов и расходы для финансирования решения собственных задач. Через финансовую систему государство воздействует на формирование фондов накопления и потребления, используя для этого налоги, расходы государственного бюджета, государственный кредит.
Государственный бюджет является главным звеном финансовой системы, он представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств, для обеспечения функций органов государственной власти. Государственный бюджет - основной финансовый план государства, который по материальному содержанию есть централизованный фонд денежных средств112.
Обычно государственный бюджет составляется на один год, однако в бюджетной практике известны квартальные, полугодовые, двух- и трехлетние бюджеты. Финансовый год известен как бюджетный год — традиционный период времени, на который устанавливается бюджет — схема доходов и расходов государства. В Российской Федерации финансовый год совпадает с календарным. Он начинается 1 января и завершается 31 декабря.
В других странах, в том числе и с развитой рыночной экономикой, финансовый год определяется иными временными рамками: с 1 апреля по 31 марта - в Англии, Японии, Канаде, с 1 июля по 30 июня - в Швеции и Норвегии, с 1 октября по 30 сентября - в США и в Турции - с 1 марта по 28 февраля. Это связано с историческими традициями, временем проведения парламентских сессий и др.
Фискальный год - период времени, на который разрабатывается и утверждается государственный бюджет страны, а также утверждается итоговый отчет об исполнении бюджета. Фискальный год равен 12 месяцев, причем его начало и окончание фиксируются в финансовом и бюджетном законодательствах.
Проект государственного бюджета обсуждается и принимается Федеральным собранием Российской Федерации, утверждается Президентом Российской Федерации и публикуется в форме бюджетного закона.
Бюджет должен отвечать принципам правомерности и обязательности правовой базы, единства или централизации бюджета, плановости, равновесия или сбалансированности бюджета, многосторонности, многофункциональности, самостоятельности, полноты отражения доходов и расходов, гласности или публичности, достоверности данных бюджета, обязательности исполнения, эффективности и экономичности использования бюджетных средств.
Государственный бюджет отражает два взаимосвязанных процесса — аккумуляцию национального дохода в руках государства и их использование для удовлетворения государственных нужд.
Значительная доля национального дохода концентрируется в государственном бюджете для финансирования национального хозяйства, проведения социально-культурных мероприятий, укрепления обороноспособности страны и содержания органов государственной власти и управления.
Государственный бюджет выполняет следующие основные функции:
перераспределение национального дохода;
государственное регулирование и стимулирование экономики;
стимулирование научно-технического прогресса;
финансовое обеспечение социальной политики;
контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
Государственный бюджет построен на соотношении доходов и расходов (таблица 7.2).
Чтобы обеспечить задел на будущее, в странах, которые чрезмерно зависят от нефтегазового рынка, как Российская Федерация, вводится бюджетное правило наполнения бюджета. Устанавливается «базовая цена» ресурсов – углеводородов, исходя из которой, планируется предельная величина госрасходов, и соотношения курса валют. Дефицит может составлять лишь определенное значение от планируемых доходов113.
Бюджетное правило – это экономическая стратегия, при которой в планируемые расходы закладывается предельная стоимость нефтегазовых ресурсов, определяющая величину государственных расходов. Денежные средства, поступающие в казну сверх данной суммы, направляются в резервные фонды государства.
Пополняя бюджет, государство получает возможность корректировать действие саморегулирующегося рыночного механизма, воздействовать на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики, при этом осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение национального дохода.
Внебюджетные фонды представляют собой средства федерального правительства и местных органов власти, направляемые на финансирование расходов, не включаемых в бюджет. Организационно внебюджетные фонды отделены от бюджетов и имеют определенную самостоятельность. Их формирование осуществляется за счет обязательных целевых отчислений, которые для обычного налогоплательщика ничем не отличаются от налогов.
Вместе с государственными бюджетами внебюджетные фонды составляют государственные финансы страны со строго целевыми назначениями, что гарантирует использование имеющихся средств для финансирования важнейших социальных мероприятий.
Когда расходы превышают доходы возникает бюджетный дефицит. Бюджетный дефицит возникает в следующих ситуациях:
осуществление крупных государственных проектов;
ведение военных действий;
ликвидация последствий стихийных бедствий, террористических актов;
просчеты правительства в финансовой политике.
Дефицит государственного бюджета используется и с целью стимулирования экономического роста. Такие высокоразвитые страны, как США и Япония, в течение последних лет имеют постоянный дефицит государственного бюджета. Однако пользоваться бюджетным дефицитом следует осторожно. Переход к дефицитному бюджету требует финансирования отрицательной разницы между доходами и расходами. Другими словами, необходимо иметь постоянный источник новых поступлений в доходную часть бюджета — вплоть до печатания дополнительных денежных знаков, что приведет к росту цен.
Дефицит бюджета связан и с рядом других неприятных последствий: невыплата заработной платы работникам бюджетной сферы (учителям, врачам, людям, работающим на государственных производственных предприятиях), пенсий, стипендий и т.д.
Существуют следующие способы покрытия бюджетного дефицита: монетизация бюджетного дефицита; внешнее долговое финансирование; внутреннее долговое финансирование; увеличение налогов; введение механизма секвестра бюджета; наведение порядка в налоговой службе, налоговая дисциплина, развитие налогооблагаемой базы за счет увеличения численности налогоплательщиков и повышения их доходов.
Монетизация дефицита или внутреннее банковское финансирование - это доход государства от печатания денег, который может не сопровождаться эмиссией наличных денег, а осуществляется, например, в виде выдачи кредитов Центрального банка Российской Федерации114 государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. Это может быть также получение безвозмездных субсидий из-за рубежа или льготных займов по низким ставкам с длительными сроками погашения.
Политику государства в отношении внутреннего государственного долга определяет Федеральное Собрание Российской Федерации, а при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год устанавливает его верхний предел. Увеличение внутреннего долга в последние годы является мощным инфляционным фактором и связано с эмиссией банкнот Центральным банком Российской Федерации для покрытия бюджетного дефицита.
Использование внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита может быть эффективным, когда уровень внутренних процентных ставок превышает среднемировой и есть возможность стабилизировать валютный курс.
Другим вариантом финансирования дефицита государственного бюджета является наращивание государственного долга.
Государственный долг — это наращивание финансирования дефицита государственного бюджета, т.е. наличие задолженности правительства отечественным и зарубежным кредиторам.
Государственный долг делится на внутренний и внешний. Он оформляется в виде государственных ценных бумаг, приносящих доход своим владельцам (облигации, казначейские векселя, сберегательные сертификаты).
Сегодня бюджетный дефицит Российской Федерации, как и в зарубежных странах с рыночной экономикой, покрывается за счет выпуска облигаций государственного займа, размещаемых среди российских и иностранных юридических и физических лиц.
Увеличение налогов – наиболее простой способ сокращения или ликвидации дефицитов федерального бюджета. Однако это вряд ли эффективное средство сокращения дефицитов, потому что рост налогов может ухудшить, а не облегчить проблему. Увеличение налогов выталкивает предпринимателей в теневую экономику, снижая финансовые возможности расширения и модернизации производства, освоения новых направлений предпринимательской деятельности, сдерживает экономическое развитие страны в целом.
Секвестр бюджета – вынужденная мера и вводится, когда дефицит превышает установленный законодательством уровень. Секвестр означает, что для сокращения дефицита бюджета необходимо произвести пропорциональное снижение расходных статей бюджета помесячно до конца года на определенную долю. Состав защищенных статей определяется Государственной Думой Российской Федерации. Секвестру не подлежат защищенные статьи, например, расходы на заработную плату, пенсии, стипендии, медикаменты и пр. В других странах это могут быть расходы на национальную оборону, силовые структуры, внешний долг.
Могут складываться различные обстоятельства, обуславливающие необходимость проведения секвестирования бюджета: всевозможные непредвиденные обстоятельства и форс-мажоры, а также ошибки при формировании бюджета. Кроме того, необходимость урезания расходов может обуславливаться падением цен на мировых сырьевых рынках, политическими конфликтами, войнами, ростом коррупции в государственном аппарате, масштабными катастрофами и т.д.
Для наведения порядка в налоговой службе, соблюдения налоговой дисциплины, снижения налогооблагаемой базы за счет увеличения численности налогоплательщиков и повышения их доходов должны быть существенно уточнены и дополнены классические принципы налогообложения:
налогообложение должно быть построено так, чтобы затраты налогоплательщика, связанные с процедурой выплаты, были максимально низкими (принцип дешевизны уплаты налогов);
затраты государства на реализацию налогообложения должны быть настолько низкими, насколько это возможно (принцип дешевизны обложения);
уплата налогов должна быть как можно менее ощутимым бременем для налогоплательщиков с тем, чтобы не ущемить их экономическую активность;
налогообложение не должно быть помехой ни для внутренней, ни для внешней рациональной организации производства;
процесс получения налогов должен быть организован так, чтобы он через накапливаемые финансовые средства в наибольшей степени мог способствовать реализации политики занятости;
налогообложение должно влиять на распределение доходов с целью придания ему большей справедливости;
в процессе налогообложения следует минимально требовать предъявления сведений, затрагивающих личную жизнь граждан (принцип уважения к частной сфере жизни).
Профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами. Профицит бюджета сопряжен с издержками, препятствующими экономическому росту:
высокое в целом налоговое бремя;
недостаточная инвестиционная активность;
искусственно сдерживаемые расходы на социальные нужды.
Полученные при профиците бюджета средства направляются на пополнение резервов, на дополнительное погашение долговых обязательств, на покрытие расходов, предусматриваемых в бюджете на очередной финансовый год.
Состоянием государственного бюджета, величиной его дефицита или профицита, а также величиной государственного долга определяется финансовая устойчивость государства115.
Совокупность проводимых государством в области налогов мероприятий с целью стабилизации экономического роста и изменения доходов и/или расходов государственного бюджета называется фискальной (налоговой) политикой государства.
Среди целей фискальной политики:
1) стабилизация экономического роста;
2) достижение полной занятости;
3) обеспечение умеренной инфляции.
Виды фискальной политики государства представлены на Рис. 7.3.
Рис. 7.3. Виды фискальной политики государства
По характеру действия фискальных инструментов различают:
1) дискреционную фискальную политику, когда увеличиваются или уменьшаются государственные закупки, изменяются налоговая ставка, размеры трансфертных выплат и т.п. с целью воздействия на реальный объем национального производства, занятость и инфляцию через такие инструменты дискреционной фискальной политики, как:
общественные работы;
изменение трансфертных выплат;
изменение налоговых ставок.
2) автоматическую (недискреционную) фискальную политику - автоматическими стабилизаторами, которой являются: процент подоходного налога, косвенные налоги, различные трансфертные выплаты.
Инструментами автоматической фискальной политики являются изменения в налоговых поступлениях, пособия по безработице, субсидии и др. социальные выплаты.
Субсидии - это безвозмездная денежная выплата, которая предоставляется из государственного бюджета на безвозвратной и долевой основе на строго определенные цели116.
По целям фискальной политики выделяют:
1) стимулирующая фискальная политика необходима в период экономического кризиса для стимулирования совокупного спроса, совокупного предложения или обоих параметров сразу. Государство повышает размер своих закупок товаров, работ и услуг, снижает налоги и увеличивает трансферты, приводит к увеличению совокупного выпуска, что автоматически увеличивает совокупный спрос.
2) сдерживающая фискальная политика проводится в случае краткосрочного «перегрева экономики». Государство сокращает государственные закупки и трансферты и увеличивает налоги, что приводит к сокращению совокупного спроса и совокупного предложения и замедлению инфляции.
Фискальная политика сегодня включает прямые и косвенные финансовые методы регулирования экономики.
С помощью прямых методов регулируются затраты на расширенное воспроизводство, развитие инфраструктуры, научные исследований и т.п., проведение структурной политики; содержание военно-промышленного комплекса и др.
С помощью косвенных методов оказывается воздействие на финансовые возможности производителей и размеры потребительского спроса. Например, к числу важных косвенных методов, содействующих накоплению капитала, относится налогообложение и политика ускоренной амортизации. Изменяя ставки налогов, предоставляя налоговые льготы и т.п. государство стремится добиться более устойчивых темпов экономического роста и избежать резких взлетов и падений производства.
Для фискальной политики характерны черты, снижающие ее эффективность:
изменение (рост или сокращение) государственных расходов, необходимое для проведения стимулирующей или сдерживающей политики, может противоречить другим целям расходования государственных средств, например, укреплению обороноспособности страны, охране окружающей среды, финансированию научных исследований;
фискальная политика эффективна в краткосрочном периоде, и может приводить к отрицательным результатам в долгосрочном периоде;
для фискальной политики характерен «эффект запаздывания»: требуется время, прежде чем изменение величины налогов или правительственных закупок окажет ожидаемое воздействие на экономику. К моменту, когда принятые меры начнут давать результаты, ситуация в экономике может измениться и государственные меры по расширению экономики начнут давать эффект в период подъема, тогда как результаты сдерживающих мер начнут сказываться в период спада, когда фискальная политика будет играть дестабилизирующую роль.
В настоящее время при реализации фискальной политики Российской Федерации существует ряд проблем:
уклонение от уплаты налогов (снижение налогооблагаемой прибыли и выплата заработной платы в конвертах);
сложность и противоречивость норм налогового законодательства;
наличие высокой ставки рефинансирования, не позволяющей взять кредиты на осуществление полноценного технического перевооружения и модернизации основных производственных фондов;
развитие новых форм ведения торговли и оказания услуг посредством сети Интернет, что затрудняет выявление хозяйственных операций и определение правильности исчисления налогов и неналоговых платежей;
из-за антироссийских санкций снижается уровень социальной защищенности малообеспеченных слоев населения.
В соответствии с действующим законодательством организации и физические лица за неуплату или неполную уплату налога могут привлекаться к налоговой, административной и даже уголовной ответственности.117
Стремление иметь социально ориентированную экономику и направлять больше бюджетных ресурсов на социальную сферу не позволяет снижать ставки налогов. Кроме того, высокие налоговые ставки в российской экономике связаны с бюджетным дефицитом и нехваткой средств для осуществления социально-экономических программ. Повышение налоговых ставок и введение специальных налоговых режимов приводит к снижению деловой активности и сокращению объема производства.
Чтобы стимулировать деловую активность и рост российского производства, создать благоприятный климат для повышения эффективности реальных инвестиций требуется налоговая реформа, предусматривающая налоговые льготы для перспективных высокотехнологичных производств.
Эффективность государственной фискальной политики растет, если она сочетается с соответствующей денежно-кредитной или монетарной политикой государства.