Розділ 17

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

17.1. Верховна Рада України —

єдиний орган

й орган законодавчої влади в Україні

Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на зако­нодавчу, виконавчу і судову. Відповідно до ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рала України. Це означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони¹. Термін «законодавча влада» (англ. 1е£І5Іаіиге) інтерпретується як галузь (інститут, гілка, сфера) державної влади, делегованої народом своїм представникам у парламенті та наділеної виключними повноваженнями приймати закони². Сучас­ний парламент (англ. рагііатєпі, франц. рагіетеп!, первісно — розмо­ва, від франц. рагіег — говорити) традиційно визначають як вищий орган народного представництва, який виражає суверенну волю на­роду шляхом прийняття головним чином законів. Парламент України

¹ Рішення Конституційного Суду України М° 17-рн/2002 ^017р710-02) від 17 жовтня 2002.

² Скакун О. Ф. Теория государства и права (знциклопедический курс): Учебник — X., 2005.—С. 158.

.0-8.52 ²⁸⁹

Розділ 17

є установою, на яку покладається здійснення важливих функцій, причому правова природа парламенту має дуалістичний характер. З одного боку, він є органом державної влади в Україні, у зв'язку з чим на нього покладається виконання функцій держави, з іншого — виступає органом загальнонаціонального представництва та має своїм соціаль­ним призначенням здійснення законодавчої влади від імені та в інтересах Українського народу.

Ідея формування та функціонування парламенту пов'язана з кон­цепцією поділу влади, ідеєю народного суверенітету і похідною від неї ідеєю народного представництва. Надзвичайно вагомим внеском у формування цих теорій і концепцій та первинної основи функціону­вання парламентаризму є погляди англійських та французьких мис­лителів ХП-ХУШ ст. таких, як: Дж. Локк, Е. Берк, Ж.-Ж. Руссо, Ш. Монтеск'є, Е. Сійєс. Дж. С. Міль та ін. Результати пошуків видат­них філософів мають відображення майже в усіх демократичних конституціях світу, зокрема в Конституції України, яка закріплює модель вітчизняного парламентаризму.

На сучасному етапі розвитку парламентаризму існують різні підхо­ди до закріплення статусу законодавчої влади. Насамперед це пов'язано з історичними національними традиціями формування та подальшого функціонування таких політичних інститутів, як парла­мент і виборче право. Від того, яким шляхом відбувалася інсти-туціоналізація парламентів, під впливом яких політичних течій і настроїв суспільства, в умовах існування яких політичного та держав­ного режимін, залежить обсяг і зміст закріпленої компетенції сучас­них парламентів у конституціях держав. Ці чинники зумовлюють характер властивостей і рис парламентів.

Конституція України у визначенні правового статусу Верховної Ради України виходить із сучасних концепцій парламентаризму, вра­ховуючи національний досвід, закріплює таку модель українського парламентаризму, яка передбачає форму взаємодії громадянського суспільства і держави, шо грунтується на визнанні привілейованого місця парламенту — Верховної Ради України у системі державної вла­ди в Україні.

Провідна роль Верховної Ради України зумовлена її особливою політико-правовою природою, шо має прояв у її представницькому, колегіальному, виборному та постійному характері організації та діяльності, періодичності формування, легальності, легітимності та Інших ознаках.

290

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Представницький характер Верховної Ради України чітко не визна­чається Конституцією України, лише проголошується її виключна за­конодавча природа. Проте в Основному Законі та інших нормативно-правових актах є ряд положень, які свідчать про представницький характер парламенту. У Конституції України міститься кілька поло­жень, які певною мірою стосуються питання предсташіицької функції і слугують методологічною основою для наукового та норма­тивного аналізу правової природи представницької функції Верхов­ної Ради, визначення її поняття та ознак.

По-перше, у Преамбулі Конституції України зазначається, що Верховна Рада України від імені Українського народу — громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу, приймає цю Конституцію — Основний Закон України. По-друге, ст. 5 Конституції України проголошує, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосеред­ньо та через органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання. По-третє, у ст. 6 закладено принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах ЇЇ поділу на за­конодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Кон­ституцією межах і відповідно до законів України. До речі, Декларація про державний суверенітет України містить положення, за яким від імені всього народу має право виступати виключно Верховна Рада України¹.

Наведені положення свідчать про представницьку природу Верховної Ради України. Це обгрунтовано в конституційно-правових положеннях про те, що тільки Верховна Рада України має право вис­тупати від імені Українського народу. Цей факт зумовлює П первинне соціальне призначення — представництво інтересів Українського на­роду, вираження його суверенної волі шляхом прийняття законів та інших актів. Про представницьку природу Верховної Ради України свідчать і такі її ознаки, як виборність, періодичність формування, колегіальність (кількісний склад та якісний склад), вільний мандат депутатів.

За своєю природою Верховна Рада України є єдиним органом дер­жавної влади, що представляє Український народ — громадян усіх

¹ Декларація про державиий суверенітет України від 16 липня 1990 року // Відомості Верховної Ради РСР. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

291

Розділ 17

національностей, які проживають на території України та за її межа­ми. Отже, представляти увесь Український народ — виключна преро­гатива Верховної Ради України¹. Тому очевидно, що частина перша ст. 75 Конституції України потребує доповнення її положенням про представницький характер українського парламенту.

Колегіальність — на ній важливій ознаці парламенту наголошува­ли, зокрема, російські вчені Г. Барабашов, Д. Златопольський, А. Мах-ненко та українські — Л. Кривенко, В. Журавський, В. Погорілко, В. Шаповал та інші. Так, Л. Кривенко зазначає, що представницький характер парламенту забезпечується тим, що він — не одноособовий орган державної влади і не колегіальний орган виконавчої влади. Пар­ламент складається з сотеньдепутатів, які представляють основні вер­стви населення і мають виражати його волю та інтересні Цю думку поділяють і В. Журавськлй, М. Теплюк, В. Шаповал, О. Фрицький та ін.³ Наприклад, В. Шаповал зазначає, що парламент є представниць­ким органом не тільки тому, що він є виборним, а й тому, що є ко­легіальним. Його представницька природа зумовлена природою депу­татського мандата у колегіальному вимірі⁴. Тобто завдяки тому, що всі народні депутати є представниками Українського народу, Верховна Рада України набуває колегіальності й представницької природи.

Колегіальність зумовлює певний кількісний склад парламенту Ук­раїни, який визначений на конституційному рівні. Загалом кількісний склад парламентів та їх палат нерідко відображає істо-

¹ Деякі автори наголошують на представницькому характері і мандата Президенти України, аргументуючи це його виборністю. Див., напр., БойченкоМ. І. Парламента­ ризм як принцип інтеграції суспільства // Парламентаризм в Україні: теорія і прак­ тика: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. — К,, 2001. — С. 144-145; ЦвїкМ.В. Взаємодія законодавчої, виконавчої гілок влади та референду­ му в системі народовладдя // Вісник Академії правових наук України. — 1995. — № 3. — С. 31; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — № 5. — С. 9. Але ж традиційно представницькими установами вва­ жалися не тільки виборні, а й колегіальні органи. Саме колегіальність, яка має вира­ ження у складі та способі обговорення та прийняття рішень, дає змогу парламентам набути сучасних демократичних держав властивостей органів народного представ­ ництва.

² Кривенко Л. Необхідно модернізувати конституційне визначення Верховної Ради України//Вісник Академії правових наук України. — 2003. —№4(35). — С. 43-45. ⁴ Напр.: Теплюк М. О. Парламент України: деякі питання вдосконалення консти­ туційного статусу // Парламентська реформа: георія та практика, — 2001. — Вин. № 6. — С. 254; Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — № 5. — С. 4 та ін.

' Шаповал В. М. Парламент як орган народного представництва // Віче. — 1999. — №5. -С.4.

292

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

ричні традиції формування та функціонування представницьких ус­танов. Зокрема, чисельність Верховної Ради України у 450 народних депутатів України вперше було визначено в ст. 98 (в редакції від 27 жовтня 1989 р.) Конституції (Основного Закону) Української РСР 1978 р. Із змінами і доповненнями. Згодом такий самий склад парла­менту було зафіксовано в ст. 2 Закону України від 7 жовтня 1993 р. «Про назву, структуру і кількісний склад нового парламенту України» і ст. 6 Конституційного договору між Президентом України та Вер­ховної Радою України від 8 червня 1995 р.¹

Конституційно-правова регламентація колегіальності Верховної Ради України полягає не тільки у закріпленні кількісного складу, а й у визначенні умов, за наявності яких вона є повноважною. Так, відповідно до частини другої сг. §2 Конституції України Верховна Ра­да України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу. Наприклад, ст. 15 Регламенту Верховної Ради України містить положення, згідно з яким Верховна Рада Ук­раїни нового скликання збирається після офіційного оголошення про її обрання не менш як двох третин народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (тобто не менше 300 народ­них депутатів). Це означає, що розпочати виконання своїх функцій Верховна Рада України має право лише у колегіальному складі.

Колегіальність Верховної Ради України зумовлена також процеду­рою розгляду питань і прийняття рішень парламентом. Відповідно до частини першої ст. 91 Конституції Верховна Ради України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією. Регламент Вер­ховної Ради України також містить ряд положень, присвячених пи­танням підготовки, організації, обговорення та розгляду питань та прийняття відповідних рішень. Наприклад, ст. 47 глави 8 «Прийняття рішень Верховної Ради» визначає, шо Верховна Рада приймає рішен­ня виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради².

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба-танов, Ю. В. Баулі я та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X.; К., 2003. — С. 366-367.

'' Постанова Верховної Ради України «Про Регламент Верховної Ради України» від 19.09.2006 р. // Відомості Верховної Ради України. — 2006. — М 23, № 24-25. — Ст. 202.

293

Розділ 17

Виборність. Верховна Рада України є виборним органом державної влади. Відповідно до Конституції України народні депутати обира­ються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування. Виборний спосіб формування Верховної Ради України логічно випливає з проголошеного принципу народно­го суверенітету.

Щодо виборності як ознаки парламенту існує багато різних поглядів. Наприклад, російський вчений Ю. Тихомиров визначає вибори як єдиний можливий спосіб формування представницьких органів, які надають їм «авторитету всезагальності»¹. Така думка має ряд прихильників. Наприклад, А. Махненко зазначає, що вищий ор­ган державної влади має право виражати суверенну волю народу за умови його дійсно представницького складу. Такий склад державного органу забезпечується послідовно демократичними виборами².

Саме завдяки такій властивості, як виборність органи народного представництва набувають своєї визначальної якості — представ­ницького характеру, вважає дослідниця російського парламентаризму І. Котелевська³.

Отже, в Україні демократичні вибори народних депутатів дають змогу громадянам виразити свою причетність до представницьких ус­танов, сприяють встановленню зв'язку між народними представни­ками і виборцями. Виборність зумовлює особливе місце Верховної Ради України як загальнонаціонального представницького органу в системі органів державної влади. Виборний спосіб формування пар­ламенту зумовлює та забезпечує тісний зв'язок цього органу з ук­раїнським суспільством. Під час проведення парламентських виборів відбувається процес інтеграції настроїв, інтересів суспільства у представницьку установу з метою їх реалізації та захисту. І саме в цей момент парламент України набуває рис так званого інтеграційного центру, що сприяє виявленню суспільних інтересів у державі. Але інтеграція має відносний (умовний) характер, тому що Український народ під час виборів представляють виборці, тобто громадяни, які

¹ Тихомиров Ю.А. Власть в обществе: единство и разделение // Советское государство и право. — 1990. — № 2. — С. 11.

² Махненко А. X. Верховньїе органьї народного представительства социалистических стран. — М., 1972. — С. 8.

³ Котелевская И. В. Современньїй парламент // Государство и право. — 1997. — №3. — С. 12.

294

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

мають і реалізують у процесі виборчих кампаній своє конституційне право обирати і бути обраними (активне та пасивне виборче право). Звичайно, виборці — не весь народ, але вони є конституційно визна­ченою, політичною правоздатною і дієздатною його складовою, яка формує парламент¹. Одержуючи на виборах представницький мандат, народні представники мають виражати волю виборців, тобто ті суспільні інтереси, що забезпечують виконання основних функцій парламенту.

Постійний характер діяльності та періодичність формування. Зміст цієї ознаки парламенту України полягає, з одного боку, в тому, що Верховна Рада України є постійно діючим органом державної вла­ди, з іншого — відповідно до частини п'ятої ст. 76 Конституції Ук­раїни строк повноважень Верховної Ради України становить п'ять років, що свідчить про періодичність її формування.

Постійність діяльності Верховної Ради України зумовлена харак­тером діяльності народних депутатів України. Постійна основа діяль­ності народних депутатів означає, що відповідна діяльність на весь період мандата має бути, по суті, головним видом їхньої професійної діяльності. Це випливає зі змісту Рішення Конституційного Суду Ук­раїни у справі щодо несумісності посад народного депутата України і члена Кабінету Міністрів України від 4 липня 2002 р.²

Постійна основа депутатської діяльності свідчить про розвиток Верховної Ради України на засадах парламентаризму. Адже Україна відмовилася від практики радянських часів, коли постійно діючим органом була Президія Верхової Ради, а Верховна Рада на своїх кількаденних сесіях звичайно вирішувала питання, по суті, супрово­джувального характеру щодо діяльності її Президії³.

Важливою ознакою українського парламенту є періодичність терміну його формування. Ця риса є так званою періодичною пе­ревіркою відповідності інтересів, що виражаються, пріоритетам суспільно-політичних сил у державі.

¹ Котелевская И. В. Современньїй парламент // Государство и право. — 1997. — № 3. — С. 9-10.

² Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 4.

³ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба- танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X.; К., 2003. — С. 376-377.

295

Розділ 17

Правовим оформленням періодичності формування парламенту є чергові вибори — вибори, що проводяться в період закінчення строку повноважень (легіслатури), закріпленого на конституційному рівні для функціонування певного виборного органу. До речі, строки по­вноважень виборних органів народного представництва, як правило, регламентуються нормами конституції та мають імперативний харак­тер.

У багатьох пострадянських державах мали місце кампанії, дис­кусії щодо можливості, доцільності, необхідності перенесення або навіть відміни чергових виборів. Такі процеси відбувалися в Росії у період підготовки парламентських (1995 р.) та президентських (1996 р.) виборів. У деяких колишніх радянських республіках, а нині — самостійних державах, зокрема в Казахстані, Узбекистані, Азербайджані, чергові вибори були перенесені. Мали місце ці про­цеси і в Україні навесні-влітку 1997 р., ініційовані як Президентом, так і частиною народних депутатів, а також у квітні 2007 р., ініційо­вані Президентом України. Відповідно до Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 26 квітня 2007 р. позачергові парламентські вибори перенесені у зв'язку з припиненням повнова­жень Верховної Ради України з 27 травня 2007 р. на 24 червня 2007 р.¹ Пізніше у результаті домовленостей між Президентом України, Головою Верховної Ради України та Прем'єр-міністром України дату дострокових виборів до парламенту було перенесено на 30 вересня 2007 р.

Слід погодитися з авторами, які зауважують, що подібне перене­сення виборів є негативним чинником. Адже політичні вибори про­водяться не через чиєсь бажання, а тільки тому, що так передбачено чинною Конституцією держави як політичним договором між суспільством і державою в установленні правового механізму реалі­зації взаємних прав, обов'язків, порядку та відповідальності².

¹ Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ра­ ди України» №264/2007 від 2 квітня 2007 року // пМр://«гиг\у.рге5Іа'еп1;.£ОУ.иа; Указ Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради Ук­ раїни та призначення позачергових виборів» № 355/2007 від 26 квітня 2007 року // \\^^р://■V/■V/•V/.р^езі(їепі.|*ОV.иа.

² Конституційно-правові форми безпосередньої демократії в Україні: проблеми те­ орії і практики: До 10-ї річниці незалежності України. — К., 2001. — С. 33-34.

296

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Порушення періодичності виборів, зменшення або збільшення строків легіслатури припустимі тільки тоді, коли це передбачено пев­ними конституційними нормами. Наприклад, при введенні надзви­чайного стану в державі, в результаті рішення референдуму, якщо таке передбачено законом, за розпуску представницького органу, установ­лення нової системи державних органів.

Періодичне оновлення складу парламенту дає змогу вивільнитися від непопулярних особливостей, застарілих інститутів, структур, політичних тенденцій тощо. Систематичне оновлення складу пред­ставницького органу відіграє значну роль у формуванні якісного складу парламенту. Про це свідчать як зарубіжний досвід, так і вітчиз­няна практика державотворення.

Принцип оновлення органу народного представництва не тільки не суперечить принципу всезагальності виборчого права, а й навпа­ки, слугує найбільш повному його здійсненню, тому що завдяки систематичному оновленню більша кількість громадян отримує мож­ливість бути обраними депутатами¹. До того ж застосування принци­пу оновлення парламенту має більший ефект у поєднанні з принци­пом наступництва. Адже абсолютне оновлення складу (100 %) може призвести до зниження рівня ефективності функціонування парла­менту, певних труднощів у використанні новообраними депутатами накопиченого досвіду роботи парламенту попередніх скликань.

В Україні згідно з положеннями ст. 76 Конституції Верховна Рада обирається строком на п'ять років. Таким чином, періодичність ви­борів конституційно врегульована. Періодичність оновлення складу парламенту здійснюється на двох основних принципах: принципі си­стематичного оновлення складу парламенту через зазначений термін та принципі наступництва у його складі.

Легальність. Відповідно до частини другої ст. 6 Конституції Ук­раїни органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Отже, статус Верховної Ради України визна­чається розділом IV «Верховна Рада України» та імпліцитними нор­мами Конституції, Законом України «Про статус народного депутата України», Регламентом Верховної Ради України, законами України «Про комітети Верховної Ради України», «Про звернення громадян»,

¹ МахненкоА. X. Верховньїе органьї народного представительства социалистических стран. — М., 1972. — С. 11-12.

297 Юа-8152

Розділ 17

«Про державну службу», «Про порядок висвітлення діяльності ор­ганів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації», «Про джерела фінансування органів державної влади» та іншими. Норми, які містяться в цих нормативно-правових актах, становлять підгалузь конституційного права України — парламентське право.

Верховна Рада України функціонує в режимі законності, що озна­чає легальний характер усіх її процедур. Крім матеріальних норм, які регламентують компетенцію Верховної Ради України, існує комплекс процесуальних, які регулюють порядок реалізації її прав і обов'язків, здійснення нею парламентських процедур — законодавчих, установ­чих, контрольних, бюджетно-фінансових та інших. Головним чином, ці процедури закріплюються у Регламенті Верховної Ради України.

Легітимність. Ця ознака Верховної Ради є показником рівня відповідності пріоритетів діяльності парламенту інтересам і потребам Українського народу, який є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Консти­туції України). У разі здійснення народом влади через державу фор­мується шляхом загальних, рівних і прямих виборів орган загально­національного представництва, яким є Верховна Рада України.

Деякі автори зазначають, що вибори створюють первісну легіти­мацію державної влади, тобто її відповідність суспільним ідеалам. Подальша легітимація забезпечується шляхом періодичності перевірки відповідності фомадській думці результатів діяльності дер­жавної влади¹.

При аналізі легітимності законодавчої державної влади вагоме значення мають підстави легітимності, які суттєво змінювалися в певні історичні часи. Наприклад, в епоху середньовіччя досить знач­ного поширення набуло уявлення про силу як основу легітимності². Далі під основою легітимності влади розуміють угоду людей, договір, що в модернізованому вигляді є головною підставою легітимності влади й на сьогодні. Т. Гоббс, Д. Лільберн, Д. Локк, Ш. Монтеск'є,

¹ Конституція України: Науково-практичний коментар / В. Б. Авер'янов, О. В. Ба- танов, Ю. В. Баулін та ін.; Ред. кол. В. Я. Тацій, Ю. П. Битяк, Ю. М. Грошевой та ін. — X.; К., 2003. — С. 28-29.

² Напр.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре и принципи политичєского права. — М., 1938. — С. 4.

298

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Ж.-Ж. Руссо запропонували обгрунтування принципового положен­ня про те, що єдиною підставою легітимності влади є згода членів суспільства на її установлення (становлення). При цьому джерелом влади визначався народ. Крім зазначених підстав легітимності влади, в літературі можна зустріти й інші погляди. Так, М. Вебер серед підстав легітимності влади виділяє: факт володіння нею; договір про делегування повноважень; належність влади більшості; закон, а та­кож значущість існуючого порядку для населення тощо¹.

Легітимність законодавчої державної влади в Україні має принци­пове значення насамперед для характеристики зв'язку проголошеної влади з настроями суспільства. Вона є основою розвитку правових способів урегулювання конфліктів у суспільстві. Особливе значення це має за кризових ситуацій у політичній сфері і проявляється в неза-стосуванні силових способів їх урегулювання. Наприклад, у період проведення виборчої кампанії дострокових виборів до Верховної Ра­ди України 2007 р. спостерігалося застосування правових форм і про­цедур, які за раціонального використання дають змогу вирішувати конфлікти. Легітимність законодавчої державної влади є її постійною властивістю, тому що вона не обмежується лише фактом початкового правомірного затвердження, а повинна підтверджувати свою легітимність у процесі функціонування.

Легітимний характер Верховної Ради України зумовлений рядом чинників, насамперед способом формування, виборчою системою, процедурами прийняття рішень у парламенті. Наприклад, в умовах пропорційної виборчої системи легітимність формування та функціонування Верховної Ради України набуває особливого змісту. Це виражається у механізмах реалізації пасивних виборчих прав гро­мадян України та виключній участі політичних партій у формуванні якісного складу парламенту шляхом складання партійних списків, а також трансформації у зв'язку з цим змісту представництва інтересів Українського народу. Для поліпшення показників легітимності Вер­ховної Ради України доцільно створювати умови для активізації участі громадян у політичному житті та поліпшення інформаційних зв'язків між громадянами та політичними партіями, які виступають основними суб'єктами виборчого процесу.

Отже, Верховна Рада України — це представницький, колегіальний, постійно діючий, легітимний орган законодавчої державної влади, який

¹ Вебер М. Избранньїе произведения. — М., 1990. — С. 363 -367.

299

Розділ 17

->'>»■

формується на основі загального, рівного і прямого виборчого права шля­хом таємного голосування, функціонує в межах закріпленої Консти­туцією та законами України компетенції.

17.2. Склад і структура Верховної Ради України

Важливими складовими конституційно-правового статусу Верхов­ної Ради України є її склад і структура. Ці особливості зумовлені од-нопалатністю парламенту України. Верховна Рада України є однопа­латним (монокамерним) парламентом.

Однопалатний парламент є органом законодавчої влади, що скла­дається з однієї палати. Але якщо проаналізувати кількісний склад однопалатних парламентів демократичних країн світу, можна дійти висновку, що не завжди кількість парламентаріїв залежить від струк­тури парламенту. Скоріше — від особливостей розвитку держави і традицій.

Верховну Раду України характеризує її кількісний і якісний склад. Кількісний склад визначається рядом об'єктивних чинників. Це, зо­крема: розмір території держави; кількість населення країни; національний склад; національно-територіальна структура держави. При визначенні кількості народних представників у парламенті обов'язково враховуються ці чинники, адже від цього залежатиме ефективність та якість народного представництва. Великі розміри те­риторії та велика кількість населення зумовлюють відповідний кількісний склад представницького органу, щоб він належним чином представляв інтереси громадян, які його обрали. Водночас кількісний склад парламенту має бути досить раціональним та оптимальним для забезпечення ефективності функціонування цього органу, з одного боку, і найбільш повного представництва у ньому різноманітних інте­ресів громадян — з іншого.

Так, згідно зі ст. 76 Конституції України кількісний склад Верхов­ної Ради України — 450 народних депутатів України. На думку В. По-горілка, така кількість народних депутатів зумовлена кількістю насе­лення (громадян) України, виборчою системою, структурою парла­менту та іншими обставинами¹. Безперечно, кількість населення

¹ Український парламентаризм: минуле і сучасне / За ред. Ю.С. Шемшученка. — К., 1999. — С. 257-258.

300

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

прямо впливає на визначення кількості представників у парламенті. Чим більша кількість населення — тим чисельніший представниць­кий орган країни. Яскравий приклад — Загальнокитайські збори на­родних представників, які налічують близько 3000 представників. Але така кількість — це крайнощі. В Україні ж — один народний депутат представляє інтереси майже 103,7 тис. громадян України. Порівняно з європейськими країнами (Франція, Італія, Іспанія, Велика Бри­танії) в Україні кількість народних депутатів пропорційно до кількості населення є нижчою.

Щодо виборчої системи як чинника, що впливає на кількісний склад парламенту України, то відповідно до Закону України «Про ви­бори народних депутатів України» від 25 березня 2004 р. вибори на­родних депутатів проводяться за пропорційною виборчою системою. Це означає, що 450 народних депутатів обираються за пропорційною системою за виборчими списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків політичних партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі, який охоплює всю територію України.

Для проведення виборів депутатів територія України поділяється на 225 територіальних виборчих округів. Кількість таких округів в Ав­тономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їх адміністративно-територіального поділу та кількості виборців. Це свідчить про зв'язок виборчої системи з такими чинниками, як розмір території, адміністративно-територіальний поділ України та кількість населення, які теж впливають на кількісний склад Верхов­ної Ради України.

Таким чином, кількісний склад парламенту України — це загальна кількість народних депутатів у Верховній Раді, яка формується з ураху­ванням таких об'єктивних чинників, як кількість населення (грома­дян) України; виборча система; розмір території та її адміністративно-територіальний поділ; однопалатна структура парламенту.

Кількісні показники парламенту тісно пов'язані з якісними. Йдеться про якісний склад Верховної Ради України, який забезпе­чується шляхом проведення загальних, рівних і прямих виборів. В цьому аспекті важливим є конституційно-правове закріплення змісту якісного складу Верховної Ради України та характеру співвідношення між представленими інтересами окремих груп насе­лення народними депутатами України та інтересами в суспільстві.

301

Розділ 17

Якісний склад представницького органу, як слушно зазначав Д. Златопольський, має вираження у соціальному, партійному, націо­нальному, професійному представництві; у представницькому органі мають своїх представників жінки та молодь¹. Хоча вченим аналі­зується якісний склад представницьких установ радянського періоду, проте його підхід загалом досить повно відображає основні риси на­роду та його соціальні, політичні, національні та інші інтереси. Тому доцільно використовувати цей науковий досвід при аналізі якісного складу Верховної Ради України.

Якісний склад Верховної Ради України чітко не регламентується на конституційно-правовому рівні, оскільки вибори до неї є вільни­ми та демократичними. Конституція України визначає лише вимоги до народних депутатів. Зокрема, у частинах другій і третій ст. 76 Кон­ституції закріплено, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, має право голосу і про­живає в Україні протягом останніх п'яти років. Не може бути обра­ним до Верховної Ради громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята в уста­новленому законом порядку (частина третя ст. 76). Норми Консти­туції відображають віковий склад парламенту України, духовно-мо­ральні якості та рівень правової культури самих народних депутатів України. Наприклад, закріплення цензу осілості свідчить про те, що народні депутати повинні орієнтуватись у сучасних державно-суспільних процесах, повинні розуміти та усвідомлювати соціальні (в широкому розумінні) інтереси та потреби, нарешті, бути патріотами своєї країни та її народу. Однак це не надає об'єктивного уявлення про сутність якісного представництва у Верховній Раді України. Тому актуальною є проблема аналізу складових якісного складу представ­ницького органу, що у свою чергу дасть змогу з'ясувати зміст питання про якісний склад Верховної Ради України.

Серед елементів, що характеризують якісний склад загально­національного представницького органу, можна виділити: соціаль­ний склад; партійний склад; національний склад; професійний склад; віковий склад і статевий склад Верховної Ради України. Аналізуючи їх, визначимо зміст якісного складу парламенту України.

¹ Златопольский Д. Л. Верховний Совет СССР — вьіразитель воли Советского народа: К 60-летию образования Союза ССР. — М., 1982. — С. 44-57.

302

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Однією з найважливіших складових є соціальний склад парламен­ту. Верховна Рада України — це соціальний інститут, який акумулює представників різних соціальних груп, соціальних верств, що склада­ють українське суспільство. Існує велика проблема якісного пред­ставництва. При формуванні Верховної Ради України, з одного боку, далеко не всі соціальні групи отримують їх представництво, з іншо­го — виникають серйозні труднощі в узгодженні та представництві інтересів всіх соціальних груп.

Важливим елементом якісного складу Верховної Ради України є її партійний склад. Базовою основою партійного складу є політичні партії та блоки, які подолали три відсотковий бар'єр на парламентсь­ких виборах.

Україна має багатопартійну систему. Вона порівняно з однопартійною системою, за якої порушується один із принципів існування демократичного суспільства — політичний та ідеологічний плюралізм, немає конкуренції у боротьбі за владу, нав'язується одна ідеологія, має свої переваги. Багатопартійна система з погляду кон­ституційного права — це не тільки існування багатьох партій у країні, а насамперед можливість чергування у владі різних партій у результаті виборів¹.

Наявність багатопартійної системи в Україні свідчить про активну участь громадян у політичному житті країни. Об'єднання громадян у політичні партії та висування членів партій на виборні посади в пар­ламент є організаційно-правовою формою впливу на державні політичні рішення. У свою чергу при виборі тієї чи іншої партії гро­мадяни України висловлюють своє ставлення до того чи іншого політичного курсу. Вирішальним фактором, що впливає на якісний вибір представників партійного складу парламенту за багатопартійної системи є виборча система.

Справедливе представництво політичних сил можливе за наяв­ності певних умов, насамперед при закріпленні пропорційних ви­борів народних представників. За такої виборчої системи депутатські мандати розподіляються строго пропорційно до одержаних партіями чи блоками голосів виборців. В Україні запроваджена пропорційна виборча система. Вона стимулює розвиток політичних партій та

¹ Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежньїх стран: Учебник. — 2-е изд., пере-раб. и доп. — М., 2000. — С. 127-128.

303

Розділ 17

політичну структуризацію суспільства. Виборчий закон містить нор­ми, які мають забезпечити досить сприятливі умови для участі більшості політичних партій та їх блоків у виборчому процесі. Тим самим забезпечується більш інтенсивна інтеграція та ефективне представництво політичних інтересів різноманітних верств суспільства у парламенті України.

Пропорційне партійне представництво має свої позитивні та нега­тивні риси. Позитивним є те, що у парламенті представлені інтереси багатьох політичних сил. Наприклад, за результатами позачергових парламентських виборів 2007 р. у Верховній Раді України шостого скликання представлені інтереси таких політичних сил, як Партія регіонів, «Блок Юлії Тимошенко» та Блок «Наша Україна — Народна самооборона», Комуністичної партії України та «Блок Литвина». Са­ме ці партії і блоки отримали право на формування політичного кур­су розвитку держави та суспільства. Окрім того, політичні партії є формою самореалізації окремих членів суспільства в його політичній сфері, способом реалізації та захисту інтересів певних соціальних груп суспільства.

Недоліком пропорційного партійного представництва є те, що ду­же часто приватні інтереси членів політичних партій переважають над публічними — інтересами суспільства (його соціальних груп) або інтересами самої політичної партії. Тоді виникає запитання: кого ж представляють члени партії — партію чи народ? З одного боку, як члени парламенту вони представляють народ, з іншого — як члени політичної партії, яка обрала їх у свій партійний список та надала можливість представляти її інтереси у парламенті, парламентарії представляють інтереси політичної партії. А в запалі конкурентної боротьби за владу народні депутати-члени політичних партій нерідко забувають про первинність народного представництва та про своє головне призначення. Практика свідчить про те, що інтереси політичної партії та її членів не завжди збігаються з інтересами на­роду.

Суттєвим недоліком пропорційної виборчої системи є майже по­вна відсутність зв'язку народних депутатів з виборцями, особливо в регіонах. Виникають питання щодо ефективності роботи парламен­таріїв у територіальних виборчих округах. Змінився і характер депу­татського мандата. Якщо політична партія висловила довіру та делегу­вала повноваження представляти її інтереси в парламенті, то кого і чиї інтереси представляють такі парламентарії — Українського народу чи

304

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

партії? Депутатський мандат набуває ознак імперативної моделі, яка регламентується Конституцією України (частина шоста ст. 81).

Ще одним елементом якісного складу парламенту є національний склад Верховної Ради України. Це якісний показник, що відображає співвідношення між українською нацією, національними меншина­ми України та їх представниками у парламенті. На жаль, у біог­рафічних даних народних депутатів Верховної Ради України четвер­того, п'ятого та шостого скликань немає інформації про національну належність. На наш погляд, представництво національних інтересів громадян України у Верховній Раді України є важливим чинником вдосконалення представницької діяльності. Саме національні інтере­си являють собою результат усвідомлення фомадянами України себе частиною соціуму, усвідомлення загальних інтересів. Наявність національної свідомості та національної ідеї — шлях до підвищення рівня відповідальності представників української нації перед суспільством.

Дуже важливе значення для якісного складу парламенту має про­фесійний склад Верховної Ради України. Серед народних депутатів парламенту України як попередніх, так і останнього скликань є пред­ставники багатьох професій. Цей факт відіграє значну роль у його функціонуванні, особливо у його законодавчій діяльності. Парламент України може використовувати універсальний професійний досвід усіх народних депутатів, який збагачений практикою попередньої діяльності кожного з них, що у свою чергу забезпечує багатогранність та глибину обговорення законів та інших актів державно-суспільного значення. Від якості обговорення та прийняття рішень Верховною Радою України з будь-яких питань залежить якість представництва інтересів суспільства. Тобто народні обранці повинні бути компетент­ними та орієнтуватися в питаннях, які регулюються на законодавчо­му рівні.

Іншим, не менш значним показником якісного представництва є статева та вікова ознака. Наприклад, у Верховній Раді України чет­вертого скликання серед народних депутатів було чоловіків — 427, а жінок — лише 22. Тобто інтереси жінок представлені 5,11 % від загальної кількості народних депутатів. Цей рівень є нижчим, ніж у шостому скликанні парламенту, і становив 8,2 % — 36 жінок. Щодо віку, то більшості народних депутатів — до 50 років. За даними ЦВК, найбільше народних депутатів мають від 41 до 50 років (33,6 %), най­менше — мають від 81 (0,2%), від 71 до 80 років (0,9 %) та від 61 до

305

Розділ 17

70 років (11,2 %). Щодо депутатів віком від 51 до 60 років, то їх кількість становить 28,7 %, віком від 31 до 40 років — 22,7 %, а від 21 до 30 років —3 % від конституційного складу Верховної Ради України.

Близько 1/3 народних депутатів — пенсійного віку. Як свідчить практика, пенсіонери є найменш захищеною та малозабезпеченою групою громадян України. Однак наявність у складі українського парламенту депутатів пенсійного віку не означає, що вони представ­ляють інтереси відповідної верстви населення. Отже, інтереси та по­треби пенсіонерів відомі, але їх права залишаються практично не за­хищеними.

Незначним є представництво у Верховній Раді України інтересів жінок та молоді. Хоча дані про статевий склад Верховної Ради України шостого скликання свідчать про активізацію участі жінок у виборах, що зумовлює отримання ними більшої кількості депутатсь­ких мандатів, ніж у попередніх скликаннях, все ж їхні інтереси недо­статньо представлені.

Таким чином, у парламенті найбільш якісно представлені інтереси чоловіків, майже не представлені інтереси жінок та молоді, що свідчить про низький рівень представництва дітей (позаяк інтереси дітей більш відомі та усвідомлені жінками, ніж чоловіками).

Аналіз якісного складу Верховної Ради України свідчить про потре­бу запровадження таких механізмів формування колегіального складу Верховної Ради України, які сприятимуть повноцінному забезпечен­ню представництва громадян України за соціальними, партійними, національними, професійними, статевими та віковими ознаками.

Ефективність діяльності Верховної Ради України залежить не тільки від її якісного складу, а й від структури.

Структура Верховної Ради України включає два аспекти: політич­ний та організаційно-функціональний. Політична структура харак­теризується наявністю політичних утворень (інституцій). До таких слід віднести депутатські фракції та коаліцію депутатських фракцій.

Право народних депутатів об'єднуватися у фракції передбачено ст. 15 Закону України «Про статус народного депутата України», відповідно до якої порядок утворення та особливості діяльності фракцій у парламенті визначається Регламентом Верховної Ради України та іншими законо­давчими актами, що регулюють депутатську діяльність.

Регламент Верховної Ради України є правовою основою юридич­ного визнання й регламентації діяльності депутатських фракцій у парламенті. Відповідно до ст. 57 глави 11 «Формування депутатських

306

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

фракцій у Верховній Раді України» Регламенту Верховної Ради Ук­раїни депутатські фракції формуються на першій сесії Верховної Ра­ди України нового скликання до розгляду питань про обрання Голови Верховної Ради України.

Депутатські фракції формуються на партійній основі народними депутатами, обраними за списком політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які за результатами виборів отримали де­путатські мандати. Причому політична партія (виборчий блок політичних партій) має право формувати лише одну депутатську фракцію. Мінімальна кількість народних депутатів для формування депутатської фракції має становити не менше 15 народних депутатів. Наприклад, у Верховній Раді України шостого скликання зареєстро­вані такі фракції: Партії регіонів — 175 народних депутатів; «Блок Юлії Тимошенко» (політичних партій «Всеукраїнське об'єднання «Батьківщина», Українська соціал-демократична партія, партія «Реформи і Порядок») — 148 народних депутатів; Блоку «Наша Україна — Народна самооборона» (Народний Союз «Наша Україна», Політична партія «Вперед, Україно!», Народний рух України, Українська Народна Партія, Українська республіканська партія «Со­бор», Партія Християнсько-демократичний союз, Європейська партія України, Громадянська партія «ПОРА», Партія захисників Вітчизни) — 66 народних депутатів; Комуністичної партії України — 27 народних депутатів та «Блок Литвина» (Народна партія, Трудова партія України)— 20 народних депутатів.

Народний депутат може входити до складу лише тієї депутатської фракції політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за ви­борчим списком якої його обрано. У разі невходження народного де­путата, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата зі складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі за­кону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Наприклад, у Верховній Раді України п'ятого скликання мали місце переходи з фракцій: «Блок Юлії Тимошенко» — 4 народ­них депутати; Блок «Наша Україна» — також; з Соціалістичної партії України вийшли 2 народних депутати.

Отже, депутатські фракції — це добровільні об'єднання народних депутатів України на партійній основі, що уповноважені сприяти фор-

307

Розділ 17

муванню стабільних політичних поглядів та інтересів їхніх членів шля­хом утворення коаліцій у парламенті для подальшого впливу на парла­ментську політику, а також для утримання влади за допомогою тих способів та заходів, що визначені на конституційно-правовому рівні.

Депутатським фракціям притаманні такі ознаки, як: вольовий ха­рактер створення; партійна основа їх формування; забезпечення політичної стабільності парламенту України; реалізація програми шляхом впливу на парламентську політику; вплив на кадрову політи­ку в державних органах; закріплення статусу на конституційно-пра­вовому рівні. Фракції є організаційно-правовою базою формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

За результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій у парламенті формується коаліція депутатських фракцій — до­бровільне об'єднання депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради України. Засади формування, організації діяльності та припи­нення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Коаліція депутатських фракцій формується у Верховній Раді Ук­раїни протягом місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових ви­борів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинен­ня діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

В Україні мало місце порушення конституційних норм щодо фор­мування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України п'ятого скликання. 11 липня 2006 р. на пленарному засіданні Верхов­ної Ради України було оголошено про формування коаліції депутатсь­ких фракцій, до складу яких були включені народні депутати України, які не входили до депутатських фракцій, що сформували цю коаліцію. У березні така практика набула масштабного характеру. На підставі цих фактів виникли передумови реалізації права Президентом України достроково припинити повноваження Верховної Ради на підставі п. 1 частини другої ст. 90 Конституції України у зв'язку з тим, що коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді була сформована не відповідно до ст. 83 Основного Закону. Адже Основним Законом не передбачена можливість формування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України за рахунок включення до її складу народних

308

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

депутатів України, які не входять до депутатських фракцій, що сфор­мували відповідну коаліцію¹.

Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відпо­відно до Конституції вносить пропозиції Президентові України щодо кандидатур Прем'єр-міністра України, складу Кабінету Міністрів Ук­раїни.

Депутатська фракція, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради Ук­раїни, має права коаліції депутатських фракцій, передбачені Консти­туцією.

Організаційно-функціональна структура має вираження у діяль­ності Голови Верховної Ради України, комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій.

Повноваження комітетів Верховної Ради України визначаються Конституцією України та Законом України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (із наст, змінами). Завдання і ком­петенція комітетів визначаються положеннями про відповідні комітети, що затверджуються Верховною Радою України, Регламен­том Верховної Ради України. Комітети є відповідальними перед Вер­ховною Радою України і їй підзвітними. Діяльність комітетів коорди­нує Голова Верховної Ради.

Основними напрямами діяльності комітетів Верховної Ради Ук­раїни є, по-перше, законопроекти*! діяльність, зміст якої полягає в: організації розробки за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи проектів законів та інших актів, що розглядаються Верховною Радою України; попередньому розгляді та підготовці вис­новків і пропозицій щодо законопроектів, внесених іншими суб'єктами законодавчої ініціативи; доопрацюванні та редагуванні за дорученням Верховної Ради України чи з власної ініціативи окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних чи­таннях; визначенні завдань щодо розробки законопроектів чи їх структурних частин; узагальненні зауважень і пропозицій, що надійшли у результаті їх обговорення.

По-друге, комітети здійснюють контроль за дотриманням та ре­алізацією Конституції та законів України, інших нормативних актів

¹ Указ Президента України № 355/2007 «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 26 квітня 2007 ро­ку // пир://тлгиглу.ргезі<іеп1,.еоу.иа

309

Розділ 17

Верховної Ради України, за відповідністю підзаконних актів Консти­туції та законам України. Беруть участь у контролі за виконанням державного бюджету в частині, що віднесена до компетенції коміте­тів, з метою забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів.

По-третє, комітети Верховної Ради України здійснюють аналітичну функцію, яка полягає у зборі, вивченні, дослідженні інформації з питань, що належать до компетенції комітетів; вив­ченні ефективності застосування нормативних актів Верховної Ради України, насамперед Конституції та законів України; вивченні доцільності та ефективності дій Уряду України, інших органів державної влади, їх посадових осіб у питаннях, віднесених до компетенції комітетів; підготовці та поданні висновків на розгляд Верховної Ради України.

Парламентські комітети беруть участь у здійсненні зовнішньо­політичної діяльності Верховної Ради України, яка включає попе­редній розгляд та підготовку висновків і пропозицій щодо ратифікації чи денонсації міжнародних договорів і угод.

Серед функцій комітетів Верховної Ради України виділяють і установчу, яка головним чином полягає в обговоренні та рекомен­дації кандидатур посадових осіб, які відповідно до Конституції та законів України обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою України.

Отже, функціональне призначення комітетів Верховної Ради Ук­раїни зумовлене змістом діяльності законодавчого органу. Комітети є органами галузевої компетенції, формуються за критерієм фахової підготовки та кваліфікації народних депутатів України, і тому від їх діяльності залежить якісний рівень законопроектної роботи.

Про це свідчить і комплекс зобов'язань комітетів Верховної Ради України. Згідно зі ст. 16 Закону України «Про комітети Верховної Ра­ди України» комітети зобов'язані якісно, відповідно до вимог чинно­го законодавства готувати законопроекти для розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України, здійснювати попередній їх роз­гляд, редагування та підготовку питань, що належать до їх відання; своєчасно виконувати доручення Верховної Ради України з питань законопроектної та організаційної роботи; вивчати і враховувати у своїй діяльності громадську думку, розглядати листи громадян, у яких містяться пропозиції щодо вдосконалення законодавства та практики його реалізації, і своєчасно реагувати на них тощо.

310

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Так, у Верховній Раді України шостого скликання були утворені такі комітети: Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин; Комітет з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією; Комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунально­го господарства та регіональної політики; Комітет з питань бюджету; Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядуван­ня; Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи; Комітет з питань еко­номічної політики; Комітет з питань європейської інтеграції; Комітет з питань законодавчого запезпечення правоохоронної діяльності; Комітет у закордонних справах; Комітет з питань культури і духов­ності; Комітет з питань науки і освіти; Комітет з питань національної безпеки і оборони; Комітет з питань охорони здоров'я; Комітет з пи­тань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки; Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів; Комітет з питань податкової та митної політики; Комітет з питань прав люди­ни, національних меншин і міжнаціональних відносин; Комітет з пи­тань правової політики; Комітет з питань правосуддя; Комітет з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва; Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Вер­ховної Ради України, Комітет з питань свободи слова та інформації; Комітет з питань сім'ї, молодіжної політики, спорту та туризму; Комітет з питань соціальної політики та праці; Комітет з питань транс­порту і зв'язку; Комітет з питань фінансів і бнківської діяльності¹.

Верховна Рада України може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України. Така комісія ут­ворюється з-поміж народних депутатів України, які дали на це згоду. Кількісний склад комісії повинен забезпечувати пропорційне пред­ставництво від кожної зареєстрованої фракції. Голова комітету Вер­ховної Ради України не може бути обраний головою тимчасової спеціальної комісії. Пропозиції щодо персонального складу комісії подаються фракціями. На підставі заяви народного депутата України, який входить до складу комісії, він звільняється Головою Верховної Ради України від обов'язку бути присутнім на засіданнях комітету Верховної Ради України, членом якого він є, і його присутність з цієї причини не впливає на кворум у комітеті.

¹ Про обрання голів, перших заступників, заступників голів, секретарів, членів комітетів Верховної Ради України шостого скликання та обрання голови, першого заступника, заступників голови, секретря та членів Спеціальної контрольної Верховної Ради України з питань приватизації // Голос України. - 2007. - 28 груд.

311

Розділ 17

Тимчасова спеціальна комісія є головною з питання, для підготов­ки якого її створено. Вона здійснює свою діяльність відповідно до Рег­ламенту Верховної Ради України та постанови, в якій зазначається: 1) назва комісії; 2) мета, завдання і коло питань, для підготовки і попе­реднього розгляду яких вона утворюється; 3) кількісний і персональ­ний склад комісії, її голова та заступник голови; 4) термін діяльності (на заздалегідь визначений час або на час виконання відповідної робо­ти); 5) термін звіту про виконану роботу, який не перевищує шести місяців з дня утворення комісії; 6) заходи щодо забезпечення її робо­ти. Наприклад, Верховною Радою України шостого скликання було створено Спеціальну контрольну комісію з питань приватизації.

Крім того, Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, створює тимчасові слідчі комісії, якщо за це проголосувала не менш як одна третини від її кон­ституційного складу. Наприклад, Верховною Радою України п'ятого скликання були створені: Тимчасова слідча комісія з питань перевірки ситуації із забезпеченням природним газом українських споживачів, розрахунками за поставлений природний газ та можливими порушен­нями діючого законодавства на енергетичному ринку України; Тимча­сова слідча комісія з питань розслідування витрат коштів, отриманих від приватизації ВАТ «Криворіжсталь»; Тимчасова слідча комісія з пи­тань перевірки ефективності функціонування спеціальних еко­номічних зон та територій пріоритетного розвитку в Україні та інші.

Звіти тимчасових слідчих комісій та їх висновки розглядає Верхов­на Рада України. Ці висновки і пропозиції не є вирішальними для слідства і суду.

Крім зазначених парламентських органів і утворень Верховна Рада України для забезпечення своєї діяльності утворює допоміжний орган — апарат Верховної Ради України. Його статус визначається Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Поло­женнями про апарат Верховної Ради України, про помічника-кон-сультанта народного депутата України тощо.

У науковій літературі подібні структури (інститути) визначають як організацію державних службовців, які здійснюють наукову, організаційну і технічну допомогу в роботі парламенту загалом, його палатам, комітетам (комісіям), парламентаріям¹.

¹ Напр.: Осавелюк А. М. Вспомогательньїе государственнме органи зарубежньїх стран: конституционно-правовой аспект. — М., 1998. — С. 99—100.

312

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Відповідно до п. 35 ст. 85 Конституції України Верховна Рада України має право призначати на посаду та звільняти з посади керівника апарату Верховної Ради України та затверджувати структу­ру апарату Верховної Ради України. Стаття 7 Регламенту Верховної Ради України визначає функціональне призначення апарату Верхов­ної Ради України. Цей орган здійснює організаційне, правове, науко­ве, документальне, інформаційне, експертно-аналітичне, матеріаль­но-технічне та фінансове забезпечення діяльності Верховної Ради Ук­раїни, її органів, народних депутатів, депутатських фракцій, коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Апарат Верховної Ради України діє на основі Положення про апарат Верховної Ради Ук­раїни, яке затверджується постановою Верховної Ради.

Особливістю апарату Верховної Ради України є те, що він фор­мується не з народних депутатів, а його кадровою основою є державні службовці.

Незважаючи на те, що апарат Верховної Ради України не має по­вноважень щодо прийняття рішень від імені парламенту та його інституцій, його роль є надзвичайно важливою в забезпеченні роз­робки проектів багатьох таких рішень, їх підготовки та виконання. Апарат та його службовці своєю діяльністю забезпечують певною мірою професіоналізм народних депутатів і парламенту загалом. Так, завдяки функціонуванню апарату, помічників-консультантів народні депутати мають можливість зосередити свій професійний потенціал на кваліфікованому вирішенні першочергових завдань, реалізації представницьких, законодавчих, контрольних та інших повноважень. Виходячи з універсального характеру компетенції Верховної Ради Ук­раїни, на народних депутатів покладається вирішення різноманітних за своїм змістом питань, яке стає можливим лише за наявності комплексного, організаційного, наукового, експертного, матеріаль­но-фінансового підходу.

^у 17.3. Функції та повноваження

Верховної Ради України

Функції Верховної Ради України зумовлені як місцем парламенту в системі органів державної влади, універсальністю кола питань, шо вирішуються ним у всіх сферах життєдіяльності суспільства (що є

313

Розділ 17

предметом відання парламенту), так і різноманітністю (комплексом) повноважень, які має Верховна Рада України для вирішення цих пи­тань, а також форм, методів та засобів здійснення її діяльності.

Функції Верховної Ради України — це основні напрями і види її діяль­ності, що відображають сутність, зміст та призначення Верховної Ра­ди України як єдиного органу законодавчої влади у державі та суспільстві, пов'язані з реалізацією компетенції, закріпленої Консти­туцією України та іншими конституційно-правовими актами, відповідно до її місця та ролі в механізмі Української держави для досяг­нення її завдань та мети.

Особливості змісту діяльності парламенту мають вираження в ознаках функцій Верховної Ради України. Серед ознак, які характе­ризують особливості функцій Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу державної влади та свідчать про його місце в механізмі Української держави, можна виділити такі: 1) функції Верховної Ради України є основними напрямами їх діяльності, які опосередковують зміст цієї діяльності; 2) відображають сутність та соціальне призначення цього органу державної влади; 3) завдяки їх здійсненню парламент реалізує свої повноваження — права та обов'язки; 4) закріплення повноважень Верховної Ради України на конституційному рівні забезпечує легалізацію функцій парламенту та гарантує виконання їх у режимі законності і тим самим зумовлює зміст цих функцій, впливає на формулювання напрямів та видів функцій парламенту; 5) функції Верховної Ради України є елементом системи функцій держави і виконуються відповідно до місця в дер­жавному механізмі як органу законодавчої державної влади; 6) на­явність у виконанні функцій Верховної Ради України цільового фак­тору, тобто кінцевим результатом у виконанні функцій є вирішення завдань і досягнення мети.

Питання видової класифікації функцій Верховної Ради України у вітчизняній науці конституційного права залишається дискусійним. Деякі автори серед функцій парламенту визначають законодавчу, установчу (державотворчу та організаційну) та функцію парламентсь­кого контролю, а також бюджетно-фінансову, представницьку,

¹ Конституційне право України: Підручник / За заг. ред. В. Я. Тація, В. Ф. По- горілка, Ю. М. Тодики. — К., 1999. — С. 185.

² Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — С. 375-376.

314

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

функцію міжпарламентських зв'язків тощо¹. Інші виділяють «техно­логічні» (організаційні) і об'єктні (політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну та зовнішню сфери діяльності) функції². Зага­лом такий підхід до класифікації функцій парламенту випливає із загальної теорії функцій держави та державних органів. Адже Верхов­на Рада України відповідно до її місця в механізмі Української держа­ви реалізує державні функції, але в межах її закріпленого консти­туційно-правового статусу.

Серед основних (пріоритетних) функцій Верховної Ради України слід виділити такі, як: представницька, законодавча, установча, кон­трольна, фінансова, зовнішньополітична.

Зміст кожної з цих функцій зумовлений змістом відповідних повно­важень (прав і обов'язків) Верховної Ради України, закріплених Кон­ституцією та законами України, через які реалізуються функції парла­менту. Виходячи з цього, можна виділити групи представницьких, за­конодавчих, контрольних та інших повноважень парламенту України.

Існують різні погляди на зміст представницької функції та її місце в системі функцій парламенту. Деякі автори наголошують, що пред­ставницька функція виявляється в затвердженні державного бюдже­ту, ратифікації та денонсації міжнародних угод, призначенні та звільненні з посад федеральних посадових осіб, вирішення питання війни та миру¹. Інші автори акцентують на універсальному правовому змісті та первісній природі представницької функції, з якої виплива­ють інші: фінансово-бюджетна, контрольна, установча, квазісудова і зовнішньополітична функції².

Представницька функція Верховної Ради України — це напрям і вид діяльності парламенту України, який полягає в представництві Українського народу — громадян України всіх національностей у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів. Таке теоретико-правове визначення розкриває переважну більшість характерних ознак представницької функції як складного, багатоас-пектного соціального та конституційно-правового явища, її місце та значення в системі функцій Верховної Ради України.

¹ Напр.: Научно-пракшический комментарий к Конституции Российской Федера- ции. — С. 473-474.

² Напр.: Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. — Чернівці, 1998. — С. 375-376.

315

Розділ 17

Сутність представницької функції полягає в тому, що Верховна Рада України здійснює функції Українського народу від його імені, реалізує народовладдя. Змістом представницької функції Верховної Ради України є виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізація та захист інтересів Українського народу.

До представницьких повноважень відповідно до Конституції Ук­раїни можна віднести такі повноваження парламенту України: вне­сення змін до Конституції України в межах і порядку, передбаченому розділом XIII Конституції; призначення та сприяння в організації всеукраїнського референдуму з питань, визначених ст. 73 Консти­туції; виборів та інших форм безпосередньої демократії; прийняття законів, інших актів Верховної Ради України та внесення до них змін; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України; по­вноваження в сфері державотворення; повноваження в сфері здійснення контролю Верховною Радою України.

Віднесення цих повноважень до групи представницьких викликано їх взаємозумовленістю представницьким характером Вер­ховної Ради України. Загальними рисами цих повноважень є те, що завдяки їм Верховна Рада має можливість представляти різноманітні інтереси всіх громадян України, висловлювати волю Українського на­роду в законах, реалізовувати та захищати права і свободи громадян.

Відповідно до ст. 6, 75, п. Зет. 85, 91, 92 Конституції України однією із пріоритетних функцій Верховної Ради України є законодавча функція. Зміст цього напряму діяльності парламенту розкривається переважно через сутність законодавчих повноважень та їх реалізацію у формі законодавчого процесу в Україні. Одним із ключових повнова­жень Верховної Ради України є прийняття законів (п. З ст. 85 Консти­туції України). Стаття 92 Конституції закріплює перелік найваж­ливіших питань, які визначаються або встановлюються виключно законами. Аналіз цих питань дає можливість визначити право прий­мати закони одним із найважливіших прав Верховної Ради України, яке характеризується своїм всеохоплюючим змістом та своєю універ­сальністю. По-перше, в законах має вираження суверенна воля Українського народу, по-друге, в законах відображений всезагальний суспільний інтерес (тобто політичні, економічні, соціальні та духовно-культурні інтереси громадян усіх національностей та соціальних груп).

316

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

Слід погодитися з тими авторами, які зазначають, що у процесі за­конодавчої діяльності повинні узгоджуватися, досягатися, формува­тися та формулюватися загальні інтереси та воля різноманітних спільнот, національностей, думок, поглядів, переконань більшості та меншості населення країни, повсякденної, практичної та раціональ­ної свідомості людей¹, процедура прийняття законів — це акт прий­няття Верховною Радою України нормативно-правового акта — зако­ну України більшістю народних депутатів, який містить результат волевиявлення Українського народу. Цей акт має дуже важливе зна­чення при реалізації народного представництва. Саме в процесі голо­сування законопроекту та його прийняття відбувається визнання та закріплення загальної волі народу України на законодавчому рівні. Таким чином, прийняття законів Верховною Радою України — це акт трансформації народної волі в загальнодержавну; акт відображення та регламентації потреб суспільного розвитку.

Виходячи з цього, право Верховної Ради України приймати закони можна трактувати як закріплену Конституцією України можливість парламенту висловлювати та затверджувати волю громадян України шляхом прийняття законодавчого акта парламенту України. Таким чином, воля народу набуває загальнообов'язкового характеру, що забезпечує її реалізацію.

Важливим аспектом при розгляді цього повноваження є те, що прийняття закону відбувається за умови позитивної реакції більшості членів Верховної Ради України при голосуванні. Це надає всезагаль­ності та об'єктивності рішенням, що приймаються Верховною Радою України та позитивно впливає на об'єктивність представництва наро­ду. Тобто народне волевиявлення через представників з будь-яких пи­тань є дійсним, якщо це волевиявлення більшості, а не окремих суспільних формувань. Відповідно до ст. 91 Конституції України Вер­ховна Рада України приймає закони більшістю народних депутатів від конституційного складу.

Законодавча функція Верховної Ради України реалізується у формі законодавчого процесу. Законодавчий процес — це процедура ухвалення закону, яка складається з певних стадій — самостійних, логічно завер­шених етапів і організаційно-технічних дій.

Законодавчий процес як юридичне поняття слід відрізняти від за­конотворчості як загальносоціального явища. Законодавчий процес в

¹ КеримовД.А.Законотворчество // Право и образование. — 2001. — № 3. — С. 69-73.

317

Розділ 17

Україні, як і будь-який юридичний процес, має два значення: по-пер­ше, це порядок діяльності, спрямованої на створення законів України; по-друге, сама ця діяльність законодавчого органу — Верховної Ради України.

Законотворчість — ширше поняття, воно не вичерпується власне створенням законів, а охоплює і діяльність, пов'язану зі створенням закону, і оцінку його ефективності, і можливе подальше коригування (внесення змін, доповнень).

Формування юридичного мотиву про необхідність регулювання правовими нормами певної групи, роду або виду суспільних відносин у результаті аналізу фактичного стану політики, економіки, соціальної сфери — це стадія, скоріше, законотворчості, ніж законодавчого про­цесу. Органи, організації, особи, що займаються виявленням потреби в законодавчому врегулюванні, не завжди можуть бути учасниками правовідносин, які складають юридичний процес. Та й законодавчий процес проходить у формах, які суворо встановлені Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, тоді як потреба в тій чи іншій законотворчості встановлюється у різні способи, використо­вувані в юридичній, політичній, соціологічній та інших науках.

Законодавчий процес (законодавча процедура) має низку стадій, які мають закріплення в Регламенті Верховної Ради України.

І. Внесення законопроекту до Верховної Ради України.

/. Законодавча ініціатива — внесення проекту закону в офіційному порядку до законодавчого органу певними органами й особами. Це власне стадія законодавчого процесу. Відповідно до ст. 93 Конституції України право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України на­лежить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України має виключ­не право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону про надання згоди на обов'язковість міжна­родних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Проекти законів вносяться на реєстрацію до Верховної Ради України разом з проектом постанови, яку пропонується Верховній Раді України прийняти за результатами його розгляду, списком ав­торів законопроекту, пропозицією щодо кандидатури доповідача на пленарному засіданні та пояснювальною запискою, яка має містити обгрунтування необхідності прийняття законопроекту, обгрунтуван­ня очікуваних результатів та інші відомості.

318

Конституційно-правовий статус Верховної Ради України

II. Попередній розгляд законопроекту.

2. Попередній розгляд законопроектів у комітетах. Кожен законо­ проект після його реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк на­ правляється Головою Верховної Ради України або його заступниками в комітет, до предмета відання якого належить питання бюджету, для проведення експертизи щодо можливості його фінансування держа­ вою та в комітет, який визначається головним з підготовки і поперед­ нього розгляду законопроекту. Головний комітет попередньо розгля­ дає законопроект, після чого ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради.

До попереднього розгляду головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим державним органам, об'єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття.

3. Попередній розгляд законопроектів народними депутатами. Усі внесені до Верховної Ради України законопроекти після їх реєстрації не пізніш як у п'ятиденний строк надаються народним депутатам у вигляді порівняльних таблиць. Після попереднього розгляду законо­ проекту у головному комітеті народним депутатам надаються виснов­ ки головного комітету, висновки інших комітетів та інші передбачені документи.

4. Експертиза законопроектів полягає в доопрацюванні й редагу­ ванні законопроекту із залученням зацікавлених організацій. За дору­ ченням Голови Верховної Ради України або його заступників або за рішенням головного комітету законопроект направляється на науко­ ву, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи на­ укового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені.

Окремі законопроекти можуть направлятися для одержання екс­пертних висновків до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців. Наприклад, попередню експертизу законопроектів може здійснювати Інститут законодавства Верховної Ради України або законопроекти можуть направлятися для проведення поперед­ньої експертизи, надання пропозицій і висновків до науково-дослідних установ, наприклад до Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України.

Висновки, підготовлені за результатами експертизи, направляють­ся головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним.

319

Розділ 17

5. Розгляд законопроектів і альтернативних законопроектів Верхов­ ною Радою України. Альтернативними вважаються законопроекти, які містять положення, що регулюють однакове коло питань та повторю- ють за суттю положення щодо регулювання одних і тих же суспільних відносин. Верховна Рада розглядає альтернативні законопроекти на пленарному засіданні одночасно з основним законопроектом. Зако- нопроекти розглядаються Верховною Радою України, як правило, за процедурою трьох читань, яка включає:

• перше читання — обговорення основних принципів, положень, критеріїв, структури законопроекту та прийняття його за основу;

• друге читання — постатейне обговорення і прийняття законо­ проекту у другому читанні;

• третє читання — прийняття законопроекту, який потребує до­ опрацювання та узгодження, в цілому.