4.3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления

Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на со­ответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. Неправо­вые формы — это инструктирование финансовой службы предпри­ятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового зако­нодательства населению и другая организаторская работа; финан­сово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридичес­кого значения они не имеют, но создают предпосылки для осущест­вления правовых форм финансовой деятельности, в которых про­является государственно-властный характер действий органов го­сударственной власти в области финансов.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности обу­словлены тем, что она протекает в виде деятельности представи­тельных и исполнительных органов власти всех уровней и органи­зационно-правовых форм. Осуществляя финансовую деятель­ность, государственные органы и органы местного самоуправле­ния в пределах своей компетенции принимают финансово-право­вые акты, посредством которых в пределах своих полномочий ре­гулируют общественные отношения в области аккумуляции, рас­пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых пла­нов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Итак, финансово правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятель­ности определяется значением и содержанием регулируемых отно­шений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, воз­никающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленными правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри­дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их из­дающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подраз­деляются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финан­совых отношений и содержат общие правила поведения их участ­ников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) пред­приятий и граждан перед государством, или муниципальным об­разованием, порядок исчисления установленных платежей, ти­пичные признаки плательщиков, порядок расходования государ­ственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкре­тизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каж­дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе такого нормативного финансово-правового акта, как Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц», государственная нало­говая инспекция направляет конкретному гражданину, получаю­щему доход от предпринимательской деятельности, извещение об уплате определенной суммы налога. Таким образом, индивидуаль­ные финансово правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использова­нию финансовых ресурсов государства.

По юридической природе финансово-правовые акты подразде­ляются на: а) законодательные, к которым относятся федеральные законы и законы субъектов Федерации по вопросам финансовой Деятельности государства; б) подзаконные. В эту группу входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г. Правительство РФ при­нимает постановления о ставках таможенных пошлин).

Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизи­руется в классификации по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конститу­цией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-пра­вовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, по­становления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отрасле­вые органы государственного управления издают по вопросам фи­нансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансо­во-правовые акты финансово-кредитных органов. При этом ин­струкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансово-кредитные органы, издают многочисленные индивиду­альные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).

Характерной особенностью финансово-правовых актов являет­ся наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содер­жанием.

Финансово плановые акты — это акты, принимаемые в про­цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мо­билизации, распределению и использованию финансовых ре­сурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено дейст­вием принципа плановости в процессе образования, распределе­ния и использования финансовых ресурсов в соответствии с про­граммами и планами экономического и социального развития.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства — федеральный бюд­жет, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;

б) бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;

г) финансовые планы страховых организаций;

д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других ооганов государственного управления и местного самоуправления;

е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предпри­ятий и объединений;

ж) сметы бюджетных учреждений.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформ­ление в актах соответствующих органов государства и местного самоуправления. Так, федеральный бюджет утверждается феде­ральным законом, смета учреждения — министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном по­рядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отноше­ния и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких нормах Конституции РФ закреплены основы финансовой деятельности государства?

2. В каких актах конституционного значения закреплены основы фи­нансовой деятельности субъектов РФ?

3. Назовите основные принципы финансовой деятельности государст­ва, муниципальных образований, сошлитесь на соответствующие нормы Конституции РФ. В чем выражается содержание этих принципов?

4. На основе Конституции РФ назовите полномочия в области финан­совой деятельности, относящиеся к ведению Российской Федерации, ее субъектов и их совместной компетенции, органов местного самоуправ­ления.

5. Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?

6. Каковы полномочия Президента РФ в области финансов? Каковы функции его Экономического управления?

7. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?

8. Каковы права и функции Министерства финансов РФ?

9. Что входит в систему органов федерального казначейства, каковы его задачи и права?

10. Что представляет собой Российская финансовая корпорация? Ка­ковы ее функции и правовое положение?

11. Назовите систему налоговых органов. Кому они подчиняются?

12. Каковы задачи, функции и права налоговых органов?

13. Какие санкции вправе применять налоговые органы?

14. Каковы задачи федеральных органов налоговой полиции, система этих органов, подчиненность?

15. Какие органы осуществляют государственный страховой надзор, каковы их функции и права?

16. Какова структура банковской системы РФ?

17. Что такое кредитная организация в соответствии с законодатель­ством?

18. На какие виды подразделяются кредитные организации?

19. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.

20. Какие взаимоотношения Центральное банка РФ с коммерчески­ми банками установлены законодательством?

21. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, особен­ности его правового положения?

22. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как орга­на государственного регулирования и управления?

23. Каковы взаимоотношения Центрального банка РФ с органами го­сударственной власти и местного самоуправления?

24. Что собой представляют и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства?

25. Что такое финансово-правовой акт?

26. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-право­вые акты?

27. Дайте понятие и охарактеризуйте особенности финансово-плано­вых актов, приведите примеры таких актов.

28. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на при­мере сметы конкретного бюджетного учреждения.

5. Финансовый контроль

5.1. Понятие и значение финансового контроля

Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности го­сударства и муниципальных образований является финансовый контроль.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому исполь­зование государством и муниципальными образованиями для ре­шения своих задач финансов обязательно предполагает проведе­ние с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Фи­нансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными кон­трольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами го­сударственной власти и местного самоуправления, предприятия­ми, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляе­мых действий, соответствие их задачам государства и муници­пальных образований. Таким образом, он служит важным спосо­бом обеспечения законности и целесообразности проводимой фи­нансовой деятельности.

Требование соблюдения законности в деятельности по образо­ванию, распределению и использованию денежных фондов госу­дарства и субъектов местного самоуправления имеет конституци­онную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Итак, финансовый контроль — это контроль за законностью Целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муници­пальных образований в целях эффективного социально-экономи­ческого развития страны и ее регионов.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым ин­ститутам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, ре­гулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его спе­цифику в отдельных финансово-правовых институтах и закреп­ленные соответствующим законодательством (например, в Нало­говом или Бюджетном кодексах РФ).

Основными направлениями финансового контроля в отношени­ях, регулируемых финансовым правом, являются:

а) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределе­нию и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

б) проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

в) проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организация­ми находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

г) проверка соблюдения правил совершения финансовых опера­ций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, ор­ганизациями, учреждениями;

д) выявление внутренних резервов производства — возможнос­тей повышения рентабельности хозяйства, роста производитель­ности труда, более экономного и эффективного использования ма­териальных и денежных средств;

е) устранение и предупреждение нарушений финансовой дис­циплины. В случае их выявления в установленном порядке приме­няются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба го­сударству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепля­ется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон закон­ности. Финансовая дисциплина — это четкое соблюдение уста­новленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местно­го самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должност­ных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательст­ва о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильнос­тью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджет­ных ассигнований и т.д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается про­веркой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природ­ных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходи­мость глубокого экономического анализа финансово-хозяйствен­ной деятельности, разработки контролирующими органами пред­ложений по улучшению качества работы проверяемых органи­заций.

Одной из форм финансового контроля выступает контроль руб­лем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объеди­нений, организаций посредством таких экономических категорий, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании систе­мы финансирования, кредитования, расчетов. Контроль рублем позволяет определить качество работы предприятий и экономичес­ки воздействовать на него. Например, анализ прибыли предпри­ятия, ее объема, источников получения (или причин неполучения) выявляет результаты работы предприятия. Несвоевременность возвращения ссуды, полученной в банке, сигнализирует о неблаго­получном финансовом положении предприятия.

На современном этапе произошли изменения в организации фи­нансового контроля, в его содержании.

В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений уси­ливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников.

Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны пред­ставительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной

власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контроль­ные органы.

Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля,* в связи с изменением системы политической власти и установлением власти Президента Российской Федера­ции организован президентский контроль, осуществляемый Кон­трольным управлением Президента Российской Федерации.**

></emphasis>

* См.: пост. Съезда народных депутатов РСФСР «Об упразднении органов на­родного контроля в РСФСР» от 16 июня 1990 г. // ВВС. 1990. № 3. Ст. 28.

** СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 402.

На основании Конституции РФ 1993 г. (ст. 101—103) палаты Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ. Подоб­ные органы действуют и на уровне субъектов Федерации.

Сформированы также новые органы финансового контроля: ор­ганы государственной налоговой службы, государственного стра­хового надзора; функции финансового контроля осуществляют и созданные в 1990-х гг. органы федерального казначейства. Широ­кое развитие получил контроль в новой форме — аудиторской де­ятельности, проводимой независимыми организациями на плат­ной основе в качестве предпринимательской деятельности.*

></emphasis>

* САПП. 1993. №52. Ст. 5069.

Преобразования в системе банков и их деятельности примени­тельно к особенностям рыночных отношений обусловили измене­ния в контрольных функциях банков, а также выделение из них на особый уровень Центрального банка РФ с функциями государ­ственного контроля и надзора.

Впоследствии меры по совершенствованию системы органов, осуществляющих финансовый контроль, продолжались: Государ­ственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам, изменена система органов, осуществляющих государственный страховой надзор. Особое внимание обращено на необходимость укрепления государственного финансового кон­троля,* чему призван способствовать намеченный к принятию Фе­деральный закон «О государственном финансовом контроле в Рос­сийской Федерации».

></emphasis>

* См.: Указ Президента РФ « О мерах по обеспечению государственного финан­сового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996г. //СЗРФ. 1996.№31. Ст.3696.

Проблемы, связанные с собиранием и расходованием государ­ственных финансовых ресурсов обусловили создание Межведом­ственного совета по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет.* Целями деятельности Совета определены координация и усиление контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных вне­бюджетных фондов и других государственных средств. В состав Совета включены руководители финансово-контрольных и эконо­мических органов, в том числе министр финансов, Председатель Банка России, руководитель федерального казначейства и др. Председатель Совета — министр финансов. В работе Совета могут принимать участие представители Генеральной Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и др. заинтересованных органов.

></emphasis>

* См.: пост. Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 6. ^т. 586;№ 15.Ст. 1646; № 44.Ст.5027.

К задачам Совета отнесены: формирование тактики и методоло­гии государственного финансового контроля; определение его ос­новных направлений и механизма; согласование практических ме­роприятий по осуществлению государственного финансового кон­троля; утверждение программы совместных ревизий и проверок;

подготовка предложений по расширению источников средств фе­дерального бюджета и внебюджетных государственных фондов, по эффективности государственного финансового контроля; обобще­ние и распространение опыта государственного финансового кон­троля.

Совету предоставлены права: запрашивать от министерств и других органов исполнительной власти необходимые материалы и информацию; обсуждать результаты ревизий и проверок, проводи­мых федеральными органами исполнительной власти, заслуши­вать объяснения их руководителей; вносить предложения в Пра­вительство РФ.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.