Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Фоломкина_Административный менеджмент Конспект...doc
Скачиваний:
11
Добавлен:
09.11.2019
Размер:
3.86 Mб
Скачать

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України

Донецький національний університет

економіки і торгівлі імені Михайла Туган-Барановського

Інститут економіки і управління

Кафедра маркетингового менеджменту

І.С. Фоломкіна

Адміністративний менеджмент

Конспект лекцій

(для студентів напряму підготовки

0305 “Товарознавство і торговельне підприємництво”

спеціальності 8.03051002 “Товарознавство та експертиза

в митній справі” денної форми навчання)

Донецьк 2011

Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України

Донецький національний університет

економіки і торгівлі імені Михайла Туган-Барановського

Інститут економіки і управління

Кафедра маркетингового менеджменту

І.С. Фоломкіна

Адміністративний менеджмент

Конспект лекцій

(для студентів напряму підготовки

0305 “Товарознавство і торговельне підприємництво”

спеціальності 8.03051002 “Товарознавство та експертиза

в митній справі” денної форми навчання)

Затверджено на засіданні кафедри маркетингового менеджменту.

Протокол № 8 від 07.12.2011 р.

Донецьк 2011

Зміст

Стор.

Змістовий модуль 1. Адміністративний менеджмент:

концептуальні основи, методи і функції

3

Тема 1 Концептуальні основи адміністративного менеджменту ......

3

Тема 2 Системні аспекти державного управління ..............................

25

Тема 3 Функції державного управління ..............................................

3

Тема 4 Методи адміністративного менеджменту ...............................

57

Змістовий модуль 2. Організація діяльності державних органів управління

62

Тема 5 Організація діяльності апарату державних органів управління ........................................................................................................

62

Тема 6 Структура адміністративного менеджменту (органу виконавчої влади) ...................................................................................

84

Змістовий модуль 3. Управління персоналом державних органів управління

110

Тема 7 Управління персоналом в системі державної служби ...........

110

Тема 8 Організація діяльності керівника органу виконавчої влади. Лідерство і суспільна активність ..........................................................

123

Тема 9 Управління якістю і ефективність адміністративного менеджменту ..........................................................................................

135

Список рекомендованої літератури ……...................................

147

Змістовий модуль 1 Адміністративний менеджмент: концептуальні основи, методи і функції

Тема 1 Концептуальні основи адміністративного

Менеджменту

1.1 Сутність, зміст і специфіка адміністративно-державного управління

1.2 Основи теорії адміністративно-державного управління

1.3 Закони та принципи державного управління

1.4 Історія розвитку адміністративно-державного управління

1.5 Концепції і школи державного управління. Становлення та розвиток адміністративно-державного управління в Україні

1.1 Сутність, зміст і специфіка адміністративно-державного управління

Основними категоріями в теорії адміністративно-державного управління є поняття «державне адміністрування», «адміністративно-державне управління», «бюрократія». Коли термін «бюрократія» трапляється рядовому громадянину, він думає про бюрократичну тяганину, яку необхідно перебороти, щоб домогтися яких-небудь послуг чи інформації.

У соціальних науках адміністрацією, чи бюрократією, називають будь-яку великомасштабну організацію професійних службовців, чий основний обов'язок полягає в тому, щоб здійснювати політику тих, хто приймає рішення. В ідеалі державна адміністрація - це раціональна система чи організована структура, призначена для кваліфікованого ефективного виконання суспільної політики. Вона має досить сувору ієрархію влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень делегують зверху вниз.

Сьогодні у вітчизняній літературі все частіше застосовуються понят­тя «публічна влада», «публічне управління», що відповідає сучасним тен­денціям і практиці функціонування інститутів демократичного суспільства.

Публічна влада, втілюючись у формі державної і муніципальної влади, здійснюється системою органів, яка має відповідну назву «органи публічної влади». Зазначене поняття охоплює як сукупність державних органів усіх гілок влади, так і органів влади Автономної Республіки Крим та систему органів місцевого самоврядування (рис. 1.1).

У сучасних умовах виокремлюють поняття "публічне управ­ління". Воно зорієнтоване на реалізацію публічних (загальних) інтересів і включає такі складові, як державне управління (суб'єктом є органи державної влади), муніципальне управління (суб'єктом є виконавчі і представницькі органи місцевого самоврядування) і громадське управління (суб'єктом є громадські інституції).

У системі публічного управлін­ня визначальну роль відіграє державне управління, яке здійс­нює управлінський вплив на всі сфери суспільного життя. Вод­ночас, в умовах розгортання демократичних перетворень, зростає активність і громадських структур в управлінні не тільки громадськими, а й державними справами, у вирішенні суспільних проблем.

Рис. 1.1 - Система публічної влади

На сучасному етапі розвитку управлінської науки існують різ­ні підходи до розуміння поняття «державного управління». Державне управління тлумачать з погляду суті, реального змісту діяльності або форм, яких воно набуває і в яких існує. Серед їх різно­маніття виділимо основні:

  • державне управління як уся діяльність держави в цілому;

  • державне управління як одна з головних функцій держави в цілому;

  • державне управління як позаполітичне підґрунтя діяль­ності виконавчих органів або ж неполітизованої частини апарату іншої гілки державної влади, а також управління державними та напівдержавними організаціями;

  • державне управління як діяльність виконавчої влади в цілому.

Враховуючи поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, державне управління визначають шляхом відмежування зако­нодавчої, виконавчої та судової діяльності держави, наголошу­ючи тим самим на змісті державного управління.

Головне призначення держав­ного управління полягає в забезпеченні функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети (або наперед визна­ченої сукупності цілей).

Для державного управління об'єктом управління є суспіль­ство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснен­ня завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління.

Державне управління пов'язане з реалізацією цілей і фун­кцій держави. Цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції.

Таким чином, державне управління має політичний (або те­леологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них поля­гає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно мож­на вести мову про політичне державне управління та адмі­ністративне державне управління.

У західній політології поняття адміністративно-державне управління і державне адміністрування позначають одним терміном public administration. У вузькому розумінні public administration означає професійну діяльність державних чиновників. Українською мовою це можна перекласти як державне адміністрування. Американська енциклопедія визначає державне адміністрування як усі види діяльності, спрямовані на здійснення рішень уряду.

У широкому розумінні public administration - це не тільки професійна діяльність чиновників, але і вся система адміністративних інститутів з досить суворою ієрархією влади, за допомогою якої відповідальність за виконання державних рішень делегують зверху вниз. В українській мові цьому поняттю відповідає адміністративно-державне управління.

Французький політолог Р. Грегорі дає визначення адміністративно-державного управління як особливої соціальної функції, спрямованої на упорядкування розвитку в інтересах всього суспільства, де державний чиновник виступає спеціальним агентом влади.

Англійські політологи Джон Грінвуд і Девід Вільсон думають, що адміністративно-державне управління — це діяльність, організація інститутів і предметів вивчення.

Сьогодні більшість політологів вважають, що адміністративно-державне управління і державне адміністрування пов'язані з трьома сферами влади - законодавчою, виконавчою і судовою. Такий підхід пропонують Д. Вільсон, Д. Грінвуд, Р. Грегорі та ін. Найбільш послідовно цю точку зору виражають американські політологи Ф. Нігро та Л. Нігро. На їхню думку, державне адміністрування означає скоординовані групові дії в державних справах:

1) пов'язані з трьома сферами влади - законодавчою, виконавчою, судовою - і їх взаємодією;

2) такі, що мають важливе значення у формуванні державної політики і є частиною політичного процесу;

3) значно відрізняються від адміністрування в приватному секторі;

4) тісно пов'язані з численними приватними групами та індивідами, що працюють у різних компаніях і громадах».

Отже, адміністративно-державне управління – це здійснення державної політики через систему адміністративних установ, при цьому відповідальність за виконання державних рішень делегується зверху вниз, а державне адміністрування - це діяльність професійних державних службовців з питань здійснення суспільної політики.

Адміністративна влада має об'єктивну природу: адміністрація насамперед підпорядкована закону і підзвітна представницьким органам. Видані адміністрацією акти управління розвивають, уточнюють, деталізують, застосовують у конкретній обстановці існуючі закони.

Однак владні повноваження реалізуються людьми, їхнє виконання - процес вольовий, розумовий, емоційний, котрий може здійснюватися як правомірно, раціонально, так і волюнтаристськи, ірраціонально. Суб'єктивація влади відбувається з того моменту, коли людина зайняла керівну посаду. З її допомогою індивідуальна воля службовця трансформується в державну, багаторазово підсилюючи першу у всіх її проявах, як позитивних, так і негативних.

Саме тому у всіх демократичних країнах світу важливого значення надають професійній підготовці державних службовців. Спеціальність public administration існує у провідних університетах Західної Європи і США. Як приклад можна навести Американський університет у Вашингтоні. Тут створено Школу державних справ. Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам викладають курси з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів. Акцент на вивченні політичних наук зроблено не випадково.

Динамічний процес соціальних змін наприкінці XX ст. потребує принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців і керівників. Вони повинні володіти сучасними методами і засобами реформування державних організацій, мати здібності управляти інноваційними процесами, переборювати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Це передбачає глибокі знання теорії політики, управління, конфліктології, політичного аналізу, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Усі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожному студенті здібності вченого, фахівця і лідера.

В Україні також підготовлено пакет документів для відкриття у вищих навчальних закладах нової спеціальності «Адміністративний менеджмент». МОНМС України включило її в перелік спеціальностей вищої освіти і надало право вищим навчальним закладам України готувати фахівців цього профілю.

«Державне управління» за змістом відрізняється від «менеджменту». Управління в бізнесі, зосереджуючись у сфері підприємницької діяльності, спрямоване на отримання прибутку, тоді як державне управління - на вирішення завдань, пов'язаних із забез­печенням потреб усього суспільства. Тобто, менеджмент і державне управління є різними формами соціально-економічного управління, які не можна ототожнювати. Водночас існує багато спільного у змісті форм цих двох видів управління. Більшість ефективних і дійових управлінських методів, технологій, способів, інструментів народилися та пройшли апро­бацію саме у бізнесі і лише згодом інтегрувалися в сферу урядового (державного) управління.

Можна виокремити такі характеристики держав­ного управління:

1) виконавчо-розпорядчий характер - означає, що державне управлін­ня становлять два взаємопов'язаних аспекти: виконавча та розпорядча діяльність. Органи, які здійснюють державне управління, - це виконавчі структури; головною метою їх діяльності є організація виконання зако­нодавчих актів, прийнятих парламентом, та актів глави держави. Розпорядча діяльність реалізується: по-перше, через видання загально­обов'язкових нормативно-правових актів (постанов, положень, наказів, розпоряджень тощо); по-друге, в організації виконання зазначених припи­сів; по-третє, в здійсненні контролю за їх виконанням;

2) підзаконність державного управління - розуміється як здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності на основі правових норм, головне місце серед яких належить Конституції, законам, актам глави держави;

3) масштабність державного управління - означає, що державно-управлінська діяльність є найоб'ємнішою у державі. Вона поширюється на всю її територію та величезну кількість об'єктів управління. До сфери його безпосереднього відання належать величезні правові, інформаційні, еко­номічні, фінансові, технічні, організаційні, людські та інші ресурси, що є в наявності у держави,

та універсальність державного управління - реалізується через діяль­ність органів виконавчої влади, котра є безперервною, тобто вона немож­лива без повсякденного і постійного управлінського впливу на суспільні відносини, охоплюючи всі без винятку сфери суспільного життя та здійс­нюється на всіх рівнях управління - від центру до регіонів та конкретних територій;

4) ієрархічність - полягає в тому, що система органів виконавчої влади по­будована на засадах чіткої підпорядкованості та субординації нижчестоящих органів вищестоящим;

5) організуючий характер державного управління - виражається через його управлінський вплив, що виникає у процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, спрямований на організацію спільної праці членів суспільства, соціальних колективів, організацій з метою забезпечення життєдіяльності держави та забезпечення добробуту її громадян із застосуванням для цього засобів виробництва, природних ресурсів, матеріальних та інших цінностей.

Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридич­но визнаних цілей, можна запропонувати такі його ознаки:

  • державне управління — це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов'язаної зі здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законо­давчу, виконавчу та судову;

  • державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення (здійснюється політичною системою), цілепокладання та цілездійснення (здійснюються відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади). Державне управління має політичний та адміністра­тивний аспекти;

  • державне управління — це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в ціло­му або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних про­цесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадяни­на з метою реалізації державної політики, виробленої полі­тичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави;

  • цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукуп­ності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сфор­мованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;

  • цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;

  • органи державної влади як суб'єкти державного управлін­ня діють у межах компетенції, визначеної для них у відповід­них нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;

  • виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи міс­цевого самоврядування в межах делегованих повноважень;

  • державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.

Державне управління - це вид діяльності держави, суттю якого є здійснення управлінського організуючого впливу з використанням повноважень виконавчої влади через орга­нізацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою комплексного соціально-економічного та культурного роз­витку держави, її окремих територій, а також забезпечення реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, ство­рення умов для реалізації громадянами їх прав і свобод, надання державних послуг громадянам.

Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації дер­жавного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов'язаних суспільних явищ, опосередкованим держав­ою як суб'єктом управління: потреби — інтереси — цілі — рі­шення — дії — результати.

Держава через свої органи приймає закони та інші норма­тивні акти і забезпечує їх втілення в життя всіма доступними їй методами. Можна зазначити, що державі належить легітим­на монополія на законотворчість і примус при її реалізації.

Основними специфічними рисами державного управління є такі:

по-перше, державне управління завжди є певною органі­зуючою діяльністю, у результаті якої виникають конкретні, управлінські за своїм змістом відносини;

по-друге, необхідною умовою виникнення управлінських відносин є наявність суб'єкта управління, тобто органу держав­ної влади, органу місцевого самоврядування чи посадової осо­би, які наділені владними повноваженнями зі здійснення дер­жавного управління;

по-третє, тип відносин, які виникають між суб'єктом та об'єктами державного управління, є завжди державно-владним, причому державно-владними повноваженнями наділено завжди одну сторону — суб'єкта управління, а на долю об'єктів управління залишається виконання наказів, розпоряджень та інших нормативних документів, що надходять від суб'єкта;

по-четверте, організуюча діяльність державно-владного типу полягає у виконанні та розпорядництві щодо вимог за­конів, тобто є підзаконною, ґрунтується на чинному законо­давстві;

по-п'яте, державне управління здійснюється у правово­му полі чинного законодавства, а отже, у випадку порушення останнього настає юридична відповідальність;

по-шосте, жоден орган державної влади не визначає са­мостійно основні цілі свого існування і діяльності. Ці цілі встановлюються для органу "зовні", зазвичай правовими при­писами, виданими органами вищого організаційно-правового статусу. Тому орган не може "відмовитись" від досягнення по­ставлених перед ним цілей, тоді як індивід сам визначає мету своєї діяльності й за відповідних обставин може відмовитись від її досягнення;

по-сьоме, специфіку діяльності органів державної влади становить можливість забезпечити підлеглість шляхом засто­сування державного примусу;

по-восьме, державному управлінню притаманна органі­заційна єдність за одночасного охоплення великої кількості спеціальних проблем;

по-дев'яте, "продукція" органу державної влади має особливий характер, що зумовлює складність визначення про­дуктивності та ефективності його роботи. Так, важко визначи­ти цінність такого "виробництва", як підготовка статті, від­повіді на звернення громадян тощо. Якщо для приватного сектору прибуток є основним мірилом успіху, то орган держав­ної влади за відсутності мотиву прибутку не має чіткого вичер­пного мірила чи стандарту, за яким можна судити про результа­ти його діяльності;

по-десяте, державні процеси вимагають прозорості та більшої відкритості при ухваленні рішень і припускають іс­тотніше втручання й увагу з боку громадськості, тоді як проце­си ухвалення рішень у приватному управлінні менше відкриті для зовнішнього впливу.

Ефективна реалізація державно-управлінських механізмів забезпечується за умови формування сучасної парадигми дер­жавного управління з чітко окресленими і зрозумілими для всіх інституцій суспільної системи її вихідними принципами:

  • розширення участі громадськості у формуванні страте­гічних ініціатив, її прагнення бути активним учасником соціально-політичного процесу;

  • відкритість інституцій влади, що доповнюється широким обговоренням концептуальних засад і вектора розвитку;

  • ствердження інтелектуального діалогу з опозицією та не­залежними експертами як засобу отримання відповідей на складні політичні питання;

  • не лише проголошення, але й послідовна реалізація та­ких пріоритетних економічних, соціальних, гуманітарних цін­ностей, як благополуччя, розвиток через самоствердження кожної людини;

  • принципове збільшення ролі наукового обґрунтування здійснюваних на рівні держави управлінських рішень тощо.