55.«Прокурор галузевого підрозділу»: поняття та основний зміст його повноважень та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо звернень громадян.

Місце, статус та повноваження керівника органу (підрозділу) прокуратури закріплені низкою нормативно-правових документів. До найважливіших із них належать Конституція України (розділ УП), Закон України «Про прокуратуру» (ст.2, 7, 10-1, 15, 16, 17, 20 та ін.); КПК України й інші законодавчі акти; Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України 06.11.91 Ш796-ХП; Положення про класні чини працівників органів прокуратури України, затверджене постановою Верховної Ради України 06.11.91 Ш795-ХП, відомчі акти Генерального прокурора України тощо.

Потрібно зазначити, що названі й деякі інші нормативно-правові документи визначають лише основні повноваження, систему прав і обов'язків, якими той чи інший керівник органу (підрозділу) прокуратури наділений у структурі державних органів, а також у межах свого інституту. Найбільш повно і чітко визначено в системі державного управління й управління органами прокуратури статус, місце і роль Генерального прокурора України, хоча й вони на сьогоднішній день викликають немало питань. Щодо керівників нижчого рівня правовий аспект їх статусу в системі управління органами (підрозділами) прокуратури не відпрацьований. Це спонукає багатьох керівників займатися далеко не властивими їм видами діяльності, що особливо гостро відчувається при непередбачуваних ротаціях керівних кадрів, коли на високі за рангом посади призначаються особи недостатньо обізнані з системами прокуратури й управління нею і з прокурорською діяльністю взагалі. Позбутися даної проблеми можливо, на наш погляд, шляхом розробки і прийняття державного стандарту України щодо прокурорської діяльності чи то іншого нормативного документа, в якому будуть деталізовані всі необхідні і важливі для прокурора - керівника питання, в тому числі щодо кваліфікаційних вимог, діапазону обов'язків, зокрема управлінського характеру. Одночасно варто запровадити конкурсні засади добору керівного складу органів прокуратури (відповідно до наказу Генерального прокурора України №19 від 18.03.09 запроваджуються з

01.07.09).

Діапазон управлінських обов'язків визначається кількістю підрозділів або працівників, котрі перебувають у безпосередньому (лінійному) підпорядкуванні керівника, і якими він може успішно керувати за нормальних умов діяльності. Ця кількість має бути такою, яка б не заважала найкращому використанню часу та здібностей керівника, а також дозволила б підлеглим підтримувати з ним необхідні контакти. Спроби переконливого обґрунтування різних думок і міркувань щодо діапазону управління досі не дали бажаних наслідків. Одні автори переконані, що діяльність керівника є ефективною, коли в їх підпорядкуванні перебуває від одного до трьох підрозділів (не більше 10-15 підлеглих,) інші вважають за прийняту й більш широку амплітуду.

Проблема діапазону управління в органах прокуратури вимагає спеціального дослідження. Тут важливо підкреслити, що сфера впливу керівника залежить від цілого ряду факторів. До першочергових можна віднести:

1.Ступінь централізації рішень. Якщо керівник надає широкі повноваження підлеглим, він зможе керувати більшою їх кількістю, оскільки йому не доведеться витрачати час на консультування відносно прийомів та методів роботи.

2.Характер і ступінь складності діяльності. Коли здійснювана підлеглими діяльність не вимагає прийняття складних рішень, то можна здійснювати керівництво більшою кількістю моделей.

З.Стан засобів зв'язку. Якщо керівник у будь-який момент може отримати необхідну інформацію про діяльність своїх підлеглих і використовує сучасні засоби для передачі їм того, що він вважає за потрібне, то матиме можливість керувати чисельним персоналом.

4.Здатність і готовність підлеглих до співпраці. Коли підлеглі володіють професійними навичками, мають почуття відповідальності й зацікавлені у результатах своєї роботи, їх кількість можна збільшити, коли ж таких якостей бракує, доводиться скорочувати штати.

5.Особисті якості керівника. Дякуючи їм одні суб'єкти управління функціонують більш ефективно й різнобічно, тоді як інші мають для цього менші можливості і відповідно гірші результати..

Місце, яке керівник обіймає в ієрархії управління органами прокуратури, а також ступінь усвідомлення ним можливостей впливати на підпорядковані кадри у повній мірі розкриваються в процесі управління. Роль керівника виявляється в його здатності реалізувати цілі вищого органу шляхом здійснення покладених на нього функцій.

Керівник повинен чітко знати свої функціональні обов'язки, права і повноваження в різних сферах службової діяльності: наглядовій, організаційно - управлінській, з добору і розстановки кадрів, розпорядження матеріально-технічними ресурсами й фінансами тощо, так само як і межі своєї компетенції щодо заходів покарання і заохочення підлеглих. Визначені функції і обов'язки керівник повинен здійснювати такими методами і засобами, щоб вони були зрозумілими для колективу (команди) в цілому і окремих працівників, враховуючи що інтереси підлеглих не завжди співпадають з намірами керівника, і навпаки.

Функції керівника здійснюються безперервно і циклічно, залежно від обставин і завдань вони мають охоплювати всі напрями діяльності органу (підрозділу) прокуратури. Функції керівника можуть поділятися на основні і допоміжні, постійні й тимчасові, внутрішні й зовнішні, але серед них немає другорядних. Кожний день керувати органом (підрозділом) прокуратури - є постійною функцією керівника, а наукова організація праці - допоміжна, виконувати обов'язки керівника вищого рівня до призначення нового, за наказом Генерального прокурора України чи прокурора області - тимчасова, розробити графік чергування, провести оперативну нараду - внутрішня, функція зв'язку із засобами масової інформації - зовнішня. Упродовж робочого дня, приміром заступник прокурора області, десятки разів може змінювати види своєї діяльності. Важливо, щоб ці зміни проходили плавно, безболісно для колективу, органічно поєднувались між собою.

Керівники вищих рівнів можуть частину своїх функцій передавати підлеглим, однак за умови, що це не суперечить законодавству або директивним документам вищих органів управління, зокрема Генеральної прокуратури України. Передача повноважень має оформлюватись наказом, в якому визначається кому, в яких обсягах, на який час передаються ті чи інші функції.

Не можна передавати ті функції, виконання яких закріплено нормативними актами законодавчого характеру або вищими органами управління. Так, наприклад, не можна передавати від першого заступника прокурора області іншому заступнику прокурора або керівникові структурного підрозділу облпрокуратури, делеговані йому облпрокурором повноваження щодо координації діяльності управлінь і відділів обласного апарату.

Функціональні обов'язки керівника розробляються на певний час, вони змінюються залежно від тих прав і повноважень, яким наділяє його вищий за рівнем суб'єкт управління відповідно до діючого законодавства і правових актів Генерального прокурора України.

Функціональні обов'язки керівника підрозділу прокуратури визначено у положенні про управління (відділ), які є майже типовими для всіх прокуратур цього рівня. Функціональні обов'язки прокурора районного рівня - у відповідному наказі про розподіл обов'язків між працівниками цієї прокуратури.

Функції керівника органу (підрозділу) прокуратури можна умовно поділити на:

організаційно-адміністративні, спеціальні, забезпечувальні, виховні, методичні, контрольні, представницькі.

Організаційно-адміністративні передбачають здійснення таких методів і прийомів управління, які здатні забезпечити найвищу ефективність діяльності органу (підрозділу) прокуратури: розподіл обов'язків, координація діяльності працівників, підрозділів і органів прокуратури, добір, розстановка, переміщення, навчання кадрів, видання організаційно-управлінських актів, організація виконання поставлених перед системою прокуратури завдань.

Керівник органу (підрозділу) прокуратури виконує і спеціальні функції, як один із найбільш професіонально підготованих працівників, грамотно ставить завдання, роз'яснює шляхи їх виконання, особисто очолює слідчо-оперативно групи у кримінальних справах про найбільш небезпечні злочини, навчає підлеглих за принципом «роби, як я». Займається він особисто і наглядовою діяльністю, бере безпосередню участь у прокурорських перевірках, за результатами яких готує і вносить документи прокурорського реагування.

Функції забезпечення направлені на матеріально-технічне, фінансове та інше забезпечення службової діяльності прокуратури.

Виховна функція керівника здійснюється в процесі його повсякденної діяльності. Керівник виховує і особистим прикладом, і навчанням, і контролем, методами переконання і примусу. Керівник постійно повинен мати на увазі виховне значення прийнятих ним управлінських рішень, а так само рішень вищих за рівнем керівників, які зобов'язаний впроваджувати у життя.. Виховну функцію бажано здійснювати адресно з метою позитивного впливу на конкретних працівників, кореляції їх поведінки, свідомого відповідального ставлення до виконання покладених на них обов'язків.

Методичні функції передбачають розробку найбільш ефективних прийомів і методів підготовки, прийняття і виконання управлінських рішень.

Контрольні функції спрямовані на вивчення і перевірку стану керованої системи (об'єкта управління) після реалізації організаційно-адміністративних функцій.

Керівник органу (підрозділу) прокуратури виконує також і представницькі функції, приймаючи участь у засіданнях колегії, різних нарадах, конференціях тощо, підтримує зв'язки із засобами масової інформації, забезпечуючи в такий спосіб реалізацію принципу гласності в прокуратурі.

Відповідно до функціональних обов'язків та з урахуванням ситуації із законністю у регіоні, керівник підрозділу прокуратури організує свою роботу на день, тиждень, місяць тощо.

Організація особистої роботи - складова управлінської функції (підфункція), яка вирішується кожним прокурором-керівником самостійно, виходячи з конкретних умов (індивідуальних особливостей, штату прокуратури тощо). Для досягнення позитивного результату потрібно повірити в необхідність і важливість саме такого підходу та у ті напрацювання й рекомендації, що складають зміст наукового поняття " самоорганізація". Самоорганізація роботи керівника органу (підрозділу) прокуратури є циклічним процесом, який включає декілька елементів(етапів). Основними з них є: визначення кола обов'язків, аналіз затрат та пошук резервів робочого часу, планування, самоконтроль та самооцінка. Зупинимось на кожному із них, щоб зрозуміти зміст самоорганізації роботи прокурора.

Необхідність визначення кола обов'язків (видів роботи) обумовлена тим, що працівникам прокуратури доводиться вирішувати широке коло питань, значний обсяг яких покладається безпосередньо на керівника органу (підрозділу) прокуратури. Для того, щоб не залишити щось поза своєю увагою та задля забезпечення діяльності прокуратури, її структурного підрозділу в заданому режимі, без будь яких зривів і проблем, необхідно чітко окреслити коло обов'язків, які покладаються на керівника та решту підпорядкованих йому працівників. Це завдання вирішується шляхом видання наказу (розпорядження) про розподіл обов'язків та деталізації останніх в інших організаційно-управлінських рішеннях (актах), таких як плани роботи, вказівки, різного роду графіки тощо.

Розмежування компетенції щодо звернень громадян між органами прокуратури та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини

Стаття 40 Конституції України передбачає право кожного направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатись до органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових та службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення та дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом термін. Про високу активність населення України щодо реалізації цього конституційного права свідчать сотні тисяч заяв та скарг, які щорічно надходять до прокуратури, інших органів та інституцій держави.

Робота зі зверненнями громадян посідає значне місце в багатоаспектній діяльності прокуратури. У такий спосіб здійснюється захист гарантованих Конституцією, законами України та міжнародно-правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина (пункт 2 ст.4 Закону України „Про прокуратуру").

Варто наголосити, що захист у межах прокурорської компетенції прав та свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового, майнового стану та інших ознак є одним з основних принципів організації та діяльності прокуратури (пункт 3 ч.1 ст.6 Закону України „Про прокуратуру").

Ця діяльність здійснюється у двох напрямах. Суть першого з них полягає в розгляді звернень безпосередньо в органах прокуратури всіх рівнів, другого - у нагляді за дотриманням вимог законодавства щодо порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

Правовими підставами діяльності прокуратури на зазначених напрямах є: Конституція та Закони України; нормативно-правові акти Президента, Уряду, Генерального прокурора України.

Згідно з ч.1 ст.12 Закону України „Про прокуратуру" в органах прокуратури розглядаються заяви, скарги та інші звернення про порушення прав громадян та юридичних осіб, що не можуть бути подані до суду (ст.52-5, ч.5 ст.97, ст.1006, 165-2, 165-3, 205, 236-1, 236-5, 246, 248, 276, 281-282,347, 352-353, 383, 407-408, 408-2, 408-3, 410, 411-1, 414, 414-1, 424 Кримінально-процесуального кодексу (КПК) України; ст.ст.12, 91, 105, 106, 107, 111-13, 121-2 Господарського процесуального кодексу України; ст. 24, 236, 290, 320, 351 Цивільного процесуального кодексу України; ст.288 Кодексу України про адміністративні правопорушення (КУпАП), чи то до інших органів, уповноважених на їх вирішення.

У разі надходження звернень, які не належать до компетенції прокуратури, та неможливості направлення їх за належністю, заявникам (уповноваженим ними особам) роз'яснюється порядок звернення до судових та інших інстанцій за захистом своїх прав.

Відповідними роз'ясненнями супроводжується повернення на адресу заявників (уповноважених ними осіб) звернень, які позбавлені будь-якого змісту або не розкривають суті порушених у них питань. Без роз'яснень повертаються звернення, що містять образу честі та гідності осіб, брутальні вирази.

Не розглядаються і не вирішуються в прокуратурі запити та звернення Верховної Ради України, її комітетів, комісій, народних депутатів, що мають характер втручання в слідчу або наглядову діяльність органів прокуратури. Авторам таких звернень у 10-ти денний термін надається письмове роз'яснення про неприпустимість подібних дій із посиланням на процесуальне законодавство та рішення Конституційного Суду України від 11 квітня 2000 року.

Визначений порядок розгляду і вирішення звернень громадян в органах прокуратури нарікань, як правило, не викликає. Однак, певні непорозуміння можуть виникати і виникають при надходженні звернень від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який так само, як і Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори наділений повноваженнями щодо розгляду звернень громадян (ст.ст.14-16 та 19 Закону України „Про звернення громадян").

Стаття 4 названого Закону визначає, що під зверненням громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви клопотання і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендації щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння в реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових і службових осіб.

Зважаючи на викладене, вбачається за необхідне конкретизувати компетенцію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо звернень на підставі аналізу відповідних правових норм.

У відповідності до ст.16 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини", Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини й громадянина, які отримує:

• за зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їхніх представників;

• за зверненнями народних депутатів України;

• за власною ініціативою.

До розгляду Уповноваженого приймаються лише звернення, що стосуються фактів порушення прав та свобод людини й громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами (ст.2 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини"). Таким чином, не розглядаються звернення, направлені від імені або в інтересах юридичної особи, а також звернення, в яких оскаржуються правовідносини між фізичними або юридичними особами тощо.

Уповноважений не розглядає звернень, що їх розглядають суди, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо зацікавлена особа подала позов, заяву або скаргу до суду (ч.4 ст.17 Закону України „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини").

Всі звернення, що надходять Уповноваженого, попередньо розглядаються та класифікуються у відповідних підрозділах секретаріату Уповноваженого з прав людини.