Вопрос 7. Фз и иные нпа федеральных органов госвласти в системе нпа о мсу.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляе­мые Конституцией РФ_? получили развитие в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации». В нем в соответствии с Конституцией РФ установле­ны общие правовые, территориальные, организационные и экономиче­ские принципы организации местного самоуправления и определены государственные гарантии его осуществления.

Вместе с Конституцией РФ, Европейской хартией местного само­управления названный Федеральный закон составляет, таким образом, юрвдическую базу для правового регулирования местного самоуправле­ния субъектами Федерации. При этом следует учитывать особую роль этого Закона в системе федеральных законов.

Согласно ст. 5 Федерального закона 2003 г. ему не могут противоре­чить другие федеральные законы, регулирующие вопросы местного зна­чения. В случае противоречия федеральных законов и иных норматив­ных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, указанному Федеральному закону применяются Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г.

Разграничивая полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в облас­ти местного самоуправления, Закон 2003 г, установил жесткие рамки для правового регулирования вопросов местного самоуправления на уровне субъектов Федерации, закрепив, что органы государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления осуществля­ют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указан­ным Федеральным законом.

Полномочия федеральных органов государственной власти вклю­чают:

1. Правовое регулирование общих принципов организации местного са­моуправления в Российской Федерации: правовых, территориальньск, орга­низационных, экономических.

Данные принципы, установленные Федеральным законом 2003 г., могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в этот Закон,

При этом следует отметить, что Федеральный закон 2003 г. значи­тельно расширил объем правового регулирования общих правовых, тер­риториальных, организационных и экономических принципов органи­зации местного самоуправления на федеральном уровне по сравнению с Законом 1995 г,, существенно сократив объем правового регулирова­ния в сфере местного самоуправления у субъектов Федерации. Ряд во­просов, правовое регулирование которых ранее относилось к компе­тенции органов государственной власти субъектов Федерации, теперь регулируется на федеральном уровне в рамках законодательного закреп­ления общих принципов организации местного самоуправления. Так, устанавливая принципы территориальной организации местного само­управления, Закон 2003 г, закрепил порядок установления и изменения границ муниципальных образований, который ранее определялся зако­нами субъектов Федерации.

В целях обеспечения конституционных прав граждан осуществлять местное самоуправление Закон устанавливает правовые основы реали­зации муниципальных прав граждан, подробное регулирование которых отнесено к ведению субъектов Федерации, муниципальных образова­ний. При этом Законом предусмотрено, что до принятия соответствую­щих нормативных правовых актов субъектами, муниципальными обра­зованиями при реализации прав граждан должны применяться положе­ния Федерального закона, в которых в целом определяется порядок их осуществления. Например, ст, 26 Закона 2003 т, закрепляя право граж­дан на правотворческую инициативу содержит положения, касающиеся порядка его реализации. Вместе с тем это право должно осуществляться в порядке, установленном нормативным правовым актом представи­тельного органа местного самоуправления. Но еслитакойпорядокне ус­тановлен представительным органом местного самоуправления, то реа­лизация правотворческой инициативы граждан осуществляется в соот­ветствии с Федеральным законом (ст. 26).

Федеральный закон 2003 г. содержит также положения, которые имеют временный характер: они реализуются в переходный период, ус­тановленный Законом, и призваны урегулировать отношения, возни­кающие в связи с подготовкой соответствующих организационно-пра- вовых, организационно-территориальных и иных условий, необходи­мых для осуществления Закона в полном объеме {гл. 12 «Переходные положения»).

Закон 2003 г., расширяя в целом объем правового регулирования об­щих лриш^пшов по сравнению с прежним федеральным законодательст­вом, не устанавливает принципы организации муниципальной службы (он не содержит даже определения муниципальной службы), отсылая к специальному Федеральному закону о муниципальной службе и при­нимаемым в соответствии с ним законам субъектов Федерации (ст. 42). Закон также по-разному подходит к правовому регулированию особен­ностей местного самоуправления в ряде муниципальных образований. Так, особенности организации местного самоуправления в городах фе­дерального значения урегулированы достаточно полно самим Законом (ст. 79), а регулирование особенностей в закрытых административно- территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных терри­ториях осуществляется специально принимаемыми в этих целях феде­ральными законами.

2. Правовое регулирование по предметам ведения Российской Федера­ции и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления.

Соответствующие права и обязанности, ответственность органов го­сударственной власти иих должностных лиц закрепляются прежде всего в Федеральном законе 2003 г в рамках законодательного установления данных принципов. Так, ст. 33 данного Закона обязывает государствен­ные органы и их должностных лиц содействовать населению в непосред­ственном осуществлении местного самоуправления, а ст 34 обязывает органы государственной власти субъекта Федерации проводить мест­ный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в случае, предусмотренном Законом, ит. д.

Кроме того, федеральные органы государственной власти осущест­вляют регулирование прав, обязанностей и ответственности государ­ственных органов и их должностных лиц в области местного само­управления, принимая иные федеральные законы, а также другие нормативные правовые акты, б которых затрагиваются данные вопро­сы. Например:

Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что » случаях, указанных в Законе, муниципальные выборы, местный референдум назначаются соответствующим судом об­щей юрисдикции (ст. J0, 15);

Федеральный закон 2001 г. «О приватизации государственного и му­ниципального имущества» закрепляет, что порядок определения норма­тивной цены подлежащего приватизации муниципального имущества устанавливается Правительством РФ (ст. 12);

Бюджетный кодекс РФ устанавливает право руководителей террито­риальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзо­ра выносить руководителям органов местного самоуправления пред­ставление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 284) и т, д. 3. Правовое регулирование нрав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных яиц местного самоуправления но решению вопросов местного значения.

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерациирегулируя эти вопро­сы, закрепляет:

основные полномочия органов местного самоуправления по реше­нию вопросов местного значения (ст, 7);

исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 35);

право населения выступать с инициативой изменения границ муни­ципал ьного образования (ст. 12) и др.

Б других федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах Российской Федерации тоже могут содержаться соответствующие положения. Например:

Земельный кодекс РФ закрепляет права органов местного само­управления в области земельных отношений, в частности право устанав­ливать с учетом требований законодательства правила землепользова­ния и др. (ст. 11);

Жилищный кодекс РФ устанавливает, что органы местного само­управления в целях создания условий для управления многоквартир­ными домами: обеспечивают равные условия для деятельности управ­ляющих организаций независимо от организационно-правовых форм; могут предоставлять управляющим организациям, товариществам соб­ственников жилья либо жилищным кооперативам или иным специали­зированным потребительским кооперативам бюджетные средства на ка­питальный ремонт многоквартирных домов; содействуют повышению уровня квалификации лиц, осуществляющих управление многоквар­тирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществлять такую деятельность (ст. 165);

Федеральный закон «О библиотечном деле» закрепляет право орга­нов местного самоуправления учреждать муниципальные библиотеки, возлагает обязанность обеспечивать финансирование комплектования и сохранности их у фондов. В соответствии с данным Законом органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образова­ний могут присваивать ведущей универсальной библиотеке муници­пального образования статус центральной районной (городской) биб­лиотеки и т. д,

4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления при осуществлении отдельных государственных полномочий, кото- рьши органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Основываясь на ст. 132 Конституции РФ» Федеральный закон 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации* достаточно подробно определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными пол­номочиями закрепляет правовой механизм их финансирования, а так­же основные формы государственного контроля за реализацией данных полномочий. При этом Закон устанавливает соответствующие полно­мочия органов государственной власти. Так, в случае выявления нару­шений требований законов по вопросам осуществления органами и должностными лицами местного самоуправления отдельных госу­дарственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких наруше­ний (ст. 21), отменять муниципальные правовые акты в части, регули­рующей осуществление отдельных государственных полномочий (ст. 48). Ранее на федеральном уровне по сути отсутствовали правовой механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и порядок финансирования их осу­ществления. Федеральные органы государственной власти контролируют соблюде­ние федерального законодательства о местном самоуправлении. При этом они обеспечивают соответствие законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законода­тельству Кроме того, осуществляется прокурорский надзор за соблюде­нием законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление контрольных полномочий федераль­ными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Так, Конституция РФ предусматривает, как уже отмечалось, осуществление государственного контроля за осуществлением передан­ных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 132). Бюджетный кодекс РФ предусматривает право Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществлять финансовый контроль за исполнением местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указан­ных средств (ст. 268).

В установленных Конституцией РФ и федеральными законами случа­ях федеральные органы государственной власти осуществляют в отноше­нии муниципальных образований и органов местного самоуправления ис­полнительно-распорядительные полномочия. Так, согласно Закону РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытых администратизно-территориальных образо­ваниях» (ст. 5.1) кассовое обслуживание исполнения бюджета закрытого административно-территориального образования осуществляют орга­ны федерального казначейства.

Наконец, значение федерального законодательства о местном са­моуправлении обусловлено тем, что оно, обеспечивая общие для всех субъектов Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основ- ных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений: «муниципального образования»; «вопро­сов местного значения»; «органов и должностных лиц местного само­управления» и др.

Важное место в системе нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти о местном самоуправлении занимают указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления,

В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Пре­зидент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Это дает ему возможность играть существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросам местного самоуправления постоянно уделяется внимание в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране и ос­новных направлениях политики Российской Федерации. Указом Прези­дента РФ от 15 октября 1999 г. были утверждены Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправле­ния в Российской Федерации.

В рамках своих конституционных полномочий Президент РФ регла­ментирует те или иные стороны муниципальной деятельности. Нап­ример, Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1372 «Об утвер­ждении Положения о военных комиссариатах»¹ были определены ос­новы взаимодействия военных комиссариатов с органами местного самоуправления.

Указами Президента РФ могут быть инициированы эксперименты в сфере местного самоуправления², разработка проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам местного са­моуправления³.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных за­конов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, в том числе по вопросам муниципаль­ной деятельности. Например, к таким актам относится постановление от 25 ноября 2004 г, «Об утверждении Порядка рассмотрения предложе­ний о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса».

На процесс формирования правовой основы местного самоуправле­ния оказывают влияние постановления Конституционного Суда РФ_т в ко­торых затрагиваются вопросы местного самоуправления.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в его постановлениях, способствует утверждению конституционных принци­пов местного самоуправления в практике правового регулирования ме­стного самоуправления. Так, постановление Конституционного Су­да РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике» имеет важное значение для правового регулирования субъектами Федерации территориальной ор­ганизации местного самоуправления⁴.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. сформулирована правовая позиция, согласно которой органы местного самоуправления вправе обращаться в Конституционный Суд РФ за за­щитой своих нарушенных прав⁵.