Вопрос 20. Институт отзыва в системе мсу.

Характер и формы взаимоотношений населения и депутата, члена выборного органа местного самоуправления, а также избранного насе­лением должностного лица местного самоуправления определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, законами субъектов Федерации и уставом му­ниципального образования.

В советский период развития нашего государства законодательство о местных органах власти предусматривало использование таких тесно связанных с выборами институтов непосредственной демократии, как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и населени­ем, а также отзыв депутатов, которые являлись элементами императив­ного депутатского мандата.

Действующее законодательство о местном самоуправлений предпо­лагает использование в системе местного самоуправления прежде всего таких форм прямой демократии, как отчеты депутатов, выборных долж­ностных лиц местного самоуправления, а также их отзыв. Что же касает­ся наказов избирателей, то федеральное законодательство о местном са­моуправлении не содержит каких-либо положений о них. Вместе с тем оно не содержит и положений о запрете давать наказы депутатам. Муни­ципальные образования вправе предусматривать использование этого института прямой демократии в практике работы представительных ор­ганов местного самоуправления. Кроме того, следует иметь в виду, что Зако^ об общих принципах организации местного самоуправления пре­дусматривает возможность использования населением права на право­творческую инициативу в вопросах местного значения, которое позво­ляет населению добиваться решения тех или иных вопросов местного значения не через дачу наказов, а путем непосредственного внесения в орган местного самоуправления проекта соответствующего решения по какому-либо вопросу местной жизни.

Необходимость использования отчетов, института отзыва депутата, выборного должностного лица в системе местного самоуправления обу­словлена природой местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения (непосредственной и через органы местного самоуправления) по решению вопросов мест­ного значения.

Депутаты, выборные должностные липа местного самоуправления используют в своей деятельности такие формы взаимодействия с насе­лением, как:

а) встречи с избирателями;

б) работа с обращениями граждан;

в) информирование избирателей о своей деятельности и деятель­ности органов местного самоуправления;

г) участие в организации и проведении собраний (сходов), конфе­ренций граждан;

д) участие в организации территориального общественного само­управления.

Уставами муниципальных образований в соответствии с федераль­ными законами, законами субъектов Федерации устанавливаются обя­занности депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправ­ления вести прием избирателей и отчитываться перед ними о своей ра­боте, Так, в соответствии со сх 12 Закона Московской области от 28 октября 1998 г. «О статусе депутата представительного органа местно­го самоуправления и выборного должностного лица местного само­управления и Московской области* депутат, выборное должностное ли­цо обязаны:

а) регулярно вести прием избирателей округа;

б) не реже одного раза в год отчитываться перед избирателями не­посредственно на встречах, а также информировать их о своей работе че­рез средства массовой информации.

Под отчетом депутата, выборного должностного лица следует пони­мать его официальное выступление перед избирателями с сообщением о работе, которую проделал он лично и ь целом представительный орган (орган, который возглавляет выборное должностное лицо) за опреде­ленный период.

Цель этого выступления состоит не только в том, чтобы информиро­вать избирателей о проделанной работе, но и в том, чтобы они могли об­судить и оценить работу депутата, выборного должностного лица, вы­сказать свои предложения и замечания. Поэтому отчет непременно дол­жен носить характер личной встречи депутата, выборного должностного лица с избирателями.

Уставы муниципальных образований могут предусматривать прове­дение отчетов депутатов, выборных должностных лиц не только по их инициативе, но и по требованию избирателей (проведение внеочеред­ных отчетов).

По отчету депутата, выборного должностного лица должно прини­маться избирателями решение, содержащее оценку работы зтих выбор­ных лиц.

Постоянный контроль со стороны населения за работой депутатов, выборных должностных л иц, критика со стороны избирателей недостат­ков деятельности данных лиц помогают обеспечить активное влияние на всю практику выборных органов и должностных лиц местного само­управления, активизировать их работу, вести борьбу с проявлением бю­рократизма, волокиты, невнимательного отношения к нуждам и потреб­ностям людей.

Отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственно­сти депутата, выборного должностного лица перед населением, содержа­нием которой является возможность досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица по воле избирателей.

Вопрос об использовании данного института в системе местного са­моуправления, основаниях отзыва выборных лиц местного самоуправ­ления по-разному решается Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - Согласно Федеральному закону об общих принципах орга­низации местного самоуправления (1995 г.) уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации могла быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, выбор­ного должности ого лица местного самоуправления.

Законодательство субъектов Федерации, устанавливая порядок от­зыва депутата, выборного должностного лица местного самоуправле­ния, перечисляло основания отзыва.

Указанные выборные лица в соответствии с законами субъектов Федерации могли быть отозваны, в случае если они не оправдали (утра­тили) доверие избирателей в результате невыполнения своих обязан­ностей, требований Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, устава муниципального обра­зования или совершения действий, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица.

Законы субъектов Федерации предусматривали некоторые ограни­чения, связанные с реализацией права инициативы проведения голосо­вания об отзыве. Так, ст. 237 Кодекса Алтайского края о выборах, рефе­рендуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц от 3 июля 2003 г. установил, что предложение об отзыве данных выборных лиц не может быть внесено ранее чем через 6 месяцев со дня их избрания и позднее чем за 12 месяцев до окончания их полномочий.

Важное значение для практики правового регулирования оснований и порядка отзыва выборного лица местного самоуправления имеет по­становление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Краснояр­ского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местно­го самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, вы­борного должностного лица местного самоуправления в Корякском ав­тономном округе».

Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам:

а) самостоятельность муниципального образования в правовом ре­гулировании института отзыва предполагает возможность либо устано­вить непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополни­тельные гарантии прав его участников, либо сформулировать отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Федерации, подле­жащему применению в муниципальном образовании;

б) законы субъектов Федерации не могут препятствовать муници­пальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и по­рядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Такие законы также должны исключать вмешательство государственных органов и из­бирательных комиссий субъектов Федерации в процесс отзыва, по­скольку иное было бы нарушением конституционных принципов мест­ного самоуправления;

в) отсутствие закона субъекта Федерации об отзыве выборного ли­ца местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и опре­деления порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Кон­ституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления»;

г) основания и порядок отзыва выборного лица местного само­управления не должны приводить к искажению смысла муниципальных выборов (в частности, недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве. Поэтому за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано);

д) основанием для отзыва выборного лица местного самоуправле­ния может быть действие (бездействие) данного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения. Это действие (бездействие) ли­ца может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикдионного подтверждения.

Вместе с тем, как указал Конституционный Суд, большее значение при отзыве имеет судебная защита, предполагающая, в частности, воз­можность установления судом по инициативе отзываемого лица, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оце­ниваются как основание для утраты к нему доверия и потому дальней­шее осуществление процедуры отзыва исключается.

Процедура отзыва включает следующие стадии:

инициирование про­ведения голосования по отзыву;

назначение голосования по отзыву;

подготовка к проведению голосования по отзыву;

проведение агитаци­онной кампании;

голосование и определение результатов голосования по отзыву.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г, «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) голосование но отзыву депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправления прово­дится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Феде­рации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом. Согласно данному Федеральному закону основания для отзыва выборных лиц местного са­моуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уста­вом муниципального образования. При этом основаниями для отзыва вы­борного лица местного самоуправления могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их под­тверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва выборного лица местного самоуправления долж­на обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегист­рированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Таким образом, порядок реализации инициативы проведения отзы­ва выборного лица местного самоуправления, назначения и проведения голосования по отзыву в целом тот же, что и при назначении и проведе­нии местного референдума, который устанавливается Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на рефе­рендум граждан Российской Федерации» и принимаемым в соответ­ствии с ним законом субъекта Федерации. Процедурные вопросы, свя­занные с порядком назначения и проведения местного референдума, были подробно рассмотрены выше. Поэтому можно указать лишь ос­новные этапы процедуры назначения и проведения голосования по от­зыву выборных лиц местного самоуправления. Указанный Федераль­ный закон предусматривает, что с соответствующей инициативой высту­пает инициативная группа не менее 10 человек, которая подлежит регистрации в соответствующей избирательной комиссии. Б поддержку своей инициативы она должна собрать подписи избирателей, число ко­торых не может превышать 5% от числа избирателей, зарегистрирован­ных на территории проведения отзыва, но не может быть менее 25 под­писей. Период сбора подписей должен составлять не менее 20 дней. Данные вопросы, включая и финансовое обеспечение подготовки и проведения отзыва, более детально определяются законом субъекта Фе­дерации, уставом муниципального образования.

При соблюдении всех процедурных требований голосование по от­зыву назначается представительным органом в порядке, устано1*ленном уставом муниципального образования в соответствии с законом. При этом процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного само­управления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Основания для отзыва выборных лиц местного самоуправления ус­танавливаются уставом муниципального образования с учетом требова­ния закона о том, что такими основаниями могут служить только кон­кретные противоправные решения или действия (бездействие выборно­го лица местного самоуправления в случае их подтверждения в судебном порядке.

Голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муници­пальном образовании (избирательном округе), а выборное лицо местно­го самоуправления считается отозванным, если за его отзыв проголосо­вало не менее половины избирателей муниципального образования (из­бирательного округа).