2. Система органів, що здійснюють земельний контроль в Україні.

З урахуванням органів (суб’єктів), які здійснюють земельний контроль, ЗК України виділяє 3 види земельного контролю: державний, громадський і контроль, що здійснюється органами місцевого самоврядування (самоврядний).

Органи управління і контролю у галузі використання та охорони земель мають розгалужену систему, яка діє у межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов’язаний механізм, що має спільну мету – дотримання законності та правопорядку у сфері земельних відносин.

Систему органів управління та охорони земель поділяють на два види: органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особливістю управління у галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність і разом з тим вирішують інші завдання, віднесені до їхньої компетенції, – розвиток економіки, соціальної сфери, національної безпеки та оборони тощо. На відміну від них, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їхньої діяльності.

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, належать: Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, місцеві органи виконавчої влади

Органами управління спеціальної компетенції у даній сфері відповідно до ст. 188 ЗК України, ст. 5 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” та ст. 19 ЗК України „Про охорону земель” є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України по земельних ресурсах та Міністерство аграрної політики України.

Як орган загальної компетенції, Верховна Рада України, відповідно до ст. 75 Конституції України, у галузі управління використання та охорони земель має такі повноваженнями: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з Конституцією України.

Повноваження Кабінету Міністрів України у галузі земельних відносин визначено ЗК України. Зокрема, відповідно до п. 2 ст. 84 ЗК України він здійснює повноваження власника щодо земель державної власності згідно з законом у межах і порядку, визначених Кодексом; за погодженням з Верховною Радою України має повноваження на продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам (п. 1 ст. 129 ЗК України); уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель державної власності юридичним особам у випадках, визначених ст. 149 і 150 ЗК України (п. 7 ст. 122); має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 ст. 149); визначає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель (ч. 3 ст. 20 ЗК); надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних і ботанічних садів, археологічних пам’яток (п. 3 ст. 97); затверджує методику грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128); здійснює інші повноваження.

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8-12 ЗК України, законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року (з відповідними змінами), „Про столицю України – місто-герой Київ” від 15 січня 1999 року. До їхніх повноважень належать: розпоряджання землями територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводять органи виконавчої влади; встановлення та зміна меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць; організація землеустрою; забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель та інші.

Повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначено в ст. 17 ЗК України та Законі України „Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року (з відповідними змінами). Зокрема, державні адміністрації розпоряджаються землями державної власності у межах, визначених ЗК України; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель; координують здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; готують висновки щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуповують земельні ділянки для суспільних потреб у межах, визначених ЗК України; готують висновки щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.

Отже місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування теж мають “земельні” повноваження відповідно до чинного законодавства. Сільські та селищні ради можуть здійснювати контроль лише на землях комунальної власності, але оскільки ще досі не проведено їх розмежування з державними землями, то сільради по-суті залишаються безземельними і безправними. Те ж саме стосується держадміністрацій, для яких власне законодавчо ще не встановлений порядок здійснення контролю, не визначений перелік осіб, які є відповідальними за цю роботу, їх повноваження та обов’язки. Все це звісно гальмує процес здійснення державного земельного контролю на місцях.

Хочемо зазначити що попри всі переваги в діяльності місцевих органів влади і управління з огляду на їх локалізований характер, головними органами, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є органи спеціальної компетенції.

Одним з найважливіших органів міжгалузевого управління у сфері охорони і раціонального використання земель є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, державні управління екології та природних ресурсів в АРК, областях, містах Києві і Севастополі, інші територіальні органи та інспекції зазначеного міністерства, які здійснюють державне управління земельним фондом у комплексі з усіма іншими природними ресурсами (водами, надрами, лісами, атмосферним повітрям, флорою і фауною).

Відповідно до Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженого Указом Президента України від 29 травня 2000 року, це Міністерство здійснює державний контроль за додержанням норм і правил у сфері використання та охорони природних ресурсів, у тому числі землі.

Мінприроди України має право обстежувати підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, включаючи військові та оборонні об’єкти, об’єкти органів внутрішніх справ і Служби безпеки України з метою перевірки додержання вимог щодо охорони земель.

Серед повноважень Мінприроди України, як центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у галузі земельних відносин, відповідно до ст. 14 ЗК України, ст. 17 Закону України „Про охорону земель” ст. 7 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” визначено наступні :

• участь у розробці та реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель;

• участь у здійсненні природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель;

• організація моніторингу земель;

• здійснення державної екологічної експертизи землекористування;

• подання позовів про відшкодування шкоди і втрат, заподіяних внаслідок порушення законодавства про охорону земель та вирішення інших питань відповідно до закону.

• здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель в частині додержання органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами вимог законодавства України про охорону земель; консервації деградованих і малопродуктивних земель; збереження водно-болотних угідь; здійснення заходів щодо запобігання забрудненню земель хімічними і радіоактивними речовинами, відходами, стічними водами; додержання екологічних нормативів з питань використання та охорони земель; додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки ґрунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва споруд та деякі інші.

Інспекційним органом, що здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель в системі Мінприроди України, є Державна екологічна інспекція та її територіальні органи, яка згідно Положення про Державну екологічну інспекцію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 17 листопада 2001 р. №1520 є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується.

Завданнями Держекоінспекції, відповідно до Положення про неї, є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів. Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, організовує та здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону довкілля, раціонального використання природних, і в першу чергу – земельних, ресурсів центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами; консервацією деградованих і малопродуктивних угідь; проведення лабораторного аналізу стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин та у разі виникнення аварій та ін.

Органом спеціальної компетенції у сфері земельних відносин також є Державний комітет України по земельних ресурсах.

Відповідно до Указу Президента України „Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів” від 6 січня 1996 року (зі змінами від 19 серпня 2002 року) система державних органів земельних ресурсів складається з Державного комітету України по земельних ресурсах та підпорядкованих йому Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, Державного комітету АР Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь, районних відділів, міських управлінь (відділів) земельних ресурсів та інженерів-землевпорядників сіл і селищ.

Як зазначається у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердженому Указом Президента України від 14 серпня 2000 року, цей Комітет є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. У встановленому порядку він вносить пропозиції щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання.

Відповідно до ст. 15 ЗК України, ст. 16 закону України „Про охорону земель” та ст. 6 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” органи Держкомзему здійснюють державний контроль за:

• раціональною організацією території та використанням земельних ділянок власниками землі та землекористувачами відповідно до умов їх надання;

• повернення самовільно зайнятих ділянок у стані, придатному для використання;

• виконання комплексу заходів необхідних для захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур’янами, чагарниками та дрібноліссям;

• виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель;

• додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Держкомзему підпорядковується Держземінспекція яка, відповідно до Положення про неї, є урядовим органом державного управління, що діє у складі Держкомзему і йому підпорядковується. Відповідно до покладених на неї завдань, вона здійснює державний контроль за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадянами вимог земельного законодавства; використання земельних ділянок до їх цільового призначення; виконанням комплексу заходів щодо захисту земель від водної та вітрової ерозії, їх псування, забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, недопущення заростання бур’янами та ін. Крім того, Держземінспекція видає спеціальні дозволи на перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, вживає заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, надає методичну допомогу і рекомендації органам виконавчої влади, власникам землі, землекористувачам з питань використання і охорони земель та ін.

Голова Держкомзему, начальники обласних, Київського і Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів одночасно є головними державними інспекторами з використання та охорони земель України, областей, міст Києва і Севастополя, а їхні заступники – відповідно заступниками головних державних інспекторів.

Начальники районних відділів земельних ресурсів відповідно до посади є державними інспекторами з використання та охорони земель районів, а їхні заступники – заступниками державних інспекторів з використання та охорони земель районів.

Фахівці Держкомзему та його органів на місцях, на яких згідно з посадовими обов’язками покладено здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, є державними інспекторами з питань використання та охорони земель відповідно України, областей, міст Києва і Севастополя та районів, перелік яких затверджується Головним державним інспектором з питань використання та охорони земель України.

Головні державні інспектори і державні інспектори з використання та охорони земель мають право брати участь у роботі комісій по прийняттю в експлуатацію меліорованих і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних і гідротехнічних споруд та інших об’єктів, які споруджують з метою підвищити родючість ґрунтів та охорони земель.

Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, який проводить моніторинг родючості ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, відповідно до ст. 5 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” та ст. 19 Закону України “Про охорону земель” є Міністерство аграрної політики. Повноваженнями цього органу є наступні:

• організація розроблення та реалізація загальнодержавних і регіональних програм відтворення родючості ґрунтів;

• участь у формуванні та реалізації державної політики з використання та охорони земель сільськогосподарського призначення;

• організація розробки в установленому законом порядку стандартів, норм і правил з охорони та підвищення родючості ґрунтів;

• проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення та деякі інші;

Моніторинг ґрунтів у системі Мінагрополітики проводить Державна служба охорони родючості ґрунтів „Центрдержродючість” та її територіальні органи.

Завдання цієї служби полягають у розробленні пропозицій та здійсненні єдиної науково-технічної політики у сфері охорони родючості ґрунтів; раціонального використання та екологічної безпеки земель сільськогосподарського призначення; науково-методичного та організаційного забезпечення проведення державного моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, заходів щодо збереження, відтворення, охорони родючості ґрунтів, а також визначення якості та безпечності рослинницької продукції, кормів та сировини; участі у розробці та здійсненні контролю за використанням державних, міждержавних, регіональних цільових програм з моніторингу, збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Директор „Центрдержродючість” одночасно за посадою є головним державним інспектором з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України, а його заступники – заступниками головного державного інспектора з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України, начальники відділів, головні, провідні спеціалісти – державними інспекторами з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України.

Також певні контрольні повноваження у сфері земельних ресурсів мають органи інших міністерств, зокрема органи державного санітарного нагляду Міністерства охорони здоров’я України (у частині додержання санітарного законодавства при використанні земельних ділянок, встановлення і забезпечення правового режиму санітарно-захисних, оздоровчих, рекреаційних зон тощо); органи Держбуду (у частині контролю за забудовою територій міст та інших населених пунктів, надання земельних ділянок у містах, додержання містобудівних правил і норм тощо); органи Держкомлісу (у частині контролю за охороною і використанням земель лісового фонду); органи Державного комітету водного господарства України (у частині контролю якості зрошуваних і осушуваних земель) та деякі інші.

На жаль повноваження державних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороню земель, як бачимо, перетинаються і дублюються, а це не сприяє підвищенню ефективності контролю.