6.2.3. Практика лицензирования

Анализ практики функционирования того или иного института права является одним из условий глубокого понимания его внутренней сущ­ности и определения совершенствования механизмов его действия.

Государственная система лицензирования пользования недрами, как отмечалось, является принципиально новым институтом, находящим­ся в стадии формирования. Поэтому изучение практики лицензирова­ния, выявление положительных и отрицательных факторов ее дей­ствия становится весьма актуальной проблемой.

О масштабах распространения и эффективности действия государ­ственной системы лицензирования свидетельствуют материалы ин­вентаризации объектов недропользования на территории РФ, прове­денной в 1998—1999 гг. МПР [156].

Целью инвентаризации являлось обеспечение эффективного исполь­зования ресурсов Государственного фонда недр. Задачи инвентариза­ции: проверка соответствия ранее выданных лицензий действующему законодательству РФ и анализ выполнения предусмотренных в лицен­зиях условий пользования недрами по важнейшим объектам недро­пользования [77].

Инвентаризация была проведена по 2887 объектам недропользова­ния, из них по 487 — комиссией федерального уровня (МПР, Мин­энерго, Госгортехнадзор и др.) и по 2400 — территориальными ко­миссиями. По видам полезных ископаемых проверено 677 объектов углеводородного сырья, 1453 месторождений благородных металлов и драгоценных камней, 757 металлических полезных ископаемых, не­рудного сырья и подземных вод. Всего инвентаризацией в той или иной степени были охвачены 81 субъект РФ, 993 недропользователя.

В процессе проведения инвентаризации были выявлены факты несоответствия ранее выданных лицензий действующему законода­тельству РФ. Наиболее значимые из них:

• выдача добычных и совмещенных лицензий в 1993—1994 гг. на бесконкурсной основе по п. 19.1 Положения «О порядке лицензиро­вания пользования недрами» недропользователям, не имеющим осно­вания для получения лицензий по данному пункту;

• переоформление лицензий без оснований, предусмотренных статьей 17-1 Закон РФ «О недрах»;

• несоответствие содержания лицензионного соглашения требо­ваниям Закон РФ «О недрах» (ст. 12) (по большинству субъектов РФ): отсутствие конкретных сроков начала работ, сроков представления информации на государственную экспертизу, выхода на проектную мощность и т.д.;

• уровень добычи углеводородного сырья корректируется прото­колами ЦКР Минэнерго, при этом в лицензионные соглашения изме­нения (дополнения) не вносятся;

• пользование недрами без надлежащего оформления прав недро­пользования: лицензии выдаются без оформления документации на горный и земельный отводы;

• несвоевременное переоформление лицензии предприятий-нед­ропользователей при изменении организационно-правовой формы;

• перенос сроков освоения месторождений через дополнения к лицензионным соглашениям, подписанным недропользователем и органами, выдавшими лицензию, и др.

Несоответствие выданных лицензий действующему законодатель­ству обусловлено главным образом несоответствием законодательства субъектов РФ федеральному горному законодательству, а также недо­статочной обеспеченностью нормативными документами по лицензи­рованию; отсутствием опыта в вопросах лицензирования; недостаточ­ной юридической подготовкой исполнителей.

Наиболее распространенными нарушениями выполнения лицензи­онных соглашений являются:

• срыв установленных в лицензии сроков введения в промышлен­ную эксплуатацию месторождений полезных ископаемых, невыхода на проектный уровень добычи в сроки, установленные лицензионны­ми соглашениями, что приводит к недополучению бюджетами различ­ных уровней значительных сумм;

• бездействующий и законсервированный фонд скважин на ряде предприятий составляет 60 процентов и более с тенденцией дальней­шего роста, что приводит к разбалансированию системы разработки, выборочной отработке запасов, снижению конечной нефтеотдачи, т.е. к безвозвратной потере нефти;

• многие объекты добычи углеводородного сырья имеют устарев­шую технологическую документацию, обновление ее ведется медлен­ными темпами;

• практически все недропользователи в нарушение лицензионных соглашений имеют существенные задолженности по ресурсным пла­тежам в бюджеты различных уровней.

Нарушения существенных условий лицензионных соглашений не­дропользователями вызваны следующими основными причинами: недостаточной оценкой со стороны органов, выдающих лицензии, финансового состояния, технической оснащенности потенциального недропользователя; общей экономической обстановкой в стране (от­сутствие инвестиций, неплатежи и т.д.); падением производства, не­дисциплинированностью недропользователей, недостаточностью конт­роля, отсутствием экономических и административных рычагов воз­действия на недропользователя и т.д.

По всем выявленным нарушениям недропользователям выдавались соответствующие предписания со сроками исполнения, направлялись представления в органы, выдавшие лицензии, в прокуратуру, приоста­навливалось или досрочно прекращалось право на пользование не­драми.

Законодательство трактует государственную систему лицензирова­ния только как механизм предоставления права пользования недрами. Однако на практике она вышла за эти рамки и в той или иной мере стала регулировать весь процесс недропользования, т.е. реализацию установленных условий пользования.

б.З. Виды пользования недрами

Все недра на определенный момент подразделяются на изученные и неизученные. Такое деление, естественно, весьма относительно, но вполне правомерно. В свою очередь изученные части недр делятся на используемые участки и неиспользуемые части недр.

Изученные участки недр являются объектом пользования либо потенциального пользования. Неизученные части недр подлежат ис­следованию и оценке с целью определения их полезных свойств и возможных перспектив использования.

Полезные свойства недр определяются наличием в них полезных ископаемых и других ресурсов; строением, позволяющим использо­вать их для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, в частности, для создания подземных хранилищ, санитарно-оздорови-тельных объектов; возможностью изучения их поведения, оказываю­щего в той или иной мере влияние на жизнь людей. Все это, в конеч­ном счете, определяет многообразие возможных видов пользования недрами.

Впервые подразделение пользования недр по видам было введено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о не­драх в 1976 г. [19]. Выделялось 4 вида пользования: геологическое изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксплуата­ция подземных сооружений, не связанных с добычей ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ, демпинга, сброса сточных вод; удовлетворение иных государственных и общественных потребностей.

Действующим законодательством о недрах выделено шесть видов пользования недрами, в соответствии с которыми они и могут предо­ставляться в пользование:

• региональное геологическое изучение;

• геологическое изучение;

• разведка и добыча полезных ископаемых;

— строительство и эксплуатация подземных сооружений, не свя­занных с добычей;

— образование особо охраняемых геологических объектов;

— сбор минералогических, палеонтологических и других геологи­ческих коллекционных материалов.

Как самостоятельный вид пользования недрами, подлежащий ли­цензированию, региональное геологическое изучение было введено Законом РФ «О недрах» в 1995 г. Этот вид работ осуществлялся и ранее. Работы велись за счет средств государственного бюджета, и достаточно было решения МПР для их осуществления. Закон РФ «О недрах» 1995 г. ввел эти работы в систему государственного лицензи­рования пользования недрами.

Как регламентируемый вид пользования недрами региональное геологическое изучение предусматривает проведение региональных геолого-геофизических работ, геологическую съемку, инженерно-гео­логические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологичес­кие и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мо­ниторинга природной среды, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения цело­стности недр.

Под существенным нарушением целостности недр следует пони­мать комплекс работ, определенный законодательством о недрах, ко­торый может проводиться в процессе следующих видов пользования недрами: геологическое изучение, разведка и добыча полезных иско­паемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

К существенным нарушениям целостности недр относятся: про­ходка тяжелых горных выработок, бурение скважин для добычи по­лезных ископаемых, строительство подземных сооружений, не свя­занных с добычей полезных ископаемых.

Региональное геологическое изучение следует отличать от другого вида пользования недрами — геологического изучения.

Геологическое изучение как подлежащий лицензированию вид пользования недрами включает поиски и оценку месторождений по­лезных ископаемых, а также геологическое изучение и оценку при­годности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Таким образом, этот вид пользования недрами включает в себя два этапа: поиск объекта геологического изучения и его оценку.

Поиск месторождения полезного ископаемого как этап работ в составе вида пользования недрами, называемого «геологическое изу­чение», имеет целью обнаружить скопление в недрах полезного иско­паемого в количестве, достаточном для его коммерческой добычи. За­конодательство о недрах не регламентирует состав и продолжитель­ность поисковых работ в общей продолжительности этапа геоло­гического изучения.

Оценка как этап работ в составе геологического изучения недр как вида пользования недрами имеет целью на основе установленных ме­тодов и приемов интерпретации, обобщения и анализа геологической информации установить коммерческую целесообразность продолжения работ по разведке и добыче найденного полезного ископаемого.

По времени эти этапы, как правило, четко не разделяются, по­скольку оценка обычно начинается еще до завершения поисковых работ.

В Законе РФ «О недрах» [46] встречается два термина, определя­ющих положительный результат геологического изучения недр: «вы­явление месторождения» и «открытие месторождения». Первый по своему содержанию ближе подходит к определению окончания поис­ка, когда получено в натуре полезное ископаемое, но его коммерчес­кая ценность еще не определена. Вторым термином — «открытие месторождения» — целесообразно определять момент окончания в целом этапа геологического изучения, когда проведена оценка выяв­ленного месторождения и доказана целесообразность его промыш­ленного освоения.

Поиск геологических объектов, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей, кото­рый в законе [46] назван общим термином «геологическое изучение», имеет целью обнаружить геологическую структуру, пригодную, на­пример, для создания подземного хранилища газа, или изучить воз­можности прокладки подземных туннелей и т.п. На основе оценки полученной геологической информации принимается решение о воз­можности или невозможности строительства.

Помимо регионального геологического изучения и геологического изучения, Закон РФ «О недрах» содержит понятие «государственное геологическое изучение», которым определено одно из направлений государственного регулирования отношений недропользования. В за­дачи государственного геологического изучения входит: геологичес­кое картирование территории РФ и ее континентального шельфа, поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами, наблюдение за состоянием недр и прогнозирование происходящих в них процессов, сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.

Организация государственного геологического изучения недр воз­ложена в настоящее время на МПР как федеральный орган управле­ния государственным фондом недр.

Таким образом, следует различать в законодательных и иных нор­мативных правовых актах государственное геологическое изучение недр как определенное направление государственного регулирования отношений недропользования и подлежащие лицензированию виды пользования недрами, региональное геологическое изучение и геоло­гическое изучение.

Поскольку региональное геологическое изучение осуществляется исключительно за счет средств государственного бюджета, законода­тельством о недрах и налоговым законодательством не предусмотре­но взимание каких-либо платежей за право осуществления этих работ. За право проведения геологического изучения предусмотрено взима­ние с пользователей недр разовых и регулярных платежей за право проведения этих работ.

Пожалуй, наиболее значимый вид пользования недрами — развед­ка и добыча полезных ископаемых. В состав комплекса работ, входя­щих в сферу этого вида пользования недрами, включаются: разведоч­ные работы, добыча полезных ископаемых, а также использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Разведку как один из видов деятельности, подлежащей лицензированию, законодательство четко не определяет. Не регламен­тированы состав работ, их продолжительность, моменты начала и окон­чания и т.п.

Необходимо отметить, что в мировой практике нет четкого деле­ния на поисковые и разведочные работы. В англоязычной терминоло­гии в сфере недропользования не проводится четкой грани между поисковыми и разведочными работами. Поисковые и разведочные скважины определяются одним словом «exploration» — работы, про­водимые в неизвестной зоне с целью открытия месторождения (New Webster's Dictionary, London).

В советский период плановой экономики выделялось большое число типов скважин: параметрические, поисковые, разведочные, доразве-дочные и др. Все это было связано с различными источниками бюд­жетного финансирования. В современном российском горном праве объемы, состав и продолжительность разведочных работ регламенти­руются лицензионным соглашением или СРП.

Для поисковых и разведочных работ установлены отдельные став­ки разовых и регулярных платежей. Однако и в Законе РФ «О недрах» и в других законодательных и нормативных правовых актах нет чет­кости в терминологии, определяющей работы, соответствующие од­ному виду пользования — геологическому изучению и другому — разведке и добыче. Деятельность в период геологического изучения в Законе РФ «О недрах» расшифровывается терминами «поиски» и «разведка» (ст. 6 «Виды пользования недрами») или называется тер­мином «поиски» (ст. 41 «Платежи за пользование недрами»). В ряде нормативных правовых актов встречаются термины «поисково-разве­дочные работы», «геологоразведочные работы» и т.п.

Все эти небрежности в юридической терминологии, создающие серьезные проблемы при детерминировании конкретных горных пра­воотношений, являются следствием слабой разработки теоретических основ горного права.

Деятельность, определяемая термином «добыча», в ряде случаев может означать либо только процесс извлечения полезного ископае­мого из недр, либо процесс, начинающийся после окончания геологи­ческого изучения, в результате которого было открыто месторождение и принято решение о его разработке. В последнем случае в понятие «добыча» входят работы по обустройству месторождения (строитель­ство эксплуатационных объектов, создание производственной инфра­структуры и т.п.) и его разработке, включая и добычу.

Следующий вид деятельности, относимый к рассматриваемому виду пользования недрами, — использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, также четко не регламентирован. Не определено понятие «использование» как вид деятельности, его характер, формы правового и фискального регули­рования и др.

Вид пользования недрами, определяемый как «строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полез­ных ископаемых», предусматривает строительство специальных со­оружений в горных породах (тоннелей, подземных комплексов и т.п.). К этому виду деятельности, очевидно, следует относить и строитель­ство глубокозалегающих фундаментов при строительстве промышлен­ных и жилых зданий.

Понятие «не связанные с добычей полезного ископаемого» может трактоваться неоднозначно. Традиционно к этому виду пользования недр относилась деятельность по строительству нефте- и газохрани­лищ в пластах горных пород и эксплуатации таких хранилищ, разме­щение промышленных и бытовых отходов. Однако такая деятельность все-таки в определенной мере связана с добычей, поскольку является ее прямым следствием. Не случайно, устанавливая основания для получения права пользования участками недр, Закон РФ «О недрах» выделил указанную выше деятельность в качестве самостоятельного основания наряду, в частности, со строительством и эксплуатацией подземных объектов, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В 2001 г. приказом МПР (№ 126 от 07.02.01) применительно к видам пользования недрами была введена классификация скважин:

Вид пользования недрами	Наименование скважины
— региональное геологическое изучение; — геологическое изучение (поиски и оценка); — разведка и добыча полезных ископаемых; — пользование недрами в целях, не связанных с добычей	— опорные, — параметрические, — структурные, — поисково-оценочные (поисковые, оценочные), — разведочные, — эксплуатационные, (опережающие эк­сплуатационные, эксплуатационные, нагнетательные, наблюдательные) — специальные (для сброса вод, захоро­нения отходов, подготовки ПХГ, спе­циальных исследований и др.).

При проектировании конструкции параметрических, поисково-оце­ночных и разведочных скважин должна предусматриваться возмож­ность использования их для эксплуатации залежей нефти и газа.

Специальная лицензия должна быть получена на право образова­ния особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значе­ние (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказ­ники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Правовой и фискальный режимы этих объектов остаются достаточно неопределенными.

Закон РФ «О недрах» предусматривает выдачу лицензий на осуще­ствление сбора минералогических, палеонтологических и других гео­логических коллекционных материалов.

Законодательство о недрах предусматривает также возможность предоставления права на осуществление одновременно различных видов пользования недрами. Наиболее характерными случаями такого права являются предоставление права на геологическое изучение недр, т.е. на поиск и оценку месторождения, на его разведку и добычу полезного ископаемого. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. В силу специфики освоения месторождений различ­ных видов полезных ископаемых могут возникнуть и другие случаи целесообразности предоставления права одновременно на несколько видов пользования недрами. Например, при освоении газовых место­рождений целесообразно предусматривать возможность предоставле­ния права одновременно на три вида пользования недрами: геологи­ческое изучение недр, разработку месторождения и на строительство и эксплуатацию подземного хранилища газа, которое является в ряде случаев объективно необходимым элементом технологии разработки месторождения.

Подобные примеры, очевидно, есть и в других добывающих отраслях.

Учитывая технологическую особенность процесса поиска место­рождения, требующую осуществления работ, связанных с извлечени­ем определенного объема полезного ископаемого, необходимого для оценки эффективности его разработки, предусматривается возможность не только проведения таких операций, но и коммерческой реализации добытых при поиске полезных ископаемых.

Специфический характер носит использование недр при захороне­нии радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов. Закон РФ «О недрах» устанавливает, что эта операция может производиться только в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов. Очевидно, такая деятельность представляет самостоятель­ный, весьма специфический вид пользования недрами, подлежащий особому режиму регулирования.

6.4. Лицензия на пользование недрами