Глава IV «о частном нефтяном промысле» состояла из шести от­делений:

Общие постановления; О поисках нефтяных источников на казен­ных землях; Об отводах для добычи нефти на казенных землях; О заведомо нефтеносных казенных землях; Об условиях разра­ботки нефтяных источников на землях казенных и частных; О нефте­проводах.

Глава содержала 74 отдельные статьи, что по современным мас­штабам вполне соответствует самостоятельному закону. В отличие от современного горного законодательства, которое почти целиком по­священо вопросам раздачи участков недр в пользование и практиче­ски не регулирует вопросы разработки недр и контроля их использо­вания, Устав Горный в этом плане сохранял необходимый баланс.

Поиски и добыча нефти на землях, составлявших полную соб­ственность частных лиц или обществ, осуществлялись их владельца­ми. Однако законодатель предусмотрел нормы, позволявшие изымать необходимые участки земли в случаях, когда владелец земли сам не желал вести нефтяной промысел и не мог договориться с потенциаль­ным недропользователем. В частности, Министром Государственных Имуществ 20 февраля 1891 г. были утверждены «Правила для изъятия из состава надела государственных крестьян Апшеронского полуост­рова казенных нефтеносных земель». Лица, не имевшие права зани­маться нефтяным промыслом, а равно утратившие это право, обязаны были продать или передать в течение двух лет принадлежащие им нефтеносные участки. Изъятие земель совершалось путем указания на месте депутатам от населения границ тех площадей и участков, кои подлежали исключению из состава крестьянских наделов, и со­ставления акта об изъятии земель. В условиях предоставления права на разведку и добычу обязательно оговаривалось, что недропользова­тель обязан либо предоставить новые земли, либо уплатить вознаг­раждение.

Общие принципы изъятия участков земли для нефтяных работ распространялись на все категории собственников, в том числе на частных владельцев земли, казачьи земли и др.

Если на территории выделяемого участка земли имелись леса, недропользователь вносил залог в обеспечение своего обязательства не портить лес.

Право нефтяного промысла дозволялось лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью. Однако для опреде­ленной категории лиц существовали ограничения (евреи, иностранцы и некоторые др.). Им требовалось особое разрешение Министра зем­леделия и Государственных Имуществ (далее Министр).

О каждом открытии нефти и начале работ по добыче на землях частных лиц или обществ, а также казенных землях, владельцы зем­ляных участков обязаны были заявлять местному (губернскому) гор­ному надзору, с предъявлением сведений о размере участка, занима­емого для нефтяного промысла, и о том, будет ли он разрабатывать месторождение самостоятельно или допустит постороннее лицо, а также, кому именно в последнем случае передается право на добычу нефти и на какой срок.

Сама идея и принципы горного надзора содержались еще в Указе 1719 г. В Уставе Горном они нашли серьезное развитие. К обязанно­стям местного горного надзора по заведованию нефтяными промыс­лами были отнесены:

— наблюдение за исполнением нефтепромышленниками правил ведения горных работ в целях их безопасности, а также предупреж­дения пожаров на нефтяных промыслах;

• наблюдение за ведением планов подземных работ;

• ведение подробных журналов буровых работ;

— наблюдение за добычей нефти на участках казенных земель, отведенных для нефтяного промысла;

— наблюдение за охранением нефтяных источников;

— надзор за нефтепроводами и соблюдением правил их эксплуа­тации, а также распределением вагонов для перевозки нефтяных про­дуктов по железным дорогам;

— сбор статистических сведений о нефтяном промысле.

Приведенный перечень функций горного надзора в определенной мере даже шире современного.

Вся ответственность за нефтяную деятельность была возложена на Министра, которому предоставлялось право и обязанность разрешать все вопросы и недоразумения, возникающие при применении правил о нефтяной промышленности, а также издавать, в развитие и разъяс­нение оных, обязательные для нефтепромышленников общие инст­рукции и постановления. Последние должны были представляться Пра­вительствующему Сенату, а затем утверждаться Высочайшим соизво­лением.

Для выяснения нужд нефтепромышленности министру вменялось в обязанность созывать общие и местные съезды нефтепромышлен­ников, занимающихся добычей, перекачкой и переработкой нефти. Местные съезды избирали советы и технические комиссии, состоя­щие под председательством окружных инженеров.

Нефтепромышленники облагались особым сбором, суммы которо­го образовывали в каждом районе нефтяных промыслов специальный фонд, предназначенный для устройства промысловых дорог, органи­зации медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд нефтепромышленности. Ставки сбора, порядок их сбора и расходова­ния производились советами съездов под непосредственным контро­лем Правительства.

Современный порядок проведения поисковых работ, заимствован­ный нашими законодателями из мировой практики, во многом повто­ряет положения Устава Горного Российской Империи. Однако если вспомнить, что в начале века Россия занимала первое место в мире по объему добычи нефти, такое положение получает объяснение. Кото­рый раз рожденное в России через какое-то время возвращается к нам из-за рубежа!

Примечательно, что в этот период в российском законе термины «поиски» и «разведка», аналогично современной зарубежной терми­нологии, использовались как равнозначные.

Поисковые работы на нефть, без нарушения поверхности и буре­ния, проводились без особого на то разрешения и без ограничения пространства местности, подлежащей исследованию. За исключением некоторых регионов, где по экономическим и другим соображениям, например, на острове Сахалин, даже для этих работ требовалось раз­решение генерал-губернатора и министра.

Желающие приступить к разведке на определенной местности обязаны были обозначить на местности участок и подать в местное управление казенных земель заявку на разведку. Разрешение на раз­ведку, как правило, выдавалось на один год. Однако предусматрива­лись условия и возможности для продления разрешения на работы до двух и трех лет. Со дня выдачи разрешительного свидетельства на разведку территория площадью 300x300 сажен (около 40 га) призна­валась занятой, и другие промышленники уже не имели права про­изводить поиски в пределах этого пространства. За право разведки министром устанавливалась подесятинная плата. При этом законом была установлена ее максимальная ставка. Способ разведки недро­пользователь мог выбрать по своему усмотрению, однако добытую нефть вывозить за пределы разведочной площади в принципе не раз­решалось. Если открытое месторождение промышленник не призна­вал коммерческим и не желал приступать к добыче нефти, он обязан был заявить об этом Горному управлению и очистить разведочную площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив толь­ко обсадные трубы в тех скважинах, которые окружной инженер при­знавал годными для дальнейшей разработки.

При производстве работ на нефтяных промыслах в целом ряде случаев следовало руководствоваться общими положениями Устава Горного, о чем в тексте закона приводились соответствующие ссылки.

Детально регламентировались процедура и условия получения зе­мельного отвода. Промышленник должен был вносить поземельную плату.

Интересно отметить, что ставки платежей устанавливались неиз­менными на 12 лет вперед. Участок, выделенный для добычи, если на нем в течение двух лет, без уважительных причин, не начинались работы, мог быть изъят и вновь выставлен на торги.

Казенные, заведомо нефтеносные земли сдавались в аренду участ­ками не более 10 десятин частным предпринимателям с торгов за единовременный взнос (типа бонуса) или за попудную плату (типа роялти). Детально регламентировались условия и порядок их уплаты. Предусматривалась возможность установления индивидуальных льгот в виде отсрочки платежей. В ряде случаев, когда участки в течение двух-трех раундов торгов не удавалось сдать в аренду, они могли предоставляться без торгов. В 1900 г. были изданы «Временные пра­вила для отдачи без торгов некоторых участков заведомо нефтенос­ных земель под разведку и добычу нефти».

Торги обычно проходили весьма активно. Первоначальные старто­вые суммы арендной платы увеличивались часто в несколько раз. Сведения о результатах торгов регулярно и обязательно публикова­лись. В табл. 1 приведены выдержки из опубликованных результатов торгов, проведенных в г. Баку в 1900 г.

Лицо, получившее участок, обязано было в годичный срок после заключения договора приступить к правильному бурению и в течение первых трех лет провести одну или несколько буровых скважин глу­биной, определенной в договоре. Если открытие оказывалось коммер­ческим, горнопромышленнику предоставлялось право в течение 24 лет вести добычу нефти.

Устройство и эксплуатация на нефтяных участках заводов по пере­работке нефти и других сооружений, предназначенных для добычи, перекачки и хранения нефти, допускалось не иначе как с разрешения министра. Непосредственный надзор осуществляли соответствующие региональные горные управления или горные департаменты.

Таблица 1

Сведения о результатах торгов, проведенных Кавказским горным управлением 28 февраля 1900 г. [164]

п/п	Местность, где расположен участок	Оценочная сумма, тыс. руб.	Сумма, за которую участки оставлены на торгах, тыс. руб.	За кем оставлены участки
1	Балахнинская площадь Бакинского уезда	114,8	257,6	Коммерции советник Петр Арищенко
2	Там же	115,1	516,2	он же
3	Там же	1,1	75,0	Коллежский асессор Делижан Мирзоев
4	При селе Банагады	0,1	7,7	Купец Иван Богуславский

Выбор способов разработки нефтяного участка предоставлялся на усмотрение самого промышленника, но при этом он был обязан:

• соблюдать установленные законом и распоряжениями Прави­тельства правила производства горнопромышленниками подземных работ, предупреждения нефтяных пожаров и др.;

• составлять и вести план своего участка с нанесением на нем всех буровых работ, сооружений и т.п.;

• допускать должностных лиц, которым поручен надзор за произ­водством нефтяного промысла, к осмотру работ и сооружений для добычи и хранения нефти;

• представлять по требованию Правительства точные статисти­ческие сведения о нефтяном промысле.

Приступая к бурению для открытия нефтяного источника, нефте­промышленник обязан был уведомить о том местного окружного инженера и представить ему проектные документы на бурение. В процессе буровых работ он должен был вести по установленной фор­ме журнал буровых работ, иметь разрез пройденных пород (колонки керна), соблюдать указания окружного инженера по обеспечения без­опасности жизни и здоровья рабочих, противопожарных правил, спо­собов крепления буровых скважин. Специальная статья закона обязы­вала промышленников оказывать находящимся на их промыслах ра­бочим медицинскую помощь.

Нефтепромышленнику, производящему добычу нефти, предписы­валось:

• иметь в готовности предохранительные приспособления для регулирования добычи нефти и все принадлежности для ее останов­ки;

• устанавливать их при первых признаках появления нефтяного фонтана;

• доносить безотлагательно окружному инженеру о появлении из буровой скважины фонтана нефти.

Следует напомнить, что в тот период нефтяной фонтан представ­лял собой не всегда аварийную ситуацию, а чаще всего был аналогом современной фонтанной добычи. Разлитая нефть по канавам и трубо­проводам собиралась в амбары. Весь этот процесс четко регулировал­ся законом, специальными распоряжениями Правительства и прави­лами ведения работ.

Уже в тот период предусматривались обязательные меры по гидро­изоляции пластов. Обсадные трубы в скважинах тогда еще не цемен­тировались. В целях предупреждения порчи месторождений нефти, вследствие притока из верхних слоев тяжелой нефти и воды, неэкс-плуатируемые скважины, после выемки из них по возможности всех обсадных труб, должны были забиваться и затрамбовываться глиной до устья.

Специальный раздел Устава Горного был посвящен регламентации работ по строительству и эксплуатации нефтепроводов. Нефтепро­мышленники имели право строить всякого рода трубопроводы (неф-те-, водо-, керосинопроводы). Предусматривались меры по отводу земель для прокладки труб и строительства перекачивающих соору­жений. За пользование землей устанавливалась определенная плата. Однако условия и ставки были весьма льготными, а часто, при ис­пользовании казенных земель, плата вообще не взималась. Преду­сматривались меры принудительного характера на случай, когда вла­дельцы земель безосновательно препятствовали прокладке трубопро­водов. Вместе с тем закон устанавливал обязательство владельца неф­тепровода возмещать всякий вред, который мог последовать от эксп­луатации нефтепроводов и сооружений.

Помимо Устава Горного, нефтепромысловое дело регулировалось многочисленными и весьма детальными инструкциями, издаваемыми министром. В качестве примера можно назвать:

• технические правила по вопросам безопасного ведения работ, (они издавались отдельно для каждого региона нефтедобычи);

• правила счетоводства и отчетности по сбору арендной платы за нефть, отпускаемую с промыслов;

• правила о наливной перевозке нефтепродуктов и сырой нефти по внутренним водным путям;

• правила перевозки нефти и нефтепродуктов в цистернах по железным дорогам;

— правила пользования сливными резервуарами и др. Вопросам регулирования деятельности в области строительства и

эксплуатации объектов транспорта нефти и нефтепродуктов уделя­лось достаточно много внимания на уровне закона. При советской власти и в настоящее время все регулирование в этой области осуще­ствлялось и осуществляется только ведомственными нормами и пра­вилами. В последние годы предпринимаются попытки разработать и представить в Государственную думу законопроект о нефте- и газо­проводах. И здесь предки опередили нас.

2.3. Горное право в СССР и РСФСР

Второй Съезд Советов 26 октября (8 ноября) 1917 г. одним из первых своих декретов — Декретом «О земле» [7] — провозгласил национализацию, наряду с землей, всех природных ресурсов, в част­ности, вод, лесов и недр. На все перечисленные природные ресурсы отменялась частная собственность. Единым собственником признава­лось государство.

Декрет отменял право собственности на поверхность земли и ее недра. Был установлен следующий порядок пользования недрами:

1. Все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ признавались утратившими силу.

2. Эксплуатация недр и распределение добытых полезных ископа­емых, а равно и общее руководство и надзор за горнопромысловыми операциями, передавались в ведение Горного Совета ВСНХа.

3. Добыча общераспространенных полезных ископаемых переда­валась в ведение местных органов Советской власти.

4. Участки земли, на которых были найдены полезные ископае­мые, «заслуживающие постановки на них эксплуатационных работ», отчуждались и передавались в пользование «подлежащих учреждений и лиц для разработки».

В 1920 г. был принят Декрет СНК «О недрах земли» [12]. В нем содержались нормы, несколько детализирующие порядок недрополь­зования и реализации права государственной собственности на недра и их ресурсы. В развитие этого декрета Постановлением ВЦИК РСФСР было утверждено «Положение о недрах земли и разработке их» [16]. Позднее, в 1927 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверж­дено «Горное положение Союза ССР» [17]. Это был достаточно объем­ный законодательный акт, состоящий из семи разделов и содержащий 135 самостоятельных статей. В следующем году были приняты гор­ные законы в РСФСР и Туркменской ССР, горные кодексы в Украин­ской, Грузинской и Азербайджанской ССР, соответствующие поста­новления в Белорусской и Узбекской ССР.

Горный закон РСФСР [19] был утвержден в 1928 г. и состоял из семи разделов:

1. Общие положения.

2. Об учреждениях, ведающих недрами.

3. Классификация месторождения полезных ископаемых.

4. Порядок приобретения права производства горного промысла.

5. Об участках поверхности, необходимых для горного промысла.

6. Взаимоотношения между соседними горнопромышленниками.

7. О горнопромысловом надзоре.

Горный закон РСФСР, хотя и повторял структуру и основные по­ложения союзного закона, содержал около 60 дополнительных статей, конкретизирующих нормы и правила регулирования горного произ­водства.

Как и Горное положение Союза ССР, Горный закон РСФСР уста­навливал порядок недропользования, отвечающий в основном рыноч­ной системе хозяйствования, поскольку в этот период еще продолжа­ли действовать основные принципы нэпа.

Установленная этими законами система недропользования харак­теризовалась следующими основными положениями:

• была установлена исключительная государственная собствен­ность на недра и ресурсы недр; добытые полезные ископаемые посту­пали в полное распоряжение недропользователя, который имел право их свободной реализации; геологическая информация принадлежала недропользователю, но он обязан был сообщать ее государству;

• недра предоставлялись в пользование либо на конкурсной осно­ве, либо без конкурса;

• устанавливался порядок предоставления права недропользова­ния в форме договора;

• регламентировались: виды пользования, в частности, выделя­лись этапы поиска, разведки, доразведки, добычи; сроки пользования по каждому этапу; размеры территории, предоставляемой в пользо­вание;

• пользование недрами было платным, плата могла вноситься либо в денежной форме, либо натурой, предусматривалась система льгот;

• недропользователь имел право залога, передачи или переуступ­ки полностью или частично своих прав на недропользование;

• устанавливалась достаточно жесткая система государственного контроля и надзора за качественным и количественным исполнением недропользователем своих обязательств, действующих норм и правил.

Горный закон РСФСР содержал целый ряд изъятий, отражающих особенности освоения нефтяных месторождений. В процедуре выда­чи разрешительных свидетельств на проведение поисковых работ в отношении поисков месторождений нефти устанавливались следую­щие изъятия из общего порядка:

• получение разрешительных свидетельств на производство по­исков, связанных с нарушением целости земного покрова, являлось во всех случаях обязательным;

• размер поисковой площади устанавливался в полтора квадрат­ных километра; производство поисков вне этой площади не допу­скалось;

• на площадях, предоставленных для поисков месторождения нефти, не допускались поиски месторождений других ископаемых, кроме кира, озокерита, асфальта и естественного газа;

• в разрешительных свидетельствах точно указывался характер и род разрешенных земляных работ;

• разрешительное свидетельство выдавалось на срок не более одного года.

В отношении приема заявок и выдачи разрешительных свидетельств на ведение разведки месторождений нефти устанавливались следую­щие изъятия из общего порядка:

• разрешительное свидетельство на разведку могло быть выдано не только в случае фактического обнаружения месторождения нефти, но и тогда, когда в результате поисков будут установлены такие при­знаки нефтеносности, которые дают основание рассчитывать, что при дальнейшем исследовании площади глубоким бурением будет откры­то месторождение нефти;

• первый открыватель, получивший разрешительное свидетель­ство на разведку, был вправе одновременно с разведкой на нефть, по тому же свидетельству, вести также разведку на кир, озокерит, ас­фальт и естественный газ. Разведка на этой площади других ископа­емых, кроме общераспространенных, самым первым открывателем могла вестись лишь по специальному разрешению управления горно­го округа. Разведка каких бы то ни было полезных ископаемых дру­гими горнопромышленниками не допускалась;

• при окончании разведочных работ первый открыватель обязан был безвозмездно оставить обсадные трубы в тех из пробуренных им скважинах, которые будут указаны управлением горного округа.

При открытии новых месторождений нефти местность, прилегаю­щая к поисковой площади первого открывателя, очерченная квадра­том со сторонами в пять километров при пересечении диагоналей в пункте открытия, направленных соответственно на север, запад, юг и восток, признавалась на срок в шесть месяцев со дня подачи заявле­ния об открытии автоматически закрытой для поисков и разведки на нефть на праве первого открывателя в связи с тем, что в течение указанных шести месяцев вопрос о ее закрытии окончательно решал­ся Советом Труда и Обороны по представлению ВСНХа РСФСР.

В отношении предоставления горных отводов для разработки не­фтяных месторождений на праве первого открывателя устанавлива­лись следующие изъятия из общего порядка:

• размер одного горного отвода устанавливался в 1/13 площади, предоставляемой под разведку нефтяных месторождений;

• горные отводы не должны были выходить за пределы разведоч­ной площади и должны были иметь ширину не менее одной трети длины, примыкая непосредственно друг к другу;

• две стороны площади отвода должны были иметь меридианаль-ное направление;

• разведочная площадь, оставшаяся после предоставления перво­му открывателю горных отводов, поступала в распоряжение государ­ства с последующим объявлением этой площади закрытой для поис­ков и разведки на праве первого открывателя;

• в пределах горного отвода первый открыватель кроме нефти вправе был добывать без особых отводных актов асфальт, кир, озоке­рит и естественный газ;

• в пределах отвода, предоставленного для разработки нефти, поиски, сопряженные с нарушением целости земного покрова, раз­ведка и разработка месторождений других ископаемых не допу­скались.

Следует отметить, что многие нормы и правила этих законов в большей мере отражали характер рыночных отношений, чем положе­ния современного законодательства в сфере недропользования.

Постановлением о введении Горного закона РСФСР в действие было дано поручение ВСНХа РСФСР разработать проект дополни­тельного закона о порядке залога прав на разработку отводов на праве первого открывателя и по договору, а также список месторождений, имеющих республиканское значение. Этот пакет законодательных актов, как и сам закон в последующие годы, с окончанием периода нэпа практически потерял свое значение. Деятельность горных пред­приятий стала регулироваться постановлениями и указами партии и правительства.

Государственная собственность на недра, провозглашенная Кон­ституцией СССР, составляла основу отношений недропользования. Развитие народного хозяйства в послевоенные и особенно в 60-е и 70-е годы сопровождалось интенсивным ростом потребления мине­ральных ресурсов и в первую очередь нефти, газа и угля. Учитывая объективно ограниченный характер этих ресурсов, эта тенденция выд­винула новые требования к эффективности использования полезных ископаемых, рациональному освоению и охране недр, которые требо­вали своего законодательного закрепления.

В 1975 г. Верховным Советом СССР были введены в действие «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о не­драх» [20]. В 1979 г. в них были внесены отдельные изменения и дополнения. Этот закон существенно отличался от действовавшего ранее Горного положения СССР. Был введен ряд принципиально но­вых правовых норм, текст расширен за счет дополнительных разде­лов. Рассматриваемый закон состоял из 11 разделов и 51 статьи.

На базе этого союзного закона, принятого в качестве основ законо­дательства, разрабатывались республиканские законы и в частности Кодекс РСФСР о недрах [21].

Кодекс РСФСР о недрах был утвержден в 1976 г. В него были внесены уточнения и дополнения. В таком виде он действовал до 1992 г. По структуре и содержанию он в основном повторял «Основы законодательства СССР и союзных республик о недрах». Отличия состояли в ряде дополнительных ст.огей, детализирующих положения союзного закона.

По числу статей (77 статей) Кодекс о недрах РСФСР превышал союзный закон более чем в полтора раза.

В разделе «Общие положения» регламентировались общие прин­ципиальные положения.

Впервые в законодательном порядке был провозглашен принцип, в соответствии с которым регулирование горных отношений должно осуществляться «в интересах настоящего и будущих поколений». Эта норма сохранялась и в последующих законодательных актах. Стави­лась задача «научно обоснованного, рационального, комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд народного хозяйства, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также охраны прав предприятий, организаций и учреждений и граждан, укрепление за­конности в этой области». Провозглашалась, в соответствии с дей­ствовавшей Конституцией СССР, исключительная государственная собственность на недра, которые рассматривались как «общее досто­яние всего советского народа», предоставляемое только в пользова­ние. Все недра СССР представляли единый государственный фонд недр, в который входили как используемые, так и неиспользуемые части недр. Вместе с тем в [20] понятие «недра» не было дано. По­следующая практика применения закона показала необходимость та­кого определения и введения его в закон. Регламентировалась компе­тенция СССР и союзных республик в области горных отношений. Под горными отношениями понимались общественные отношения в области использования и охраны недр. В настоящее время этот тер­мин обычно заменяется термином «недропользование».

В Кодексе в разделе I «Общие положения» по сравнению с [20] конкретизировалась компетенция советских органов различного уров­ня (автономное образование, область, край, район, город, поселковый и сельский советы). Сюда же был включен целый блок статей, регла­ментирующих порядок предоставления горных отводов и условия работы на них. При этом значительное место было уделено месторож­дениям общераспространенных полезных ископаемых.

В качестве пользователей недр могли выступать государственные, кооперативные и общественные организации, а также граждане СССР.

Участие иностранных юридических и физических лиц прямо не пре­дусматривалось, однако указывалось, что «в случаях, предусмотрен­ных законодательством СССР, недра могут предоставляться в пользо­вание и иным организациям и лицам».

Установлено было четыре вида пользования недрами: геологиче­ское изучение; добыча полезных ископаемых; строительство и эксп­луатация подземных сооружений для различных целей, в том числе для хранения нефти и газа, захоронения отходов и т.п.; удовлетворе­ние других государственных и общественных надобностей.