4.6.2. Правовое регулирование деятельности на континентальном шельфе

Правовой статус и порядок пользования ресурсами континенталь­ного шельфа регулируются ФЗ «О континентальном шельфе РФ».

В соответствии с этим законом РФ на континентальном шельфе осуществляет:

— суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных и живых ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если РФ не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ;

• исключительное право разрешать и регулировать буровые рабо­ты на континентальном шельфе для любых целей;

• исключительное право сооружать, а также разрешать и регули­ровать создание, эксплуатацию и использование искусственных ост­ровов, установок и сооружений. РФ осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, сани­тарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и пра­вил, касающихся безопасности;

• юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработ­кой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронени­ем отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подвод­ных кабелей и трубопроводов.

РФ осуществляет суверенные права и юрисдикцию на континен­тальном шельфе, руководствуясь экономическими, торговыми, науч­ными и иными интересами, в порядке, определяемом ФЗ «О конти­нентальном шельфе РФ» и нормами международного права.

Права РФ на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами.

РФ, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континен­тальном шельфе, не препятствует осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

Деятельность на континентальном шельфе осуществляется с уче­том судоходства, рыболовства, морских научных исследований, дру­гих правомерных видов деятельности.

В понятие «природные ресурсы континентального шельфа» зако­нодательством включаются минеральные и другие неживые ресурсы морского дна и его недр (далее — минеральные ресурсы), а также живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организ­мы, которые в период, когда возможен их промысел, находятся в не­подвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами (далее — живые ресурсы).

Законодательство о недрах регулирует порядок пользования участ­ками недр континентального шельфа, устанавливая в ряде случаев специальный режим.

Распоряжение континентальным шельфом находится в компетен­ции органов государственной власти РФ в сфере недропользования.

Участки континентального шельфа (далее — участки) могут пре­доставляться физическим и юридическим лицам РФ и физическим и юридическим лицам иностранных государств, а также создаваемым на основе договора о совместной деятельности и не имеющим статуса юридического лица объединениям указанных юридических лиц (това­риществам), являющимся стороной соглашения о разделе продукции (далее — пользователи).

Участки предоставляются в пользование для:

— регионального геологического изучения континентального шель­фа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов континентального шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологичес­кие изыскания, ресурсные исследования);

• поиска минеральных ресурсов;

• разведки и разработки минеральных ресурсов;

• одновременных поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;

• строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя­занных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов;

• сбора минералогических, палеонтологических и других геоло­гических коллекционных материалов.

Участки представляют собой геометризованные блоки, параметры которых указываются в лицензии на региональное геологическое изу­чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине­ральных ресурсов, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубины недр.

Предоставление пользователям участков определяется экономичес­кими интересами РФ и осуществляется таким образом, что преиму­щественные права при прочих равных условиях предоставляются пользователям, максимально использующим возможности промыш­ленности РФ.

Порядок и условия проведения конкурсов (аукционов) на право пользования участками, основания для отказа в участии в конкурсе (аукционе), содержание лицензии на региональное геологическое изу­чение континентального шельфа, поиск, разведку и разработку мине­ральных ресурсов, сроки, на которые предоставляются указанные лицензии, права и обязанности пользователей участков, требования к безопасному ведению работ, основания для прекращения права на пользование участками, включая досрочное прекращение этого права, антимонопольные требования и условия и условия раздела продукции регламентируются федеральными законами, применимыми к конти­нентальному шельфу и деятельности на нем.

Лицензии на региональное геологическое изучение континенталь­ного шельфа, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов (далее — лицензия) выдаются специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыбо­ловству, федеральным органом по охране окружающей среды и при­родных ресурсов, федеральным органом по оборонным отраслям промышленности с уведомлением специально уполномоченных на то федерального органа по пограничной службе, федерального органа по науке и технической политике, федерального органа по таможенному делу, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу ок­ружающей среды.

Права и обязанности пользователя возникают с момента получе­ния лицензии.

В лицензию дополнительно должны включаться следующие све­дения:

• об экологическом обеспечении пользования участками, включая организацию экологического мониторинга, взаимосогласованные ме­тодики возмещения ущерба, наносимого живым ресурсам;

• о мерах по предотвращению и ликвидации аварийных си­туаций;

• о страховании, консервации и ликвидации (уборке) установок и сооружений по завершении работ.

В лицензию могут включаться дополнительные условия использо­вания объектов инфраструктуры на территориях субъектов РФ в рай­онах действия лицензии или на прилегающих к ним участках, учиты­вающие экономические интересы прибрежных субъектов РФ.

При выдаче лицензий согласовываются с пользователем участков и оформляются в лицензии объемы инвестиций на развитие социально-производственной структуры прибрежных территорий субъектов РФ, непосредственно связанных с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, и размещение заказов на предприятиях РФ по согласованию с федеральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов РФ.

Запрещается включать в лицензии заповедники, заказники, запо­ведные зоны или другие особо охраняемые территории континенталь­ного шельфа, имеющие важное значение для сохранения, воспроиз­водства и миграции ценных видов живых ресурсов.

Право пользования участками не может быть передано пользовате­лями участков третьим лицам в порядке переуступки прав, предус­мотренном гражданским законодательством РФ.

Пользователи участков обязаны:

• осуществлять технологические, гидротехнические, санитарные и иные мероприятия, а также соблюдать применимые международные нормы и стандарты, законы и правила Российской Федерации по за­щите морской среды, минеральных и живых ресурсов;

• регулярно поддерживать связь с береговыми службами РФ и при наличии соответствующего оборудования передавать в основные международные синоптические сроки в ближайший радиометеороло­гический центр РФ оперативные данные метеорологических и гидро­логических наблюдений в соответствии со стандартными процедура­ми Всемирной метеорологической организации.

Правительство РФ регулирует и контролирует буровые работы на континентальном шельфе для любых целей.

Специально уполномоченный на то федеральный орган по геоло­гии и использованию недр рассматривает заявки на проведение буро­вых работ и выдает разрешение на их производство по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по охране окружающей среды и при­родных ресурсов, федеральным органом по науке и технической по­литике, федеральным органом по рыболовству, федеральным органом по пограничной службе и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Освоение ресурсов континентального шельфа и, в частности, неф­тяных и газовых месторождений осуществляется главным образом с использованием искусственных островов различного типа (погруж­ные, полупогружные, плавучие), установок и сооружений. Создавать их могут:

• федеральные органы исполнительной власти и органы исполни­тельной власти субъектов РФ, физические и юридические лица РФ, а также иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП»;

• иностранные государства, их физические и юридические лица, иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП», компетентные международные организации (далее — иностранные заявители);

• иные лица, являющиеся инвесторами в соответствии с ФЗ «О СРП».

Искусственные острова, установки и сооружения не обладают ста­тусом островов и не имеют территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Вокруг искусственных островов, установок и сооружений устанав­ливаются зоны безопасности, которые простираются не более чем на 500 метров от каждой точки внешнего края искусственных островов, установок и сооружений.

Специально уполномоченный на то федеральный орган по оборо­не по согласованию со специально уполномоченным на то федераль­ным органом по пограничной службе определяет в этих зонах надле­жащие меры по обеспечению безопасности судоходства, искусствен­ных островов, установок, сооружений. Информация о мерах по обеспечению безопасности публикуется в «Извещениях морепла­вателям».

Прокладка подводных кабелей и трубопроводов должна осуществ­ляться в соответствии с нормами международного права при условии, что этим не создаются помехи региональному геологическому изуче­нию континентального шельфа, поиску, разведке и разработке мине­ральных ресурсов или промыслу живых ресурсов, эксплуатации и ремонту ранее проложенных кабелей и трубопроводов и обеспечива­ются меры по защите и сохранению минеральных и живых ресурсов.

Законодательство уделяет особое внимание предотвращению за­грязнения акваторий путем захоронения отходов и других материа­лов, а также в результате сброса вредных веществ в море. Учитывая значимость и актуальность проблемы, Закон [25] дает очень деталь­ное определение всех элементов загрязнения морской среды.

Под захоронением отходов и других материалов (далее — захоро­нение) понимается любое преднамеренное удаление отходов или дру­гих материалов с судов, летательных аппаратов, искусственных ост­ровов, установок и сооружений, а также любое преднамеренное унич­тожение судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений. Захоронением не считается удаление отходов или других материалов, присущих или являющихся результатом нормальной эксплуатации судов, летатель­ных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений и не превышающих предельно допустимых концентраций вредных ве­ществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы, кроме отходов или других ма­териалов, транспортируемых судами, летательными аппаратами, уста­новками и сооружениями, которые эксплуатируются в целях удаления таких материалов, или подвозимых к таким судам, летательным аппа­ратам, искусственным островам, установкам и сооружениям, а также кроме тех, что являются результатом обработки таких отходов и дру­гих материалов на таких судах, летательных аппаратах, искусствен­ных островах, установках и сооружениях; помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не про­тиворечит законодательству о шельфе и международным догово­рам РФ.

Под вредным веществом понимается вещество, которое при попа­дании в морскую среду способно создать опасность для здоровья людей, нанести ущерб живым ресурсам, морской флоре и фауне, ухуд­шить условия отдыха или помешать другим видам правомерного ис­пользования моря, а также вещество, подлежащее контролю в соот­ветствии с международными договорами РФ.

Сброс вредных веществ или стоков, содержащих такие вещества, означает любой сброс с судов и иных плавучих средств (далее — суда), летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений, какими бы причинами он ни вызывался, включая любые утечку, удаление, разлив, протечку, откачку, выделение или опорожне­ние. Сброс вредных веществ не включает выброс вредных веществ, происходящий непосредственно вследствие разведки, разработки и связанных с ними процессов обработки, в море, минеральных ресур­сов внутренних морских вод и территориального моря, а также сброс вредных веществ для проведения правомерных морских научных исследований в целях борьбы с загрязнением или контроля над ним.

В территориальном море, как и во внутренних морских водах, запрещается сброс любых отходов. На континентальном шельфе сброс одних видов отходов запрещается, а других допускается только при обеспечении надежной локализации захороненных отходов и других материалов.

Захоронение отходов и других материалов допускается на основа­нии разрешения, выдаваемого специально уполномоченным на то федеральным органом по охране окружающей среды и природных ресурсов по согласованию со специально уполномоченными на то федеральным органом по обороне, федеральным органом по рыбо­ловству, федеральным органом по геологии и использованию недр, с органами государственного горного надзора с уведомлением специ­ально уполномоченных на то федерального органа по пограничной службе, федерального органа по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и органов исполнительной власти субъектов РФ, территории которых примыкают к участку континентального шельфа, где предполагается произвести захоронение.

Выдаче разрешений на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза.

4.7. Регулирование деятельности

иностранных недропользователей

Политика и законодательство РФ провозгласили и реализуют ме­роприятия, направленные на привлечение иностранных капитальных вложений в народное хозяйство и в частности в недропользование. С другой стороны, огромные природные ресурсы нашей страны привле­кают зарубежных инвесторов, что в конечном итоге определяет вза­имную заинтересованность.

В сфере недропользования зарубежные компании наиболее актив­но действуют в области поиска, разведки и добычи нефти и газа. Создано около 100 компаний с участием иностранного капитала, за­нимающихся поиском и разработкой месторождений, а также оказа­нием сервисных услуг. В качестве иностранных соучредителей высту­пают более 60 компаний США, Канады, Великобритании, Германии, Австралии и других стран мира. Однако реальная значимость иност­ранного участия пока невелика. В 2000 г. компаниями с иностранны­ми инвестициями было добыто всего 6 процентов всей добычи нефти по России, несколько выше их доля в общем объеме инвестиций, что позволяет считать, что процесс привлечения иностранных инвести­ций активизируется. Однако существенного значения он пока не име­ет. Одна из главных причин, сдерживающих приток иностранного капитала, — отсутствие четко и надежно установленных государством законодательных гарантий стабильности условий работ и налогового режима. Серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1999 г. принятием ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» [93]. Закон уста­новил систему государственных гарантий деятельности иностранных инвесторов, гарантировал право иностранных инвесторов приобре­тать земельные участки и другие природные ресурсы, в том числе участки недр, в соответствии с действующим законодательством. Указанные гарантии были подтверждены в том же году ФЗ «Об инве­стиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капиталь­ных вложений» [85]. Он отнес к субъектам инвестиционной деятель­ности на территории РФ иностранных субъектов предприниматель­ской деятельности. В качестве одного из механизмов государственно­го регулирования, предусматривающего прямое участие государства в инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, дек­ларировано предоставление концессий не только российским, но и иностранным инвесторам по результатам торгов (конкурсов и аукци­онов) в соответствии с законодательством РФ. При этом, однако, можно напомнить, что закон о введении в России концессионного режима находится в стадии разработки и принятия в Государственной думе уже более 10 лет.

Закон ввел новое определение организаций, учредителями кото­рых являются иностранные лица. Ранее они назывались «совместные предприятия», затем «предприятия с иностранными инвестициями», в настоящее время следует применять термин «коммерческая организа­ция с иностранными инвестициями».

Общую ситуацию в части привлечения крупного иностранного капитала в российское недропользование можно оценить как выжида­ние. Пока не будет принято соответствующее законодательство и не обеспечена его действенность, капитал в Россию не пойдет. Но в недропользовании, как и вообще в промышленности, стоит задача активизации притока не только зарубежного, но главное — отече­ственного капитала. Именно поэтому ФЗ «О СРП» и законопроект «О концессиях», первоначально задуманные только для иностранных компаний, были распространены и на российских инвесторов.

Закон РФ «О недрах» прямо указывает, что «отношения недро­пользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативным и правовыми актами РФ». Они предусматри­вают как ограничения, так и преференции (льготы) в отношении за­рубежных инвесторов. При этом масштаб и значимость последних существенно выше. В России для иностранных инвесторов по суще­ству уже давно установлен так называемый национальный режим, т.е. режим не менее благоприятный, чем для отечественных компаний. Более того, ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», а также ряд нормативных правовых актов предусматривают предоставление ино­странным инвесторам весьма существенных льгот. Установленная законом возможность экспорта всей продукции собственного произ­водства означает, например, в нефтедобыче возможность реализации продукции по ценам, существенно более высоким, по сравнению с ценами внутреннего рынка, по которым реализовывали основной объем добычи российские компании.

В определенной мере дискриминационной можно считать норму, которая допускает возможность в интересах обеспечения безопасно­сти и развития промышленности и энергетики РФ на основании пред­ставления заинтересованных органов исполнительной власти введе­ние ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей [31].

В качестве ограничения можно рассматривать положение Закона РФ «О недрах» (ст. 17.1) о том, что переход права пользования недра­ми, когда юридическое лицо — пользователь недр выступает учре­дителем нового юридического лица, созданного для продолжения де­ятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицен­зией на пользование участком недр, может быть осуществлен при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ. В принципе иностранная компания может за­регистрироваться в качестве субъекта недропользования. Однако это она должна сделать заранее, что создает некоторые проблемы.

Элементы ограничения иностранного участия установлены зако­нодательством в отношении поиска, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Для получения лицензии заявитель должен представить в государственный орган, уполномоченный на выдачу лицензий, помимо заявления о предоставлении ему права на осуществление определенного вида (видов) деятельности с драгоцен­ными металлами и драгоценными камнями, в частности, документ, удостоверяющий юридический статус субъекта заявленной деятель­ности и место его государственной регистрации.

При осуществлении добычи алмазов в качестве субъектов добычи субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по их добыче на терри­тории РФ.

ФЗ «О континентальном шельфе РФ» обязал иностранных инвес­торов:

• осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем;

• обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с соб­ственным командным (руководящим) составом.

Ряд преференций для российской стороны установил ФЗ «О СРП», в частности, соглашением должны предусматриваться обязательства инвестора:

• по предоставлению российским юридическим лицам преиму­щественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на ос­новании договоров (контрактов) с инвесторами;

• по привлечению работников — граждан РФ, количество кото­рых должно составлять не менее 80 процентов состава всех привле­ченных работников, привлечению иностранных рабочих и специали­стов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсут­ствии рабочих и специалистов — граждан РФ соответствующих ква­лификаций;

— по размещению заказов на изготовление оборудования, техни­ческих средств и материалов, необходимых для геологического изуче­ния, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объе­ме не менее 70 процентов общей стоимости таких заказов между российскими юридическими лицами или иностранными юридически­ми лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и за­регистрированными в качестве налогоплательщиков на территории РФ.

При этом, однако, российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, каче­ства и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отно­шению к аналогичным иностранным товарам.

При заключении СРП в ряде случаев государственная сторона выдвигает в качестве обязательного требования соглашение страхова­ния всех видов риска и российских страховщиков.

Перечисленные примеры хотя и носят ограничивающий характер, серьезного отрицательного влияния не оказывают. Подобные требова­ния являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования.

В противовес дискриминационным мерам законодательство ввело для иностранных инвесторов и ряд преференций. В первую очередь это указанные выше государственные гарантии, право свободного вывоза продукции. ФЗ «О СРП» декларировал возможность в согла­шениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, предусматривать в соответствии с законода­тельством РФ отказ государства от судебного иммунитета, иммуните­та в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения. Высший арбитражный суд РФ информировал суды о введении этого положения и обязал учиты­вать его при рассмотрении соответствующей категории дел [56]. По­ложение об отказе от иммунитета государства вошло в СРП по про­екту Сахалин-Н.

Таким образом, законодательство о недрах по существу не содержит каких-либо серьезных дискриминационных мер. Низкая ин­вестиционная активность зарубежных компаний объясняется общей экономической и правовой ситуацией, сложившейся в России в этот период.

Контрольные вопросы

1. Основные принципы и задачи государственного регулирования недрополь­зования.

2. Понятие системы пользования недрами.

3. Понятие и значение Государственного фонда недр.

4. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления в сфере недрополь­зования.

5. Компетенция РФ в сфере недропользования.

6. Компетенция субъектов РФ в сфере недропользования.

7. Компетенция органов местного самоуправления в сфере недрополь­зования.

8. Государственное регулирование отношений недропользования.

9. Правовое регулирование акваторий.

10. Организационно-правовой режим недропользования на континентальном шельфе.

11. Особенности правового режима деятельности иностранных лиц при пользо­вании недрами.

II. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ