- •I. Общая часть
- •Глава 1. Предмет и источники горного права 9
- •Глава 2. История горного права в России 62
- •Глава 3. Право собственности на недра 109
- •Глава 4. Государственное регулирование отношений
- •II. Особенная часть
- •Глава 5. Организационно-правовое обеспечение геологической
- •Глава 6. Предоставление недр в пользование 207
- •Глава 7. Договоры при пользовании недрами 270
- •Глава 8. Рациональное использование и охрана недр 388
- •Глава 9. Охрана окружающей природной среды при
- •Глава 10. Земельные правоотношения при пользовании
- •Глава 11. Платность пользования недрами 452
- •Глава 12. Контроль и ответственность за нарушение порядка
- •Глава 1. Предмет и источники горного права
- •1 Сапропели — органические илистые отложения в водоемах суши, используются в качестве удобрения.
- •2 Рапа — насыщенный соляной раствор в водоемах, пустотах и порах донных отложений соленосных озер. Используется в промышленности и медицине.
- •Раздел I. Общие положения.
- •Раздел III. Рациональное использование и охрана недр.
- •Глава 1. Общие положения.
- •Глава 2. Заключение и исполнение соглашения.
- •Глава 3. Заключительные положения.
- •Глава 2. История горного права в россии
- •2.2.1. Первые Указы о горном праве
- •1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных в Полном Своде Законов Российской Империи (псз).
- •2.2.2. Устав Горный Российской Империи
- •Раздел I «о правах и обязанностях» содержал нормы, регламентирующие порядок владения казенными заводами и горными промысла-
- •Раздел II. «Учреждения Горного Уральского местного управления».
- •Раздел III. «о порядке хозяйственного управления».
- •Раздел IV. «Об особенных правилах управления на Уральском хребте».
- •2.2.3. Управление горным промыслом
- •1 В дальнейшем в тексте во избежание путаницы, связанной с переименованиями, все они названы единым термином — Министерство.
- •2.2.4. Налоговые льготы
- •2.2.5. Охрана окружающей среды
- •2.2.6. Планирование горных работ
- •2.2.7. Добыча угля
- •2.2.8. Добыча нефти
- •Глава IV «о частном нефтяном промысле» состояла из шести отделений:
- •Раздел II «Геологическое изучение недр» по сравнению с [20] был дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи разведанных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения.
- •Глава 3. Право собственности на недра
- •Глава 4. Государственное регулирование отношений недропользования
- •9. Введение ограничений на пользование недрами на отдельных участках для обеспечения национальной безопасности и охраны окру- жающей природной среды.
- •10. Координация научно-исследовательских и опытно-конструктор- ских работ, связанных с пользованием недрами.
- •11. Защита прав пользователей недр и интересов граждан России.
- •12. Разрешение споров по вопросам пользования недрами между субъектами Федерации.
- •14. Утверждение срп.
- •15. Государственный контроль за геологическим изучением, раци- ональным использованием и охраной недр, а также установление порядка его проведения.
- •16. Заключение международных договоров рф по геологическому изучению, использованию и охране недр.
- •3. Выделение участков недр федерального, регионального и мест- ного значения.
- •4. Установление перечней участков недр, право пользования кото- рыми может быть предоставлено на условиях срп.
- •5. Участие субъектов рф в пределах полномочий, установленных Конституцией рф и федеральными законами, в соглашениях о разде- ле продукции при пользовании участками недр.
- •4.6.1. Районирование морских зон
- •4.6.2. Правовое регулирование деятельности на континентальном шельфе
- •Глава 5. Организационно-правовой режим геологической информации
- •5.2.1. Ресурсы и запасы полезных ископаемых
- •5.2.2. Твердые полезные ископаемые
- •5.2.3. Углеводороды (нефть, газ, конденсат)
- •5.2.4. Подземные воды
- •5.3.1. Система учета и экспертизы геологической информации
- •5.3.2. Государственная комиссия по запасам
- •5.3.3. Формы учета геологической информации
- •Глава 6. Предоставление недр в пользование
- •6.2.1. Задачи государственной системы лицензирования
- •6.2.2. Подготовка участков недр к предоставлению в пользование
- •6.2.3. Практика лицензирования
- •6.4.1. Содержание лицензии
- •6.4.2. Условия лицензий на геологическое изучение недр
- •6.4.3. Условия лицензий на разведку и добычу
- •6.4.4. Условия совмещенных лицензий
- •6.4.5. Условия лицензий на другие виды пользования недрами
- •6.5.1. Виды участков недр
- •6.5.2. Горный и геологический отвод
- •6.5.3. Трансграничные участки недр
- •6.8.1. Схема предоставления участков недр в пользование
- •6.8.2. Конкурсы и аукционы
- •6.8.3. Бесконкурсная система
- •6.10.1. Переход права пользования недрами
- •6.10.2. Прекращение права пользования недрами
- •Глава 7. Договоры при пользовании недрами
- •7.2.1. Механизм раздела продукции
- •7.2.2. Предмет соглашения
- •7.2.3. Варианты структуры соглашения
- •7.2.4. Основные положения соглашения
- •1 Курсивом здесь и далее даны пояснения к тексту статей соглашения.
- •7.3.1. Консорциум — простое товарищество
- •7.3.2. Консорциальное соглашение — особая форма договора простого товарищества в недропользовании
- •7.3.3. Структура и основные положения консорциального соглашения
- •Глава 8. Рациональное использование и охрана недр
- •Глава 9. Охрана окружающей среды при пользовании недрами
- •Глава 10. Земельные правоотношения при пользовании недрами
- •10.5.1. Общие положения
- •10.5.2. Регулирование земельных отношений
- •10.5.3. Регулирование земельных отношений
- •Глава 11. Платность пользования недрами
- •11.2.1. Субъекты и объекты налога
- •11.2.2. Ставки налога
- •11.2.3. Распределение налога
- •11.5.1. Разовые платежи при пользовании недрами
- •11.5.2. Регулярные платежи
- •11.5.3. Плата за геологическую информацию о недрах
- •2. Ставки регулярных платежей за пользование недрами в целях разведки полезных ископаемых
- •3. Ставки регулярных платежей за пользование недрами при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых
- •11.5.4. Сборы за участие в конкурсе (аукционе) и выдачу лицензий
- •Глава 12. Контроль и ответственность
- •12.4.1. Общие положения
- •12.4.2. Административная ответственность
- •12.4.3. Уголовная ответственность
- •2. Нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне (ст. 253 ук рф).
- •3. Загрязнение морской среды (ст. 252 ук рф).
- •4. Нарушение правил безопасности при ведении горных, строи- тельных или иных работ (ст. 216 ук рф).
- •5. Незаконный оборот драгоценных металлов, природных драго- ценных камней или жемчуга, а также нарушение правил сдачи их государству (ст.Ст. 191, 192 ук рф).
- •12.4.4. Разрешение споров
- •12.4.5. Возмещение причиненного вреда
2.2.1. Первые Указы о горном праве
Первым законодательным актом, юридически определившим создание в России горной промышленности, является Именной Указ Петра 1 от 24 августа 1700 г. «Об учреждении Приказа Рудокопных дел». С этой даты начинается трехсотлетняя история развития горного права в России. Первым законодательным актом, установившим правовые принципы регулирования горных отношений, сохранившиеся практически в неизменном виде и воспринятые современным законодательством о недрах, является Именчой Указ Петра I «Об учреждении Берг-Коллегиума для ведения в зном дел о рудах и минералах», подписанный 10 декабря 1719 г. В дореволюционной юридической литературе по горному праву этот Указ получил название «Берг-привилегия 1719 г.» [1].
В преамбуле Указа подчеркивалась значимость освоения минеральных ресурсов для экономики, отмечалось, что Россия обладает значительными запасами различных полезных ископаемых, которые практически не осваиваются, в результате чего государство не получает «многая польза и прибыток, который бы Нам и подданным Нашим из онаго произойти мог»'. Объяснялось такое положение, с одной стороны, отсутствием опыта горных работ, с другой — риском, связанным с разведкой и добычей. Для решения обозначенных проблем Указом учреждалась Берг-Коллегия. Всем чиновникам предписывалось оказывать горнодобытчикам «какую помощь от них требовать будут». Берг-Коллегии поручалось руководить всеми горными делами, с тем чтобы они осуществлялись «наилучше и совершенно».
Указом 1719 г. разрешалось «всем и каждому, независимо от чина и достоинства во всех местах, как на собственных, так и чужих землях искать, добывать и выплавлять всякие металлы».
В случае открытия новых месторождений требовалось заявить об этом в Берг-Коллегию или ее региональным представителям (Берг-Офицерам) и прислать пробы руд и минералов. Если последние определяли, что месторождение следует разрабатывать, открыватель получал разрешение (так называемую Привилегию) на строительство завода или рудника и ему должно было оказывать «всяческое вспомоществование», включая «займы денег». Для работ выделяется участок 250x250 сажен (около 28 га).
1 Здесь и далее цитаты даны по оригиналам законодательных актов, приведенных в Полном Своде Законов Российской Империи (псз).
Собственники земель имели преимущественное право осваивать месторождения, но должны были заявить об этом заранее. Если же они не хотели работать сами, то должны были передать право осваивать месторождение горнопромышленнику, который обязан был выплачивать им в качестве платы за пользование недрами 1/32 долю прибыли. Кроме того, необходимые для промысла в качестве топлива дрова, лес и другие материалы предписывалось продавать по приемлемым ценам, о чем Берг-Коллегия «должна иметь бережение».
Горнозаводские рабочие освобождались не только от всяких денежных поборов, но также от солдатской повинности и должны были получать «исправную» зарплату, т.е. достаточно высокую и своевременно.
Именно этим Указом была провозглашена в России так называемая горная регалия, означающая установление исключительной государственной собственности на недра. «Токмо Нам одним, яко Монарху принадлежащие рудокопные заводы и оных употребление каждому и вообще всем, кто к тому охоту имеет, соизволяем». За это горнопромышленник обязан был платить государству 1/10 долю прибыли. При этом оговаривалась возможность освобождения от этой платы на ряд лет, в случае если «убытков больше прибыли».
Указом устанавливался порядок преимущественной покупки драгоценных металлов (золото, платина, серебро и др.) государством по приемлемым ценам. Если у государства в данный момент не было средств на оплату, горнопромышленник имел право продать их «кому похочет». Все другие металлы и полезные ископаемые могли продаваться свободно.
Государство обязывалось оказывать горнопромышленникам и их наследникам всяческое содействие, если они ведут производство эффективно. Предусматривались жесткие санкции (вплоть до смертной казни) за сокрытие сведений о полезных ископаемых или препятствие в их освоении.
Таким образом, уже этот первый российский законодательный акт, регламентирующий отношения в процессе горного производства, сформулировал основные принципы горного права, действующие в настоящее время по существу в том же виде:
государственная собственность на недра (горная регалия) и любая форма собственности на добытые природные ресурсы;
отделение права собственности на землю и недра (принцип так называемой горной свободы);
платность недропользования;
требование рациональной разработки месторождений и охраны недр;
свобода горного предпринимательства с ограничениями, касающимися лишь отдельных видов полезных ископаемых (золото, платина, селитра и т.п.).
В 1720 г. был издан указ, конкретизировавший порядок регистрации вновь открытых месторождений и объем проб, которые должны быть представлены в Берг-Коллегию для разрешения строительства рудника [6].
В 1739 г. императрица Анна Иоанновна издала указ, который получил название Берг-регламент (ПСЗ, т. X, 7766). Он в определенной мере детализировал положения Указа Петра I. В частности подтверждал позволение устраивать горные заводы по всему государству. При этом устанавливалось, что в качестве недропользователей могут выступать как российские, так и иностранные горнопромышленники. Плата 1/32 доли прибыли в пользу землевладельцев была заменена двухпроцентной платой с выделанных металлов и минералов. Плата могла вноситься в натуре либо в деньгах. Однако оговаривалось, что подать с золота и платины должна взыматься натурой, а с меди и чугуна — деньгами. Эта норма сохранилась неизменной во всех последующих изданиях Устава Горного, включая последнее издание 1893 г. [3, 4, 5, 6].
Проводя параллель с современностью, в тот период рядом правительственных комиссий при проверке деятельности горнодобывающих предприятий отмечалось, что в значительных объемах добываемые металлы и минералы вывозятся за границу, при этом без уплаты соответствующих пошлин. В связи с этим предписывалось соответствующим Горным начальникам ужесточить контроль за добычей и продажей металлических руд и минералов. Отмечалось, что на государственных заводах дело поставлено хуже, чем на партикулярных (частных). Этот вывод полностью совпадает с современной мотивацией целей приватизации. В связи с этим предлагался ряд мер, направленных на повышение эффективности государственного горного производства.
Правительство постоянно искало пути повышения эффективности горнорудной промышленности. В 1733 г. была создана специальная комиссия для изучения вопроса о целесообразности передачи казенных горнорудных заводов в частные руки (ПСЗ, т. IX, № 6411). В 1738 г. комиссия представила доклад, обосновывающий необходимость передачи заводов в частные руки, который был высочайше утвержден (ПСЗ, т. X, № 7600). Процесс приватизации предприятий предполагался как весьма растянутый во времени. Берг-регламент декларировал правомерность и целесообразность постепенной приватизации всех казенных металлургических заводов и, как следствие, ликвидацию местных органов горнозаводского управления. Собственно порядок процедуры приватизации был утвержден высочайшим указом в 1740 г. (ПСЗ, т. X, № 8196). Политика правительства Анны Иоанновны на приватизацию была вызвана тем, что государство не обладало достаточными средствами для обеспечения роста производства.
Начало царствования Елизаветы было ознаменовано стремлением к восстановлению петровских принципов. Одной из первых мер такого рода было восстановление Берг-коллегии с подчинением ее уже не Кабинету министров, а Сенату (ПСЗ, т. XI, № 8543). В конце царствования Елизаветы так называемой Уложенной комиссией был разработан проект, отражающий сословные чаяния дворянства, за которые оно боролось все послепетровское время. Проект предусматривал для дворян монопольное право владения землей и ее недрами, а также монополию на использование таких недр, т.е. на владение горнорудными заводами. Заводчикам-недворянам предписывалось в установленный срок продать свои предприятия и заводы дворянам.
Одним из мероприятий царствования Екатерины II было начало возврата горнорудной промышленности в ведение государства. Постепенно в результате политики национализации в руках государства оказалось две трети горно-металлургического производства. Однако уже к концу столетия, опять-таки из-за отсутствия у государства достаточных средств для расширения и модернизации производства, в горнорудной промышленности произошел спад производства.
Положения проекта Уложенной комиссии были использованы Екатериной II. Они нашли отражение в Манифесте 28 июня 1782 г., которым было закреплено право собственности на землю и недра. Подобного расширения земельных собственнических прав не знало законодательство и право ни одной из европейских стран (за исключением традиционного обычного права Англии).
Манифест устанавливал, что «право полной частной собственности в имуществах недвижных объемлет не одну поверхность земли, но и самое ее недро; и поэтому оно простирается на все сокровенные минералы и на все металлы, из них происходящие. По сему праву дозволяется каждому в собственных его землях искать, копать, плавить, варить и чистить всякие металлы, каменный уголь, торф и соли».
Это положение, безусловно, подрывало интересы государства, и целым рядом последующих законодательных актов оно было ограничено. В результате, уже через десять лет, в 1792 г. Екатерина II была вынуждена издать указ, в соответствии с которым «в случае открытия в недрах земель казачьих войск Астраханского, Терского, Оренбургского и Сибирского благородных металлов и минералов такие земли обращаются в казну (переходят в собственность государства) за установленное вознаграждение». Позднее подобные ограничения были введены по отношению горных работ в землях Царства Польского и ряда других территорий.
Положение Манифеста в неизменной форме вошло в Устав Горный издания 1832 г. (ст. 262) и, несмотря на все расширяющиеся ограничения действия этого положения в последующий период, было повторено в изданиях 1842 и 1857 гг. и даже в последнем издании Устава Горного в 1893 г. (ст. 236) [3, 4, 5, 6].