Раздел II «Геологическое изучение недр» по сравнению с [20] был дополнен положениями, регламентирующими порядок передачи раз­веданных месторождений полезных ископаемых для промышленного освоения.

Был введен принцип бесплатного предоставления недр в пользова­ние. Отказ от платности недропользования в тот период носил поли­тический характер. С переходом к реальным рыночным отношениям он был вновь восстановлен.

Для добычи полезных ископаемых недра предоставлялись в пользо­вание на основе акта, удостоверяющего горный отвод. Вводилась система горного надзора. При этом не регламентировался механизм предоставления горного отвода и не устанавливались полномочия органов горного надзора, а содержались отсылки к специальным за­конодательным актам, которые на практике заменялись инструктив­ными документами ведомственного характера, имевшими в тот пери­од по существу статус закона.

Срок пользования недрами практически не регламентировался. Фор­мально указывалось, что пользование может быть срочным и бессроч­ным. Но не оговаривался механизм установления срочного пользова­ния, которое могло быть продлено «при необходимости». Кто и как должен был ее определять, не указывалось.

В целом многие статьи Кодекса, как и базового закона [20] носили в основном декларативный характер, поскольку не содержали меха­низма реализации тех или иных правовых норм.

В соответствии с тремя первыми видами пользования недрами в трех последующих разделах устанавливались общие требования к ведению и учету работ, порядку проектирования, строительства и эксплуатации месторождений и т.п.

По каждому виду пользования недрами (геологическое изучение, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подзем­ных объектов) регламентировались требования к ведению соответ­ствующих работ.

Были даны основные требования в области геологического изуче­ния недр.

Прямо указывалось, что предприятия, осуществляющие эти рабо­ты, были обязаны обеспечить:

— рациональное, научно обоснованное направление и эффектив­ность по геологическому изучению недр;

— полное изучение недр и условия их освоения;

— достоверность оценки ресурсов и их геолого-экономическую оценку;

— выполнение установленных экономических требований и др. В раздел IV «О пользовании недрами» по сравнению с [20] была

введена новая статья об особенностях разработки месторождений торфа, запасы которого в РСФСР были достаточно велики.

Предусматривалось, что геологоразведочные работы осуществля­ются самостоятельным геологическим ведомством (министерством), которое после открытия месторождения, подсчета и утверждения за­пасов должно передать его для промышленного освоения соответ­ствующим специализированным министерствам, осуществляющим руководство разработкой месторождений того или иного вида полез­ных ископаемых (уголь, нефть и газ и т.п.).

В целях обеспечения эффективной разведки и рациональной раз­работки месторождений проектирование предприятий по их освое­нию (речь в законе шла именно о предприятиях, а не о самих место­рождениях) могло проводиться только после утверждения запасов и принятия решения о целесообразности промышленного освоения месторождения. Проекты создания таких предприятий должны были предусматривать:

— размещение сооружений и способы разработки месторождений, обеспечивающие наиболее рациональное и эффективное использова­ние запасов;

— сохранение и учет попутно добываемых продуктов;

— меры безопасности населения, охраны недр и окружающей природной среды.

Осуществление освоения месторождений допускалось только в соответствии с утвержденными проектами и схемами их разработки. Специализированным ведомствам в законодательном порядке поруча­лось утверждение правил, в частности, разработки нефтяных и газо­вых месторождений. Были сформулированы основные требования к разработке месторождений полезных ископаемых, порядок ликвида­ции и консервации предприятия по добыче полезных ископаемых.

Такие правила были созданы и с незначительными изменениями и дополнениями действуют до настоящего времени.

Впервые в достаточно полном виде были сформулированы в зако­не основные требования в области охраны недр. Указывалось, что «все недра СССР подлежат охране». Контроль и надзор за реализаци­ей этих требований возлагался на органы государственного горного надзора и государственного геологического контроля, которые эффек­тивно пользовались предоставленными им полномочиями. А полно­мочия им были предоставлены весьма широкие. Они имели право проверять правильность разработки месторождений, давать обязатель­ные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков и нарушений, приостанавливать работы, если они не соответствуют утвержденным проектам и т.п.

Рассматриваемые законодательные акты [20, 21] установили дос­таточно четкие общие принципы государственного учета запасов и месторождений. Все запасы и месторождения подлежали государствен­ному учету, предусматривалось составление государственного кадас­тра месторождений и баланса запасов полезных ископаемых, порядок утверждения и списания запасов. Все эти положения, за исключени­ем, пожалуй, ведения кадастра, были детально регламентированы в общесоюзных инструктивных документах. Заключительные разделы содержали правовые нормы разрешения споров по вопросам пользо­вания недрами, определения ответственности за нарушение законода­тельства о недрах, порядка заключения международных договоров.

В Кодексе [21] по сравнению с [20], в разделе IX «Разрешение споров» значительное место было уделено компетенции органов госу­дарственного управления в разрешении споров по вопросам пользо­вания недрами, а также определению ответственности за различные нарушения законодательства о недрах (раздел X).

Необходимо отметить, что оба акта [20, 21] прямо возлагали зна­чительную ответственность за организацию пользования недрами на Совет Министров СССР и Советы народных депутатов. Был разрабо­тан, утвержден и действовал большой пакет различных ведомствен­ных документов, четко устанавливавших механизм реализации того или иного законодательного положения. Этот пакет был достаточно динамичен. По мере развития той или иной отрасли недропользова­ния, реформирования условий производственно-хозяйственной дея­тельности предприятий и других факторов устаревшие инструктив­ные документы корректировались или заменялись новыми. Централи­зованная система управления в этом смысле действовала весьма эффективно, заменяя, по существу, законодательные акты. Переход на рыночные отношения, отказ от административно-командных методов управления принципиально изменили роль и значения ведомственных инструкций. Объективно их роль теперь должны выполнять законода­тельные акты. Однако для такого перехода необходимо длительное время. Это показала практическая деятельность первых лет перестрой­ки хозяйственного механизма.

Практическая роль как союзного, так и российского законов была невелика. В основном они подменялись административными актами Правительства и министерств. При всех недостатках такой системы она более оперативно реагировала на экономические, коммерческие и геолого-технические изменения производства.

В середине 80-х годов после начала перестройки и реформирова­ния политической и экономической системы России, соответствую­щие изменения в систему недропользования были внесены лишь в начале 90-х годов принятием Закона «О недрах» [30], с которого и начинается современный период развития горного права.

2.4. Современное горное право в России

Началом современного периода развития горного права следует считать подписание в 1992 г. Федеративного договора, определившего характер права собственности на недра и провозгласившего принцип совместного ведения РФ и субъектов Федерации по вопросам владе­ния, пользования и распоряжения недрами на территории России и ведения РФ в пределах экономической зоны и континентального шель­фа. В 1993 г. эти положения были закреплены в Конституции РФ.

Развитие этих положений и организационно-правовой механизм недропользования нашли свое отражение в принятом в 1992 г. Законе РФ «О недрах».

Конституция РФ и ФЗ «О недрах» определили основные принци­пы формирования и регулирования отношений недропользования.

В горных отраслях промышленности началась серьезная перестрой­ка системы недропользования. Был принят ряд нормативных право­вых актов, регламентирующих конкретные институты горного права. Накапливался практический опыт в различных сферах недропользо­вания: проведение конкурсов и аукционов, оформление лицензион­ных соглашений, осуществление платежей за пользование недрами и т.п. В процессе этой деятельности был выявлен целый ряд вопросов, требующих уточнения и детализации, иного способа законодательно­го выражения, вообще не нашедших решения в законе. Все это есте-

ственно потребовало внесения в ФЗ «О недрах» определенных уточ­нений и дополнений.

В 1995 г. был принят ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» [46]. По существу, это была новая редакция закона. Изменения и дополнения затронули практически все статьи, кроме того, было введено дополнительно 11 новых статей, существен­но развивающих закон, в частности статьи, регламентирующие вопро­сы правового регулирования отношений недропользования, собствен­ности на недра, основания получения права пользования недрами, выделения участков недр федерального значения и др. Следует отме­тить, что указанные изменения и дополнения практически не затрону­ли общую концепцию закона, которая осталась прежней. В последу­ющие годы в базовый закон были внесены отдельные принципиаль­ные уточнения и дополнения, в основном по вопросам получения права пользования недрами и работ на условиях СРП.

В соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ «О недрах» субъекты Федерации могут принимать свои законы и иные норматив­ные правовые акты в целях регулирования отношений недропользова­ния в пределах своих полномочий. Необходимость разработки соб­ственного законодательства о недрах целиком определяется специфи­кой экономической направленности региона, ролью в ней добывающих отраслей промышленности.

Специальные законодательные акты в области недропользования приняты в настоящее время многими субъектами Федерации, и круг их постоянно расширяется.

Следует отметить, что ряд субъектов Федерации (республики) при­няли законодательные акты о недропользовании еще до принятия Федерального закона «О недрах».

Первым законодательным актом такого рода явился Закон Респуб­лики Саха (Якутия) «О недрах и недропользовании», принятый 18 сентября 1991 г. (в 1992 г. принята новая редакция). Затем подоб­ные законы были приняты Республикой Коми — 12 февраля 1992 г., Удмуртской республикой — 13 февраля 1992 г. Таким образом, еще до принятия Федерального закона, который был подписан 21 февраля 1992 г. (опубликован лишь в мае), в России уже действовало три за­кона субъектов Федерации, регулировавших отношения недрополь­зования.

После вступления в силу Федерального закона РФ «О недрах» были приняты специальные законы «О недрах» республиками Сев. Осетия — 27 октября 1992 г., Башкортостан — 28 октября 1992 г., Бурятия — 28 октября 1992 г., Татарстан — 25 декабря 1992 г., Каре­лия — 18 февраля 1993 г. Позднее законы о недрах были приняты в Ханты-Мансийском АО, в Читинской и Тюменской областях, Рес­публике Ингушетия (1996 г.), в Ненецком АО и Ямало-Ненецком АО (1998 г.) и др. Ряд субъектов Федерации принимали специальные по­становления правительства (Тыва, Мордовия).

Законодательные акты о недрах субъектов Федерации, хотя и раз­работаны на основе и в развитие Федерального закона, имеют опре­деленную специфику как в части структурного построения законов, так и в формулировке отдельных положений. Необходимо отметить, что рассмотренные законы содержат достаточно большое число норм, существенно дополняющих и развивающих положения Федерального закона, а в ряде случаев и восполняющих его пробелы. Характерным примером является, в частности, оценка озера Байкал как националь­ного достояния всей России, в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Закон РФ «О недрах» носит характер основ законодательства. В его развитие уже принято и разрабатывается большое число самосто­ятельных законодательных актов федерального значения.

Положения российского закона во многом послужили основой при разработке аналогичных актов в области недропользования в странах СНГ, в частности Кодекса Республики Армения «О недрах» от 19 мар­та 1992 г., Кодекса Республики Казахстан «О недрах и переработке минерального сырья» от 30 мая 1992 г., Закона «О недрах» Республи­ки Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. и др.

Дальнейшее развитие законотворчества в области совершенствова­ния правового обеспечения регулирования отношений недропользова­ния идет, с одной стороны, в направлении создания подзаконных нормативных правовых актов, определяющих механизм действия За­кона РФ «О недрах», который содержит 14 отсылок к нормативным актам Правительства РФ, и, с другой стороны, — к разработке как новых законов, конкретизирующих положения действующего закона, а также и к разработке новых принципов недропользования примени­тельно к активно развивающимся рыночным отношениям, междуна­родной интеграции и другим факторам.

Принципиальные новации в организационно-правовом механизме российского недропользования были связаны с законодательным вве­дением в практику системы СРП. Формально это произошло в конце 1993 г., когда был подписан Указ Президента РФ «Вопросы согла­шений о разделе продукции при пользовании недрами» (24.12.1993 г., № 2285 — утратил силу).

Система СРП по своей экономической природе представляет со­бой специфическую форму комплексного налогообложения работ, связанных с освоением месторождений полезных ископаемых (поис­ка, разведки, добычи), и вводиться она могла и должна была в соот­ветствии с Основами налогового законодательства не указом Пре­зидента, а только Федеральным законом. Поэтому изначально Указ № 2285 носил в основном популистский характер. ФЗ «О СРП» был принят только через два года — в конце 1995 г. [55].

Помимо введения новой специфической системы налогообложе­ния, в принципе предназначенной для установления индивидуального налогового режима для каждого отдельного месторождения в зависи­мости от уровня эффективности его освоения, ФЗ «О СРП» ввел граж­данско-правовой режим недропользования. Это последнее, пожалуй, является основным и наиболее значимым новым институтом горного права на современном этапе. Принятие Закона «О СРП» потребовало введения соответствующих поправок в 12 федеральных законов, в основном налогового характера. В развитие положений этого закона ряд субъектов Федерации (Ханты-Мансийский АО в 1996 г., Сахалин­ская обл. в 1997 г. и Республика Татарстан в 1999 г.) приняли свои законы о регулировании реализации СРП на своих территориях.

На федеральном уровне была сделана попытка принять Закон «О нефти и газе», учитывая исключительную значимость этих ресур­сов для экономики страны. Однако на законопроект в 1995 г., после его принятия ГД РФ и одобрения СФ РФ, последовало «вето» Прези­дента РФ. После этого к нему практически не возвращались. В то же время ряд субъектов приняли свои специальные законы о нефти и газе: в 1997 г. Республика Татарстан — «О нефти и газе», в 1998 г. Ханты-Мансийский АО — «О разработке месторождений углеводоро­дов на территории АО», Ямало-Ненецкий АО — «О стабилизации и стимулировании производства и увеличении добычи нефти в АО», в 1999 г. Тюменская обл. — «О нефти и газе».

Процесс законотворчества в области недропользования в рассмат­риваемый период шел достаточно активно. Были приняты Федераль­ные законы «О континентальном шельфе РФ» [54], «О ставках отчис­лений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» [57] (в насто­ящее время отменен), «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» [59], «О драго­ценных металлах и драгоценных камнях» [74], «Об исключительной экономической зоне РФ» [83], «О газоснабжении РФ» [88] и ряд дру­гих. Кроме того, по вопросам недропользования принято большое число специальных указов Президента РФ, а также постановлений Правительства РФ. Таким образом, можно с полным основанием ут­верждать, что российское горное право уже имеет достаточно серьез­ную законодательную основу. Процесс законотворчества продолжает­ся. В стадии рассмотрения в ГД РФ находятся проекты законов о лицензировании пользования недрами, о концессиях и др. Рабочей группой ГД РФ начата разработка Горного кодекса [179].

2.5. История преподавания горного права

В дореволюционной России изучению и преподаванию горного права уделялось достаточно много внимания. Помимо публикации статей по отдельным проблемам горного права в горных журналах, издаваемых в Санкт-Петербурге, Сибири, Урале, периодически изда­вались фундаментальные монографии. Популярностью в инженерной среде пользовались многочисленные зарубежные издания. В Берлине с середины XIX века издавался специальный журнал по проблемам горного права, где публиковались, в частности, работы и российских специалистов.

В.Г. Струкгов в своем учебнике [172] приводит библиографиче­ский список книг только по теоретическим проблемам горного пра­ва, изданным в странах Западной Европы и Америки, насчитываю­щий более 30 наименований. У тогдашних инженеров языковых ог­раничений не существовало. Поэтому все эти издания были вполне доступны, в том числе и студенчеству.

Основы горного права преподавались в горных институтах, готовя­щих инженеров различного профиля. Знание этих проблем считалось обязательным для горного инженера.

Горная промышленность, как и многие другие отрасли народного хозяйства в императорской России, была военизирована. Горные ин­женеры, которые считались в ранге офицеров и генералов, составляли Корпус Горных Инженеров. Для подготовки кадров при нем суще­ствовал Институт Корпуса Горных Инженеров, который готовил ин­женеров различного ранга.

В Институте было 9 классов (девятилетнее образование): первые пять — общеобразовательные, шестой—девятый — специальные. По четыре урока в день. В шестом классе один раз в неделю читался курс горного законодательства. В том же классе и тоже один раз в неделю — курс «Маркшейдерное искусство и начало горного искусства». Ин-

тересно отметить, что такие дисциплины, как минералогия, горные прикладные науки, изучались в более старших классах.

Кроме того, при институте существовали Горная техническая шко­ла, которая готовила горных механиков различного профиля, а также Пробирная школа, готовившая лаборантов по различным замерам.

Устав Горный вообще уделял достаточно много внимания вопро­сам образования. Горным начальникам (высокопоставленный чинов­ник в ранге генерала, назначенный государством руководить горным промыслом в горной области) прямо вменялось в обязанность следить за тем, чтобы все дети мужского пола обучались читать, писать и считать. Особо способных направляли на учебу в специальные учеб­ные заведения за счет казны, причем некоторые могли быть направ­лены даже в Институт Корпуса Горных Инженеров.

В России первая известная монография по горному праву была опубликована в 1870 г. А.Б. Грамматчиковым — «Горное законода­тельство и горная администрация Англии, Бельгии, Франции, Авст­рии и Пруссии» [137]. Это было, по существу, и первое учебное пособие.

Преподавание горного права, как удалось установить автору, нача­лось в России в 40—50-е годы прошлого века, т.е. почти 150 лет назад. В эти годы в Институте Корпуса Горных Инженеров, впослед­ствии в Горном институте имени Императрицы Екатерины II (в насто­ящее время Санкт-Петербургский горный университет), в качестве са­мостоятельной дисциплины преподавались основы горного законода­тельства. Была организована кафедра горного права, которую в 80—90-е годы возглавлял профессор А.А. Штофъ, автор большого числа публикаций по проблемам горного права, а также фундамен­тальной монографии «Горное право» [183]. В своих работах он пред­восхитил многие современные актуальные проблемы. Именно ему при­надлежит заслуга первым в России четко определить, пожалуй, глав­ную задачу, которая стоит перед этой отраслью права. В своей книге он писал, что «перед законодательством ставится трудная задача, за­ботиться в интересах будущих поколений о том, чтобы горная про­мышленность обращалась с месторождениями ископаемых бережли­во. Необходимо обеспечивать максимально возможное извлечение руд и металлов».

Указание на необходимость организации горного дела с учетом «интересов будущих поколений» было впоследствии повторено в со­ветском [20] и содержится в современном горном законодательстве 'ст. 35 Закона «О недрах»).

Известный энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона [128], изданный в 1893 г., содержал помимо статей, посвященных технике горных работ, статьи юридического характера, в частности, большую статью «Горное законодательство», а также статьи «Горная подать», «Горная полиция», «Горная регалия», «Горная свобода». Автором этих статей был А. Яновский, опубликовавший в 1900 г. монографию «Ос­новные начала горного законодательства» [184].

Несколько позже, в 1909 г., в Киеве вышла книга В.А. Удинцева «Русское горноземельное право» [180]. Она была посвящена главным образом отношениям, возникающим в процессе горного производства между землепользователем и недропользователем. В тот период, когда принцип горной свободы трактовался неоднозначно, такая постановка проблемы была весьма актуальна.

В Государственной библиотеке им. В.И. Ленина хранится рукопись (она была даже не разрезана. —А.П.) «Горное законоведение», кото­рая представляет собой конспект лекций, прочитанных на IV курсе Горного Института, составленный на основе книги А.А. Штофа [182].

В 1907 г. преподаватель горного права С.-Петербургского горного института, магистрант гражданского права, присяжный поверенный В.Г. Струкгов опубликовал учебник «Курс горного права» [172]. Курс состоял из двух частей: общей и специальной. В общей части приве­ден исторический очерк развития основных начал горного законода­тельства в странах Западной Европы и в России, рассмотрены общие задачи горного законодательства, типы законодательств в связи с раз­личными видами права собственности на недра (королевская, обще­ственная, смешанная), место горного законодательства в системе от­раслей права.

В специальной части, построенной в соответствии со структурой Устава Горного, рассматривались общие принципы горного законода­тельства, подзаконные акты, не вошедшие в Устав, система централь­ного и местного горного управления, нормы, регулирующие отноше­ния частного и казенного горного промысла, особенности горного промысла в области Войска Донского и на горных заводах, находя­щихся в ведении Министерства Императорского Двора, наказания за нарушение горных постановлений.

Отрасль права, регулирующая горные отношения, в разные годы и разными авторами, включая учебный курс, называлась «Горное пра­во». Одновременно применительно к тем или иным проблемам ис­пользовались близкие термины: «горноземельное законодательство», «горное законодательство» и др. В современной юридической литера­туре чаще используется термин «законодательство о недрах». В зна­чительной мере это, видимо, объясняется тем, что основные законы, регулировавшие горные отношения в советское время, в своем назва­нии содержали термин «недра» [12, 20, 21]. Определенную роль сыг­рало также сложившееся деление добывающих отраслей на горные (горнодобывающие), связанные с освоением твердых полезных иско­паемых (уголь, металлы, и т.п.), и нефтегазовые. Следует отметить, что последние годы это деление постепенно нивелируется. Однако однозначного понимания и трактовки пока нет. Достаточно упомянуть названия основных монографий в этой области, опубликованных в советское и постсоветское время: «Правовой режим недр» — Сы-родоев Н.А., 1969 г., [174], «Право пользования недрами» — Башма­ков Г.Г., 1974, [124], «Основы горного права» — Мухитдинов Н.Б., 1983, [155], «Основы горного права» — Перчик А.И., 1996, [165].

Уместно напомнить, что термин «горное право» не только упо­минался в советских, но и фигурировал в номенклатуре ВАК СССР с 70-х годов в составе специальности 12.00.06 «Юриспруденция», наряду с сельскохозяйственным, земельным, лесным, водным и эколо­гическим правом. Именно по этой специализации в 60—80-е годы было защищено несколько кандидатских и докторских диссертаций. В 1997 г. в составе этой специализации оно было объединено с зе­мельным, водным и лесным правом под термином «природоресурс-ное право».

При советской власти горное право в вузах не преподавалось в силу объективных причин, связанных в основном с невостребованно­стью этой отрасли права при административно-командной системе руководства промышленностью.

Возобновлено оно было автором в 1992/93 учебном году в Госу­дарственном университете нефти и газа им. И.М. Губкина. Позднее эта дисциплина вошла в учебные планы ряда нефтяных (Тюмень, Новосибирск, Сургут и др.) и горных (Москва, Донецк) вузов под названием «Горное право», «Недропользование» и т.п.

Следует отметить, что структура курсов, читаемых в настоящее время, при всей разнице в содержании, достаточно близка той, что читали нашим предкам. Основное внимание, как и раньше, уделяется проблемам собственности на недра и на ресурсы недр, рационального использования недр, установления эффективной системы платы за пользование недрами и др.

Интерес к этой дисциплине закономерен. Пользование недрами в условиях рыночных отношений предъявляет к руководителям и инже­нерам горных компаний и организаций требование не только знания законов, но и умения применять их на практике.

Контрольные вопросы

1. Периодизация истории российского горного права.

2. Содержание Указа Петра I от 1719 г. «Об учреждении Берг-Коллегии».

3. Структура и основное содержание Устава Горного Российской империи.

4. Структура и основное содержание Горного положения СССР.

1. Структура и основное содержание «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах».

2. Связь законодательных актов Российской Империи и СССР о недрах с со­временным законодательством о пользовании недрами.