Глава 4. Государственное регулирование отношений недропользования

4.1. Принципы и направления государственного регулирования недропользования

Философской основой российского горного права на протяжении его 300-летней истории была концепция сочетания интересов нынеш­него и будущих поколений народов России. В настоящее время она прямо зафиксирована в Законе РФ «О недрах» (ст. 35).

Объективной особенностью использования ресурсов недр, в част­ности добычи полезных ископаемых, являются тесная зависимость полноты их извлечения и затрат на него. Максимальная прибыль (ин­тересы нынешнего положения) достигается при «снятии сливок», т.е. извлечении относительно небольшой легко извлекаемой части полез­ного ископаемого. Максимально полное (действительно полное из­влечение достигается лишь теоретически) извлечение достигается за счет увеличения затрат и соответствующего снижения прибыли. Зада­чей государственного регулирования является установление организа­ционно-правового механизма, направленного на наиболее полное из­влечение полезного ископаемого при обеспечении приемлемого в современных условиях уровня рентабельности производственного процесса.

В соответствии с провозглашенной концепцией, а также основны­ми положениями действующей Конституции РФ отношения недро­пользования формируются на базе следующих основных принципов:

• государственная собственность на недра и различные формы собственности на добытые из недр полезные ископаемые и иные ре­сурсы;

• совместное ведение РФ и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами;

• использование полезных свойств недр путем предоставления их только в пользование с регламентацией условий пользования;

• платность пользования недрами, включая введение специаль­ных сборов и платежей.

Указанные принципы являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования. В то же время формы их конк­ретной реализации в России имеют ряд специфических особенностей, определяемых главным образом федеративным устройством государ­ства и переходным периодом экономического развития народного хозяйства. При этом за государством в лице уполномоченных органов и различных ветвей власти сохраняется функция государственного ре­гулирования всего комплекса специфических отношений, возникаю­щих в процессе использования различных полезных свойств недр, как связанных, так и не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минераль­но-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ. Решение этой задачи возлагается на федеральные органы власти и органы вла­сти субъектов Федерации, которые через специальные институты осу­ществляют предоставление недр в пользование, рациональное исполь­зование и охрану недр, учет и контроль за использованием недр.

Закон РФ «О недрах» [30] определил, что в задачи государственно­го регулирования входят:

• обеспечение геологического изучения территории РФ, ее конти­нентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

• обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• определение объемов добычи основных видов полезных иско­паемых на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам;

• установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

• введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулирование цен на отдельные виды минерального сырья;

• установление стандартов (норм, правил) в области геологиче­ского изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

Государственное регулирование отношений недропользования осу­ществляется через систему органов управления, определение задач, функций и полномочий которых базируется на законодательно за­крепленном разграничении компетенции органов власти РФ, субъек­тов РФ и органов местного самоуправления в сфере отношений не­дропользования.

Законодательство о недрах определило, что государственное регу­лирование отношений недропользования осуществляется по трем ос­новным направлениям — управление, учет и контроль.

Государственное управление в сфере недропользования осуще­ствляется Президентом РФ, Правительством РФ, министерствами и ведомствами в пределах их полномочий, органами исполнительной власти субъектов РФ, федеральным органом управления Государствен­ным фондом недр, в качестве которого в настоящее время выступает МПР. В соответствии со своим статусом МПР, как федеральный орган управления государственным фондом недр, и его территориальные органы не могут выполнять функции управления хозяйственной дея­тельностью предприятий, осуществляющих разведку и разработку ме­сторождений полезных ископаемых либо строительство и эксплуата­цию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных иско­паемых, и заниматься коммерческой деятельностью.

Специфическим, не единственным, но, пожалуй, наиболее действен­ным направлением государственного управления недропользованием является бюджетное регулирование, реализуемое через бюджетную систему, функционирование которой определяется ФЗ «О бюджетном кодексе» [95] и ФЗ «О бюджетной классификации» [97].

Действенность бюджетного регулирования обеспечивается тем, что годовой бюджет и Федерации и субъектов РФ принимается в форме закона. В расходной и доходной частях федерального бюджета, в бюджетах субъектов РФ, а также бюджетах органов местного само­управления деятельность в сфере недропользования выделяется от­дельными позициями. Перечень этих позиций периодически видоиз­меняется в зависимости от текущих задач отрасли.

В составе доходной части федерального бюджета в соответствии с [100] выделяются следующие виды поступлений.

1. В составе налоговых доходов:

— акцизы на природный газ;

— налог на добычу полезных ископаемых, платежи за проведение поисковых и разведочных работ, пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, платежи за пользование недрами при реализации СРП и др.

2. В составе неналоговых доходов:

— доходы от деятельности государственного совместного пред­приятия «Вьетсовпетро»;

— доходы от реализации СРП;

• возмещение инвестором прошлых затрат государства на прове­дение геологоразведочных работ при реализации СРП;

• стоимость реализованной прибыльной продукции, принадлежа­щей государству по СРП.

В составе расходной части федерального бюджета выделяются следующие статьи расходов, учитывающие затраты на недрополь­зование:

• топливно-энергетический комплекс;

• пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;

• федеральный и территориальный фонды воспроизводства мине­рально-сырьевой базы.

В составе видов расходов функциональной классификации расхо­дов бюджета выделяются следующие статьи расходов на недрополь­зование:

• формирование и использование централизованного резервного фонда социальной поддержки работников ликвидируемых угольных шахт и разрезов;

• геологическое изучение недр, континентального шельфа и Мирового океана для федеральных нужд;

• расходы на управление Государственным фондом недр;

• геологоразведочные работы;

• расходы на ликвидацию особо убыточных и неперспективных угольных шахт и разрезов;

• научно-техническое и проектное обеспечение реструктуриза­ции угольной промышленности;

• мероприятия социальной поддержки работников угольной про­мышленности;

• предоставление организациям угольной промышленности инве­стиций и средств на разработку научно-технических программ;

• селективная поддержка угледобывающих предприятий;

• реализация отраслевых тарифных соглашений на предприятиях и в организациях угольной промышленности и шахтного строи­тельства;

• расходы на управление угольной отраслью;

• формирование и использование централизованного резервного фонда реструктуризации угольной промышленности;

• мероприятия по созданию безопасных условий работы в уголь­ной промышленности.

Перечень расходов бюджета показывает направления и наиболее значимые в настоящее время проблемы, в частности ситуация в уголь­ной отрасли.

Другим направлением государственного управления и регулирова­ния в сфере недропользования является лицензирование. Оно осуще­ствляется с одной стороны в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [106], с другой — в рамках системы государственного лицензирования пользования недрами, которая рег­ламентирует организационно-правовые вопросы предоставления недр в пользование. Подробно этот вопрос рассмотрен в разделе 6.1.

Учет использования недр — важнейший инструмент государствен­ного регулирования недропользования. Помимо обычных форм учета, установленных для промышленных предприятий (статистический, бухгалтерский и др.) в недропользовании, он осуществляется в форме ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, составления кадастра месторождений и других геологических объек­тов. Организация этой работы возложена на МПР.

Другим направлением государственного регулирования недрополь­зования является осуществление государственного контроля за ра­циональным использованием и охраной недр, а также надзор за без­опасным ведением работ, связанных с пользованием недрами.

Задачей государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр законодательства, установ­ленного порядка пользования недрами, утвержденных в установлен­ном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государствен­ного учета и отчетности.

Государственный контроль за геологическим изучением, рациональ­ным использованием и охраной недр осуществляется органами госу­дарственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

Задачей государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, является обеспечение соблюде­ния всеми пользователями недр законодательства, утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, предупреждению и устранению их вредного влияния на население, окружающую природную среду, здания и сооружения.

Государственный надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, возлагается на органы государственного горного надзора. Органы государственного горного надзора осуще­ствляют свою деятельность во взаимодействии с органами государ­ственного геологического контроля, природоохранными и иными кон­трольными органами, профессиональными союзами, другими обще­ственными объединениями.

Законодательство, регулирующее освоение отдельных видов по­лезных ископаемых, может содержать и содержит уточнения отдель­ных положений общей системы. Так, ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» [74] устанавливает, что государственное регу­лирование отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней и их добычи осуществляется в целях проведения государственной полити­ки, направленной на стимулирование добычи и производства драго­ценных металлов и драгоценных камней, развития рынка этих ценно­стей и их рационального использования для социально-экономическо­го развития РФ и субъектов РФ с учетом особых свойств драгоценных металлов и драгоценных камней.

4.2. Система пользования недрами

В соответствии с природными, организационными, экономически­ми, технологическими и правовыми особенностями процесс пользо­вания недрами можно представить в виде единой системы, в составе которой выделяются три самостоятельные подсистемы:

— предоставление участков недр в пользование;

• пользование недрами в соответствии с установленными усло­виями производства работ;

• контроль и надзор за соблюдением установленных требований и ограничений при пользовании недрами.

Несмотря на то, что все три подсистемы в определенной мере взаимосвязаны и взаимообусловлены, действуют и развиваются они достаточно самостоятельно.

Законодательство с различной степенью детальности регламенти­рует отношения недропользования как в рамках всей системы, так и особенно в рамках отдельных подсистем.

Первая подсистема — предоставление недр в пользование — призвана регулировать относительно новый вид отношений, возника­ющий между государством-собственником недр и потенциальными потребителями их полезных свойств, т.е. потенциальными пользова­телями недр. Отношения эти строятся на принципах демократии и рыночных отношений. В рамках этой подсистемы соответствующие государственные органы определяют программу освоения недр, кон­кретные зоны изучения и участки недр, которые предполагается пре­доставить в пользование. После этого в соответствии с действующим порядком производится выбор конкретного недропользователя и юри­дическое оформление предоставления ему права пользования недра­ми на определенных условиях. Эта подсистема в законодательстве о недрах получила название — государственная система лицензирова­ния пользования недрами.

Возникновение этих правоотношений, по существу, относится к моменту принятия и ввода в действие Закона РФ «О недрах», т.е. к 1992 г. Поэтому не случайно значительная часть текста закона была посвящена именно предоставлению недр в пользование. Практика последующих лет показала, что отношения, возникающие в этой под­системе, весьма сложны и многообразны. Они требуют создания боль­шого числа новых законодательных и иных нормативных правовых актов. Несмотря на то, что уже разработан и действует целый ряд таких документов на федеральном уровне и особенно на уровне субъек­тов Федерации, процесс этот только начинается. Некоторые положе­ния, зафиксированные в них, требуют уточнения и корректировки, многие правоотношения этой подсистемы вообще не урегулированы.

Вторая подсистема регулирует отношения, возникающие в процес­се пользования недрами, т.е. осуществления недропользователем определенного вида деятельности в рамках полученного права, в ча­стности права на проведение поисков, разведки и разработки место­рождений, либо работ по использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Отношения, возникающие в процессе пользования недрами и осо­бенно при поиске, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, регламентируются в основном правовыми нормативны­ми отраслевыми и межотраслевыми документами, изданными различ­ными министерствами и ведомствами бывшего СССР. Хотя они во многом, особенно в части регламентации технических и технологи­ческих вопросов, сохранили свое значение, требуется их пересмотр с учетом как специфики рыночных отношений, так и достижений в области научно-технического прогресса. Это гигантская работа, по­скольку речь идет о сотнях нормативных документов.

Третья подсистема, функционирующая параллельно с первой и второй, призвана регулировать отношения, возникающие в процессе осуществления контроля и надзора со стороны государства за дей­ствиями пользователя недрами, соблюдением им взаимосогласован­ных условий выполнения работ на предоставленном участке недр, а также общих требований пользования недрами. За рубежом вопроса­ми контроля и надзора за освоением ресурсов недр занимаются спе­циализированные правительственные органы, наделяемые очень ши­рокими полномочиями. В этой работе активно участвуют органы муниципальной власти, а также общественные организации. Жест-

кость контроля и надзора ни в коем случае не означает вмешательство в хозяйственную деятельность недропользователя. Главная задача ор­ганов государственного контроля состоит в обеспечении безусловного выполнения заранее установленных условий пользования недрами, норм и правил поиска месторождений, их разведки и разработки, охраны окружающей природной среды, а также техники безопасности проведения горных работ.

В России организационно-правовое регулирование отношений в рамках третьей подсистемы осуществляется органами государствен­ного геологического контроля, государственного горного надзора, го­сударственного экологического контроля, отраслевыми органами, вы­полняющими отдельные специфические контрольно-надзорные функ­ции, во взаимодействии с природоохранными и другими контрольными органами.

4.3. Государственный фонд недр

Государственный фонд недр составляют используемые участки (геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользова­ние и распоряжение Государственным фондом недр в пределах терри­тории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шель­фа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законода­тельством предусмотрено создание специального органа исполнитель­ной власти, на который возлагается решение вопросов недропользова­ния и в частности рационального использования и охраны недр. В настоящее время функции государственного органа по управлению Государственным фондом недр возложены на МПР.

Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в зе­мельном праве применительно к земле.

Установленное законом единство субъекта права исключительной государственной собственности на недра является юридическим ос­нованием определения их как Единого государственного фонда недр, что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуще­ствлять свои полномочия собственника в отношении всех недр.

Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР яв­ляются «государственной собственностью — общим достоянием все­го советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого республиканское законодательство о недрах рассматривало государ­ственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Со­временная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изме­нений и дополнений в само понятие.

Понятие государственного фонда определенного вида природного ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соот­ветственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия замене­ны классификацией земель по целевому назначению их исполь­зования.

Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включают­ся в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая норма, определяющая порядок включения или исключения объектов из фонда.

Применительно к недрам используется несколько иной принцип структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государ­ства (территория государства и континентальный шельф), подразделя­ются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части недр.

Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изучен­ности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое место­рождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений устанавливался специальный режим — «приобретение права на про­изводство горного промысла». В последующем законодательстве эта норма повторялась, но уже в современной формулировке (используе­мые и неиспользуемые части недр).

Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавли­ваться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий госу­дарственных органов при построении системы управления недрополь­зованием.

Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной проекции.

Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключитель­ном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России.

Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере опережая федеральное законодательство о федеральных природных ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «фе­деральный фонд резервных месторождений».

Статус объектов федерального значения могут получить на осно­вании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ис­копаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государ­ственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ре­сурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Часть месторожде­ний федерального значения, в том числе освоенных и подготовлен­ных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой задачи — создание федерального фонда резервных месторождений — явление весьма редкое для государств с федеративным устройством государства.

Наиболее известным примером создания такого фонда являются резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правитель­ства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обес­печение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситу­ациях.

Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значе­ния, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представле­нию Правительства РФ, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуаль­ной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драго­ценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть принципиально различной: от использования дохода от добычи в ин­тересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических проблем в форме, например, феде­рального финансирования развития угольных бассейнов и т.п.

Характерным примером является, в частности, оценка в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как национального достояния всей России и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полно­мочий утверждают государственные программы геологического изу­чения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рациональ­ного использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.

4.4. Разграничение компетенции в сфере недропользования

Федеративное устройство России определило необходимость раз­граничения компетенции органов государственной власти в различ­ных сферах деятельности между Федерацией и ее субъектами.

Принципиальные положения такого разграничения были установ­лены Конституцией РФ. Она определила предметы ведения, относи­мые к компетенции федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Природополь­зование и, следовательно, недропользование, отнесены к совместному ведению. Конституция РФ установила и механизм осуществления совместного ведения, определив, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами должны регулироваться законодательством РФ, а также законами и правовыми актами субъектов Федерации.

Отношения недропользования осуществляются во взаимодействии с отношениями в других сферах социально-экономической деятельно­сти. Учитывая это, возникла необходимость в Законе РФ «О недрах», имеющим, по существу, статус основ законодательства о недрополь­зовании и необходимость определить и разграничить компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере отношений недропользования.

Проблема разграничения компетенции в сфере отношений недро­пользования возникла и решалась еще в рамках бывшего СССР.

В СССР недра являлись «общим достоянием всего советского на­рода». Исходя из этого право владения недрами принадлежало СССР, а союзные республики могли пользоваться правом распоряжения не­драми лишь по предметам ведения, находящимся вне пределов компе­тенции СССР.

В Горном положении СССР [16] регулирование отношений недро­пользования возлагалось на Высшие советы Народного Хозяйства (ВСНХа) СССР и Союзных Республик. Участие советских органов представительной власти не предусматривалось.

К ведению ВСНХ СССР относились: сводный учет всех природ­ных ресурсов СССР; производство геологических, горно-изыскатель­ских и геологоразведочных работ общесоюзного характера на всей территории СССР; составление и представление на утверждение спис­ков месторождений общесоюзного значения; распоряжение месторож­дениями общесоюзного значения, осуществляемое непосредственно или через ВСНХ Союзных Республик; установление платы за право разработки месторождений общесоюзного значения; предварительная разработка вопросов о горных концессиях; установление общих обя­зательных на всей территории СССР правил по охране недр; осуще­ствление горно-промыслового надзора по месторождениям общесо­юзного значения.

К ведению ВСНХ Союзных Республик относились: учет природ­ных ресурсов на территории республики; производство геологиче­ских, геолого-изыскательских и геологоразведочных работ республи­канского характера; распоряжение всеми недрами, в отношении мес­торождений как впервые открываемых, так и уже открытых, за ис­ключением месторождений общесоюзного значения; установление платы за разработку месторождений республиканского и местного значения; осуществление горно-промыслового надзора по месторож­дениям республиканского и местного значения.

Для практической реализации указанных функций в составе ВСНХ создавались специализированные горные органы. Предусматривалось также как и в Горном уставе Российской Империи [6] создание на территории страны горных и маркшейдерских округов.

Позднее союзное законодательство о недрах [20] предусматривало уже разграничение компетенции в области регулирования горных отношений между СССР и Союзными Республиками.

Ведению СССР подлежали: распоряжение Единым государствен­ным фондом недр в пределах, необходимых для осуществления пол­номочий СССР в соответствии с Конституцией СССР; установление основных положений и определение единой технической политики в области использования и охраны недр; установление общесоюзных планов охраны недр и рационального использования минеральных ресурсов; государственный надзор и контроль за использованием и охраной недр, за ведением работ по геологическому изучению недр и установление порядка осуществления надзора и контроля; регулиро­вание других вопросов в области использования и охраны недр в со­ответствии с Конституцией СССР и законодательством.

Ведению союзных республик подлежали те же вопросы в пределах своих территорий, а также регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, если они не были отнесены к компе­тенции СССР.

Действующее законодательство, как указывалось, отнесло вопро­сы владения, пользования и распоряжения недрами к совместному ведению, установив так называемую систему «двух ключей». Однако на практике эта система в различных регионах России действует по-разному, основываясь в ряде случаев либо на собственном законода­тельстве, либо на положениях специальных договоров с Федерацией о разграничении предметов ведения и полномочий, включая, в част­ности, вопросы недропользования.

Законом РФ «О недрах» [46] в сфере регулирования отношений недропользования определена компетенция:

• органов государственной власти РФ;

• органов государственной власти субъектов РФ;

• совместная органов государственной власти РФ и субъектов РФ;

• органов местного самоуправления.

Компетенция Российской Федерации

В компетенцию органов государственной власти РФ в сфере регу­лирования отношений недропользования (ст. 3 Закона РФ «О недрах») входят:

1. Разработка и совершенствование законодательства РФ о не­драх.

Законодатели не случайно поставили эту деятельность на первое место, понимая, что по мере развития рыночных отношений, взаимо­отношений между субъектами РФ, повышения роли и самостоятель­ности местного самоуправления потребуется определенная доработка закона. Эта работа предусматривает, во-первых, анализ и обобщение практики применения действующего федерального закона о недрах и внесение в него соответствующих изменений и дополнений, во-вто­рых, учет специфики отношений недропользования при разработке природоресурсного и другого федерального законодательства, в той или иной мере затрагивающего отношения недропользования, с це­лью предотвращения возможных противоречий.

2. Определение и реализация федеральной политики недропользо- вания, определение стратегии использования, темпов воспроизвод- ства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минераль- но-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных про- грамм.

Государственные органы центральной исполнительной власти при­званы осуществлять функции общего управления развитием всей минерально-сырьевой базы России. Основными направлениями этой деятельности являются:

• стратегия использования природных ресурсов, в первую оче­редь в части топливно-энергетических ресурсов, определение при­оритетных направлений использования угля, нефти и газа;

• определение темпов воспроизводства ресурсов, в частности планирование прироста запасов отдельных категорий, поддержание обеспеченности добычи запасами на необходимом уровне;

• расширение и качественное улучшение минерально-сырьевой базы, в первую очередь за счет повышения эффективности геолого­разведочных работ, выхода в новые районы, в частности, Сибири, Дальнего Востока и континентального шельфа.

При этом предполагается осуществлять эту работу в значительной мере в рамках федеральных программ, координируя и увязывая об­щие федеральные интересы с интересами субъектов Федерации.

3. Установление общего порядка пользования недрами и их охра- ны, разработка соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископа- емых.

Общий порядок предусматривает правовую регламентацию следу­ющих основных вопросов:

• определение видов пользования недрами;

• определение участков недр, предоставляемых в пользование с различными целями;

• требования, ограничивающие и запрещающие в определенных случаях пользование недрами;

• определение субъектов пользования недрами, т.е. пользователей недр;

— разработка общих требований и условий предоставления недр в пользование на основе системы лицензирования;

• установление основных прав и обязанностей пользователей недр;

• требования по рациональной разработке и охране недр;

• антимонопольные требования.

Особое место законодатель уделил вопросам унификации класси­фикации запасов и ресурсов полезных ископаемых как инструмента осуществления единой федеральной политики в области всех видов геологического изучения и использования недр.

4. Создание и ведение единой системы федерального и террито- риальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств.

При этом предусматривается регламентация видов и форм пред­ставления, хранения и использования геологической информации, по­рядок использования и др.

5. Государственная экспертиза информации о разведанных запа- сах полезных ископаемых, иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность.

Необходимо иметь в виду, что задача государственной экспертизы информации не ограничивается только проверкой достоверности ис­ходных данных и результатов расчетов. Не менее важной задачей государственной экспертизы являются предъявляемые ею требования к полноте изучения недр, контролю за рациональным и эффективным ведением разведочных работ и опасности, которая может возникнуть при разработке полезных ископаемых для человека и окружающей природной среды.

6. Составление государственного баланса запасов полезных иско- паемых; государственный учет участков недр, используемых для до- бычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; ведение государствен- ного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых; государственная регистрация работ по геологическому изучению недр.

Все перечисленные виды работ призваны решить одну общую задачу — создать и постоянно обновлять банк данных о состоянии изученности и освоенности недр, а также качественной характеристи­ки их ресурсов в рамках федерации, в первую очередь для целей разработки программ развития минерально-сырьевой базы и, во-вто­рых, для осуществления действенного контроля и надзора за пользо­ванием недрами.

7. Установление размеров и порядок взимания платы за геологи- ческую информацию о недрах.

Эта функция федерации была введена в законодательство в 2001 г. в связи с принятием главы 26 НК РФ. Правовым основанием этого следует считать государственную собственность на недра, предостав­ляемые в пользование.

8. Распоряжение недрами континентального шельфа РФ.

Эта норма является типичной для государств с федеративным ус­тройством. В частности, в США недра в пределах морской исключи­тельной экономической зоны и континентального шельфа находятся в исключительном ведении федеральных властей.

Действующая Конституция РФ ввела специальную функцию феде­рации — «определение статуса и защиту ...континентального шельфа РФ» (ст. 71).

В настоящее время вся деятельность на континентальном шельфе регулируется ФЗ «О континентальном шельфе РФ» [54].