¹ Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практи­ка. — М., 1998. — С.17.

2 Барабашев г.В. Муниципальные органы современного государства (сша, Великобритания). — м., 1971. — с.13.

Кардинальні зміни в соціально-економічній сфері викликали появу муніципальних концепцій, пов'язаних з теорією держави соціального добробуту. Муніципалітети проголошувалися інстру­ментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє однаковою мірою інтереси усіх класів та верств суспільства. Па­нівна на Заході, зокрема в США, теорія соціального обслуговуван­ня тлумачить функції муніципалітетів як один із проявів надкла­сової природи держави загального добробуту. В основі цієї теорії робиться наголос на здійснення муніципалітетами одним із основ­них своїх завдань пропонування послуг своїм мешканцям, органі­зація обслуговування населення. Становлення і розвиток держави загального добробуту, розширення комплексу послуг, які нада­ються громадянам, мало подвійний вплив на функціонування міс­цевого самоврядування сучасного світу. З одного боку, зросла роль місцевих органів у наданні послуг населенню, в реалізації урядо­вої політики на місцях, що у свою чергу стимулювало зацікавле­ність держави в ефективності місцевого управління. З іншого — посилилася централізація податкової системи, контроль центру за діяльністю місцевого управління. Стрімка активізація ролі дер­жави в галузі місцевих фінансів призвела до трансформації тради­ційного балансу між державним контролем та місцевою автономією в економічній сфері, поставивши місцеві органи в залежне стано­вище від центральних влад¹. Еволюція місцевого управління, та­ким чином, «значно посилила державну природу муніципальних інститутів, зростивши місцеві справи з загальнодержавними та поставивши виборні муніципальні установи у велику адміністра­тивну та фінансову залежність від уряду і міністерств»².

Сучасна правова доктрина місцевого самоврядування в основ­ному стверджує, що самоврядування поєднує в собі елементи дер­жавного та громадського начал. Поступово відбувається переоцін­ка традиційних цінностей місцевої автономії і муніципальних сво­бод, хоча й досі трапляються прихильники громадівської школи місцевого самоврядування.

Здебільшого в теорії сучасної комунальної політики головний акцент зміщується з питань свободи та невтручання з боку цен­тральних влад у бік таких цінностей, як раціональність, ефектив­ність, економія. Місцеве самоврядування розглядається вже не стільки як загальнодемократична мета, скільки засіб для вирі­шення локальних проблем, реалізації інтересів територіальних громад, здійснення на місцях загальнодержавного політичного курсу. Сучасні зарубіжні вчені, як правило, тлумачать муніци­пальне управління як відносно децентралізовану форму державно­го управління на місцях. Так, на думку данських учених, муніци­палітети не є нерегульованою «державою в державі», а виступають як місцеві політичні одиниці з відносно великою незалежністю, яка вписується в загальну систему держави¹. Аналогічних позицій дотримуються М. Мутталіб і М. Алі Хан, які стверджують, що «по­ложення про місцеве самоврядування як невід'ємне право насе­лення відповідних адміністративно-територіальних одиниць біль­ше не є актуальним», оскільки місцеві органи «діють як агенти держави, а місцеве управління в цілому є інтегральною частиною загального політичного механізму управління країною»².

1 Местное самоуправление. — m.: Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз Российских городов, 1995. — с. 18.

2 Muttalib м.А., Ali Khan м.А. Theory of Local Government. — New De­lhi, 1982. — p. 2.// Цит. За: Черкасов а.И. Сравнительное местное управ­ление: теория и практика. — м., 1998. — с.17.

Зіставляючи різні точки зору на природу місцевого управління та самоврядування, російський дослідник О.І. Черкасов робить ви­сновок про певну дуалістичність позицій місцевого управління в рамках державного механізму. З одного боку, місцеве управління є частиною єдиної публічної адміністрації, децентралізованим та ор­ганізаційно уособленим елементом державного механізму, який залежить від центру та виступає як адміністративна організація з надання послуг населенню відповідно до загальнонаціональних стандартів та загального політичного курсу центрального уряду. Однак на відміну від суб'єктів федерації автономія територіальних громад має не конституційний, не законодавчий, а лише адміні­стративний характер. Місцеві органи не мають так званої компе­тенції встановлювати свою компетенцію, тобто не можуть само­стійно визначати коло своїх повноважень, оскільки встановлюють­ся вищестоящими органами, а також судами.

З іншого боку, на його думку, місцеві органи мають свою легі-тимність, враховуючи, що вони формуються безпосередньо насе­ленням, або за участю населення. Окрім того, вони мають певну самостійність, оскільки володіють власними фінансовими (подат­ки, яки стягуються на користь територіальної громади, збори, інші грошові надходження), матеріальними (муніципальна влас­ність) та людськими (штат службовців) ресурсами, а також юри­дичними повноваженнями (наприклад, можливість, діючи як юридична особа, укладати договори та порушувати позови). Звід­си, робиться загальний висновок, що місцеве управління, з одного боку, залежить від центральної влади та є своєрідним продовжен­ням державної адміністративної машини на рівні нижче цен­трального, а з іншого — є легітимним вираженням ідей місцевих спільнот¹.

Подвійний характер муніципальної діяльності (самостійність у суто місцевих справах та здійснення певних державних функцій на місцевому рівні) знайшов своє відображення в теорії дуалізму муніципального управління (концепція дуалізму повноважень місцевого самоврядування, громадсько-державна теорія). За цією теорією, муніципальні органи, здійснюючи відповідні управ­лінські функції, виходять за межі місцевих інтересів і відповідно повинні діяти як інструмент державної адміністрації. Органи міс­цевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політич­ній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані ви­рішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані». Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого само­врядування мають діяти незалежно й самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то при вирішенні делегова­них — під контролем та адміністративною опікою відповідних дер­жавних органів².