Серія:

Інноваційні освітні технології у муніципальному праві

Академія муніципального управління

О.В. Батанов

МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

Підручник

ББК 7.3 Б32

Рекомендовано до друку вченою радою Академії муніципального управління (протокол № 4 від 16 квітня 2008 р.)

АВТОР:

БАТАНОВ Олександр Васильович

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, старший науковий співробітник Інституту держави і права ім. В. М. Корецькрго HAH України

РЕЦЕНЗЕНТИ:

Марцеляк О.В. — доктор юридичних наук, професор, професор кафедри конституційного та міжнародного права Харківського на­ціонального університету внутрішніх справ;

Кравченко В.В. — кандидат юридичних наук, доцент, заслуже­ний юрист України, Перший заступник виконавчого директора Асоціації міст України та громад.

Б32 Батанов 0. В. Муніципальне право України: Підручник / Відповідальний редактор М.О. БАЙМУРАТОВ — X.: «Одіс-сей», 2008. — 528 с. — Серія: «Інноваційні освітні техноло­гії у муніципальному праві».

ISBN 978-966-633-755-2

У підручнику всебічно висвітлені питання як загальної теорії муніци­пального права (предмет, методи, джерела, система тощо), так і окремих його інститутів. Аналізуються основні теорії походження місцевого само­врядування та муніципального права, висвітлюється процес становлення наукових знань про місцеве самоврядування як у вітчизняній, так і світовій політико-правовій думці. Докладно розглядаються основні міжнародні стандарти місцевого самоврядування. Висвітлюються проблеми організації та функціонування муніципальної влади, а також проблеми реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина у місцевому самоврядувані. Значна увага приділяється особливостям правового статусу територіальних громад як основи місцевого самоврядування в Україні. Розкривається ста­тус представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищ­них та міських голів, виконавчих органів місцевого самоврядування, орга­нів самоорганізації населення. Розглядаються основні гарантії місцевого самоврядування та актуальні проблеми юридичної відповідальності у муні­ципальному праві.

Розрахований на науковців, викладачів, магістрів та студентів юридич­них спеціальностей вищих навчальних закладів, депутатів місцевих рад, по­садових осіб і керівників органів державної влади та органів місцевого само­врядування, усіх, хто цікавиться проблемами місцевого самоврядування.

© Батанов 0.В., 2008 ©TOB «Одіссей», підготовка ISBN 978-966-633-755-2 до друку, 2008

Передмова

Одним із найбільш примітних явищ у становленні та розвитку демократичної правової державності в Україні є відродження міс­цевого самоврядування як принципово нової системи організації публічної влади на місцях та, на цій основі, — формування муні­ципального права як самостійної галузі права України. Сьогодні муніципальне право — це галузь права, яка динамічно розвиваєть­ся. В основі її формування перебувають об'єктивні матеріальні пе­редумови, які пов'язані насамперед із наявністю самостійного для муніципального права предмета правового регулювання як особ­ливої сфери суспільних відносин, що виникають на базі тієї си­стеми самоорганізації людей, яка визнається та функціонує за міс­цем їх проживання.

Інститут місцевого самоврядування є своєрідним результатом тисячолітнього світового досвіду організації публічної влади, вза­ємовідносин влади з людиною, який наочно свідчить, що спрямо­ваність влади на задоволення потреб людини, її функціонування в інтересах територіальних громад та їх членів можуть бути забезпе­чені лише за умови реальної участі людини у формуванні цієї вла­ди, відповідальності влади перед людиною та її максимальної на­ближеності до людини.

Сучасна українська дійсність, політичне життя в Україні, стан демократії, місцевого самоврядування та прав людини доводять правильність та глибину цієї думки. Безумовно, можна аналізува­ти вітчизняну модель місцевого самоврядування з точки зору своєї історії або вираховувати, як на неї вплинули англосаксонська, французька, німецька чи скандинавська моделі. Але безспірним залишається факт, що процес становлення та розбудови сучасної української державності збігся у часі з реформуванням політичної системи та становленням якісно нових демократичних інститутів публічної влади, формуванням громадянського суспільства, утвер­дженням принципів ринкової економіки. Це об'єктивно привело до суттєвих змін у системі національного права України, появі в ній нових галузей як приватного, так і публічного права. Це, у свою чергу, зумовило виникнення якісно нових підходів до проце­су викладання юридичних дисциплін у профільних навчальних закладах.

З

Цей підручник орієнтується на сучасні проблеми розвитку де­мократії в Україні, які концентрують у собі всі найскладніші со­ціально-економічні та політичні проблеми перехідного періоду, віддзеркалюють його суперечливість, незавершеність та невизна­ченість багатьох процесів та рішень. На жаль, сучасна вітчизняна юридична наука не приділяє належної уваги цим проблемам, що безумовно негативно віддзеркалюється на процесі вивчення основ місцевого самоврядування в юридичних навчальних закладах.

Це приводить до того, що не лише у теорії, а й на практиці фа­ктично ігнорується той факт, що на муніципальному рівні не лише «локалізується» влада Українського народу та відбувається децен­тралізація публічної влади, результатом чого і є формування муні­ципальної влади — публічної влади територіальної громади. На муніципальному рівні реалізується ідея індивідуалізації влад овід- • носин, коли останні виступають своєрідним сумарним виражен­ням політичної та економічної влади населення, здійснення інди­відуальних та колективних прав та свобод особи за місцем прожи­вання, що є своєрідним «детектором» демократичності держави та суспільства.

Проблемне викладення матеріалу в цьому підручнику має на меті показати вітчизняну та зарубіжну науку про місцеве самовря­дування та особливо її теоретичний рівень у розвитку, який відо­бражає динамізм муніципально-правового життя суспільства.

Однією з установок підручника є ознайомлення читача з працями та науковими поглядами тих учених, які створювали та створюють теоретичні цінності юридичної науки, працювали й працюють над актуальними проблемами муніципального права. Насичення тексту підручника великою кількістю посилань на різноманітні точки зору на предмет дослідження, — місцеве самоврядування, — має велике методологічне та практичне значення. Це дозволить читачеві само­стійно обрати ту чи іншу концепцію, сформувати своє бачення тієї чи іншої проблеми у сфері місцевого самоврядування, без тиску яко­їсь однієї, іноді суб'єктивної точки зору.

Безособистісний підхід до процесу та результатів пізнання та­ких складних проблем, як проблеми влади і свободи неминуче збіднив би про цей процес, позбавив би студента можливості склас­ти ясну думку про дійсний зміст цього процесу. Безособистісний підхід небезпечний тим, що він може породити ілюзорні уявлення про безконфліктний розвиток наукової думки, зверненої до таких конституційно-правових та політичних реалій, як влада і свобода, державне будівництво та місцеве самоврядування, державне управління та муніципальна влада, адміністративна та муніци­пальна реформи тощо.

Необхідно відзначити, що така авторська позиція не завжди поділяється деякими вченими, які негативно ставляться до під­ручників, написаних у стилі наукової монографії, ускладненно, з викладанням різних концепцій та їх критичним аналізом. Але є й інша точка зору на цей предмет, яка спростовує цей стереотип: під­ручник — це викладення обов'язкової для кожного майбутнього фахівця системи поглядів, тому незнання її або непогодження з ними практично виключається.

Деперсоніфікація теоретичної думки, безособистісність її у на­вчальній літературі тісно пов'язана з монологічним поданням мате­ріалу, неодмінно передбачає саме таке подання, що у свою чергу має своїм наслідком його усередненість. Тому автор залишає за собою право запропонувати підручник з питань сучасного муніципального права в ключі наукового діалогу на тих підвалинах, що професійна юридична діяльність глибоко проблемна за своєю сутністю.

Діалогічне подання навчального матеріалу сприятиме станов­ленню в майбутніх спеціалістів юридичного профілю гнучкого, творчого мислення, в той час коли монологічне подання матеріалу формує чорно-біле, спрощене сприйняття та авторитарне мислен­ня, нечутливе до доводів, будь-якої контраргументації. Усунення від різних концепцій, підходів та точок зору збіднює підручник, посібник та власне начальний процес, вступає у конфлікт з його демократичною пошуковою природою, так чи інакше пов'язаними з амбіціями на негрішимість якоїсь однієї концепції.

Велике значення має й те, що можна назвати складністю під­ручника. Адресат навчальної літератури — студент, той хто на­вчається або цікавиться відповідною проблематикою. Для нього ця література має бути зрозумілою та доступною. Автору, який бере на себе завдання написати підручник чи навчальний посіб­ник, має усвідомлювати можливі конфлікти розуміння. Але склад­ність навчальної літератури має принаймні два виміри: вона не по­винна бути занадто складною для сприйняття, але протипоказане й спрощення. За рівнем складності навчальна література має бути орієнтована на добре підготовленого, працьовитого, аналітично мислячого читача. Навчальна література жодною мірою не повин­на опускатися до рівня середньостатистичного студента. Повна відмова від спрощення, орієнтація навчальної літератури на силь­ного студента — вимога часу. Складно будувати соціальну, право­ву й демократичну державу руками трієчників. Спосіб викладення навчального матеріалу має обов'язково відповідати особливостям того предмета, який віддзеркалюється в ньому. Проблема доступ­ності у цьому випадку має вирішуватися й шляхом прищеплення тим, хто навчається, навичок творчого мислення.

І, нарешті, останнє. Мова йде про дещо нетрадиційне для сучас­них видань із муніципального права змістовне наповнення підруч­ника, навчальний матеріал у якому насамперед поданий через призму реалізації прав людини і громадянина у місцевому само­врядуванні. Такий методологічний підхід автор обрав для себе не тільки тому, що процес вивчення і дослідження місцевого само­врядування, а тим більше підготовки себе для роботи в його орга­нах, якщо при цьому не доводиться та не усвідомлюється людино-центристська сутність місцевого самоврядування та муніципаль­ного права, є безперспективним та позбавлений сенсу.

Головне те, що в сучасній Україні, на жаль, дотепер так і вдало­ся подолати принципову ваду вітчизняного державного механіз­му — «панування» влади над людиною — замість «служіння» її інтересам. У нашому суспільстві ще не усвідомлено просту істину, що влада, у кінцевому підсумку, — це не панування осіб, наділе­них владними повноваженнями, а служіння цих осіб на користь загального блага. Саме у цьому полягає, з одного боку, демокра­тичний вимір влади, а з другого — її моральний імператив¹. При­чому, місцеве самоврядування як недержавний за своєю приро­дою інститут досі сприймається населенням як частка цього дер­жавного механізму, а держава постійно прагне до централізації, інтеграції місцевого самоврядування у свій механізм, нівелюван­ня його самостійності.

Сучасний етап політико-правового розвитку української дер­жави характеризується протиборством тенденцій'централізації та децентралізації. В їх основі — не тільки об'єктивні передумови та фактори (з одного боку, становлення демократичної соціально-правової держави, в якій народ здійснює свою владу, в тому числі реалізуючи своє право на місцеве самоврядування, з іншого боку, необхідність збереження, особливо в умовах конституційної кризи та сучасної політичної нестабільності, державної цілісності, рес­публіканського устрою, єдиного економічного та правового про­стору), а й суб'єктивні фактори, багато у чому пов'язані не тільки з проблемами перехідного періоду, а й з відсутністю державної волі у всебічному визнанні прав місцевого самоврядування, тотальною недовірою держави до населення та його здатності до самоорганіза­ції, браком наукової концепції, загальновизнаних підходів до ви­рішення проблеми гармонізації тенденцій централізації та децен­тралізації тощо.

1 Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту: Монографія / За заг. Ред. В.Б. Авер'я-нова. — к.: Наукова думка, 2007. — с. 3.

Стимулювання самоорганізації жителів за місцем проживання та здатність держави до самообмеження, гармонізація тенденцій централізації та децентралізації є неодмінною передумовою станов­лення конституціоналізму, розвитку місцевого самоврядування та інституціоналізації муніципальної влади у демократичній держа­ві. Недовіру до своїх громадян та надмірну централізацію держав­ної влади, як продемонстрував досвід радянської державності та невдалий досвід муніципального будівництва в сучасній Україні, неможливо поєднати з місцевим самоврядуванням. Суперечить йому й надмірне посилення децентралізації влади, наслідком яко­го може бути загальне послаблення державного начала. Місцеве самоврядування у сучасних умовах може розвиватися тільки за наявності міцної підтримки з боку держави, її концептуально ви­важеної муніципальної політики, утворенні нею об'єктивних та суб'єктивних умов, забезпеченні політико-організаційних, соці­ально-економічних та духовних гарантій. З урахуванням цього за­значимо, що загальна спрямованість сучасного розвитку україн­ської держави та її політики у сфері розвитку муніципальної влади формуються вкрай суперечливо та непослідовно.

Єдиний спосіб забезпечити демократичну спрямованість вла­ди — це покласти в основу діяльності держави та всіх владних структур, як органів державної влади, так і органів місцевого са­моврядування обов'язок дотримуватися безперечного пріоритету прав і свобод людини і встановити невідворотну відповідальність цих органів і посадових осіб за невиконання цього обов'язку. Практично йдеться про запровадження у взаємостосунках між владою і людиною принципу верховенства права, який є доміную­чою цінністю сучасного цивілізаційного процесу.

Верховенство права має стати не тільки вирішальним чинником діяльності держави, її органів та посадових осіб, а також головним чинником, який зумовлює визнання, становлення, розвиток, ор­ганізацію та діяльність муніципальної влади, а й наскрізною озна­кою усієї вітчизняної правової системи. Вимоги щодо утверджен­ня пріоритету прав людини повинні поширюватися на всі без ви­нятку галузі національного права, у тому числі й муніципальне право. Тому принцип верховенства прав і свобод людини і грома­дянина має стати ключовою домінантою у формуванні сучасної доктрини муніципального права, утвердження якого потребує не тільки рішучого подолання негативних наслідків тривалого ігно­рування муніципально-правовою наукою проблематики прав лю­дини при визначенні сутності, змісту, предмета і методу муніци­пального права, а й активного сприйняття міжнародних стандар­тів локальної демократії.

Широта та багатогранність такого феномену, як місцеве само­врядування детермінує існування різних, іноді діаметрально про­тилежних суджень, коли дехто вважає його зміцненням держав­ності за рахунок посилення місцевого самоврядування, інші пов'я­зують самоврядування з ідеалами демократії, треті, навпаки, уяв­ляють його як систему, яка на практиці не працює. Іншими слова­ми, багатовимірний характер місцевого самоврядування та полярність думок, яка супроводжує його, дають змогу будь-якій зацікавленій стороні знайти або привабливе, або відштовхуюче у тому, що вона хотіла б побачити у цьому інституті сучасної політи­ки та права.

Безумовно, всі точки зору щодо визначення місцевого самовря­дування мають право на існування. Однак розробка теоретичного доняїтяі М^же^ат^усщхгящцолвон^ приносить позитивні резуль­тати на-практиціг.Сформульовані.-у зарубіжній та вітчизняній на^ уковій_;танавчальнійїДІтер.атурізагальнометодологічні положення та_; крнщптудльнііі методичні лідходи-; мають прямий стосунок до вітч;Изн_яної:_;конституційної моделі місцевого самоврядування та доктрини локальної демократії, яка перебуває у стадії формуван­ня та має доленосне значення у процесі реалізації муніципальних прав особистості та цивілізованого становлення та розвитку муні­ципальної влади — публічної влади територіальних громад. Але і юридична наука та освіта мають ініціювати розвиток концепцій та стратегій розвитку самих територіальних громад, без чого немає їх антикризового розвитку.

До останнього часу юридична наука та освіта базувалися пере­важно на традиційній, консервативній та значною мірою догма­тичній школі. Але суспільна, та особливо юридична, практика з усією очевидністю поставили проблему переходу юридичної науки й освіти від традиційної догматичної до інноваційної реалістичної школи. Лише зі здобуттям державної незалежності наука та юри^ дична освіта почали поступово позбавлятися ідеологічної залеж­ності, більш доступною стала зарубіжна література, створилися можливості для безпосереднього ознайомлення з зарубіжною прак­тикою.

За час державної незалежності вітчизняна юридична наука виро­била певні підходи до проблем місцевого самоврядування. Цим вона зобов'язана працям таких учених, як М.О. Баймуратов, В.І. Борде-нюк, І.П. Бутко, М.П. Воронов, P.K. Давидов, I.B. Дробуш, B.M. Кампо, МЛ. Корнієнко, B.B. Кравченко, O.A. Музика, Л.А. Му­зика, М.П. Орзіх, Б.А. Пережняк, М.О. Пухтинський, В.Ф. По-горілко, О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал, Л.П. Юзьков та багатьох інших дослідників.

Останнє десятиліття характеризується підвищеним інтересом до проблем місцевого самоврядування. Свідченням тому і є поява курсу «Муніципальне право України», авторське бачення базових тем якого й запропоноване у цьому підручнику.