§ 3. Місцеве самоврядування після проголошення незалежності України

Незважаючи на довготривале ігнорування з боку держави демо­кратичних інституцій, місцеве самоврядування, враховуючи віко­ві самоврядні традиції Українського народу, повинно було бути відроджене. Хронологічно початок становлення існуючої в Украї­ні системи територіальної організації публічної влади пов'язуєть­ся з 16 липням 1990 р. — днем прийняття Декларації про держав­ний суверенітет України. В цьому документі вперше за роки існу­вання соціалістичної системи було проголошено відмову від ра­дянської системи публічної влади, декларувався намір запровади­ти демократичні засади та принципи її організації.

Як наслідок цього кроку, 7 грудня 1990 р. Верховна Рада УРСР прийняла Закон «Про місцеві Ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування», зробивши спробу відкрити нову сторін­ку у розвитку місцевого самоврядування в нашій країні. Реаль­ний шанс цьому процесу дав Український народ, проголосивши в 1991 р. незалежність української держави.

Ретроспективний аналіз розвитку місцевого самоврядування у конституційній та політичній системі України останнього десяти­річчя XX — початку XXI століття вказує на те, що історично пер­шим етапом цієї пострадянської еволюції була власне кажучи його радянсько-муніципальна модель (1990-1992)². Вона харак­теризувалася пануванням комуністичної партії в органах само­врядування, які в реальному житті залишалися державними структурами, здійснюючи, умовно кажучи, «квазісамоврядуван-

1 Москаленко в.Г. Местные Советы усср в системе тоталитарной влас­ти (30-е годы): Дис. ... Канд. Ист. Наук. — к., 1993. — с. 46.

² Кампо В.М. Конституційно-правові проблеми державної муніципаль­ної політики в Україні: теорія і практика // Актуальні проблеми політики. 36. наук, праць; Голов, ред. С.В. Ківалов. — Одеса, 2003. — Вип.16. — С.179.

ня» та офіційно іменувалися «державними органами місцевого самоврядування». Закон 1990 р., на думку більшості експертів, був перехідним актом, своєрідним компромісом між радянською і децентралізованою моделями організації публічної влади. Його прийняття не привело і не могло привести до повної децентраліза­ції влади, а компромісний характер цього Закону стосувався, зо­крема, статусу місцевих рад, які визначалися як представницькі органи державної влади, що свідчить про збереження ієрархії рад¹. Водночас саме у цьому Законі вдалося закласти підвалини місцевого самоврядування і фактично прийняти «малу» консти­туцію впровадження місцевої демократії, з якої розпочалася змі­на політичної системи України².

Спроби у 1992-1993 рр. роздержавити місцеві ради та запрова­дити елементи так званої моделі національного відродження міс­цевого самоврядування зазнали невдачі через відсутність належ­ної підтримки з боку національно-демократичних сил. Нова ре­дакція Закону «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве та регіональне самоврядування в Україні» від 26 березня 1992 р.³ за­кріплювала місцеве самоврядування як основу демократичного устрою влади в Україні. По суті, це фактично означало повну від­мову від радянської моделі територіальної організації влади, хоча на конституційному рівні вона ще продовжувала існувати (на той час в Україні діяла Конституція УРСР 1978 р.).

¹ Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. по­сів. — К., 2003. — С.97.

² Яцуба В. Місцеве самоврядування — гарант демократизації суспіль­ства // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків; За ред. М. Пухтин-ського. — К., 2002. — С.7.

³ Відомості Верховної Ради України. — 1992. — №28. — Ст.387.

⁴ Відомості Верховної Ради України. — 1994. — №22. — Ст.144.

⁵ Баймуратов М.А. Роль публичной самоуправленческой (муниципаль­ной) власти в становлении и развитии гражданского общества в Украине //

Однак ці, хоча й повільні, спроби демократизації місцевого життя та політичної системи, зіткнулися з потужним опором пост­радянської номенклатурної системи. Прокомуністичні політичні сили ще на початку 1994 р. намагалися провести адміністративну і муніципальну контрреформу. Ця контрреформа мала на меті по­вернути Україну майже до класичної радянської організації місце­вої влади за схемою: місцеві ради — виконкоми на всіх рівнях ад­міністративно-територіального поділу. На думку М.О. Баймурато-ва, навіть сама назва Закону України «Про формування місцевих органів влади та самоврядування» від 3 лютого 1994 р.⁴ дає змогу зробити висновок, що держава, проявляючи до місцевого самовря­дування підвищений інтерес та довіру, трансформує його в органи державної влади на місцях, делегуючи на обласний, районний та міський рівень функції державної влади⁵.

Закон України від 28 червня 1994 р. «Про внесення змін та до­повнень до Закону України «Про формування місцевих органів влади та самоврядування»¹ забирав у місцевого самоврядування функції державної влади, визнавши, таким чином, муніципальну владу самостійною, але делегував представницьким органам само­врядування та їх виконавчим комітетам, у порядку та межах, пе­редбачених і визначених законом, функції та повноваження вико­навчої влади та наділив їх власною компетенцією, у межах якої дозволив їм діяти самостійно (частина друга ст.1 Закону).

На цьому етапі варто відзначити й позитивні демократичні кроки держави (1995-1997), які, незважаючи на посилення контролю виконавчої влади за місцевим самоврядуванням, обме­женням місцевих фінансів тощо, дали змогу дещо стабілізувати систему місцевого самоврядування і вивести її зі стану перманент­ної політичної кризи, у якій перебувала політична система сус­пільства. Укладення Конституційного Договору, прийняття чин­ної Конституції України, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» та ратифікація Європейської хартії про місцеве самовря­дування значною мірою заклали основи запровадження лібералі­зованої моделі місцевого самоврядування, зумовило визнання прав територіальних громад на самоврядування та створило пра­вові межі інституціоналізації муніципальної влади як самостій­ного виду публічної влади.

На ці протиріччя неодноразово зверталася увага як у автори­тетних наукових виданнях², так і в моніторингових документах Актуальні проблеми політики. 36. наук, праць; Голов, ред. С.В. Ківалов. — Одеса, 2003. — Вип.16. — С.48.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1994. — №26. — Ст.217.

² Баймуратов М.А. Европейские стандарты локальной демократии и местное самоуправление в Украине. — X., 2000. — С.28-30; Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. — К., 2003. — С63-

З іншого боку, не можна не помітити, що процеси інституціо­налізації муніципальної влади, починаючи з 1997 р. (з моменту прийняття профільного Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» та ратифікації Європейської хартії про місцеве самоврядування), відбуваються у своєрідному нормативно-пра­вовому «трикутнику», який важко назвати «рівностороннім». Адже класичні принципи громадської моделі місцевого самовря­дування у Законі проігноровано та переведено у площину держав­ницького підходу. За формально-атрибутивним збереженням те­риторіальної громади як «первинного суб'єкта місцевого само­врядування» , криється функціональний пріоритет органів місце­вого самоврядування. Не можна не помітити й значної концепту­альної неузгодженості Європейської хартії місцевого самоврядування з моделлю місцевого самоврядування, яка ви­знана Конституцією України.

65; Муніципальне право України / Підручник. За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. — К., 2001. — С.327; Пухтинський М., Толкованов В. Актуальні питання імплементації Європейської хартії місцевого самовря­дування та реформування місцевого самоврядування в Україні // Євро­пейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональ­ної демократії в Україні. Наук.-практ. пос; За ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. — К., 2003. — С.148-159 та ін.

¹ Див.: Резолюція №68 (1998) щодо місцевої і регіональної демократії в Україні: Затверджено Конгресом місцевих і регіональних влад Європи 28 травня 1998 року; Рекомендація №48 (1998) місцевої і регіональної демократії в Україні: Затверджено Конгресом місцевих і регіональних влад Європи 28 травня 1998 року; Резолюція №123 (2001) щодо місцевої і регіональної демократи в Україні: Затверджено Постійним Комітетом Конгресу місцевих і регіональних влад Європи 9 листопада 2001 року; Ре­комендація №»102 (2001) щодо місцевої і регіональної демократії в Украї­ні: Затверджено Постійним Комітетом Конгресу місцевих і регіональних влад Європи 9 листопада 2001 року // Європейська хартія місцевого са­моврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні. Наук.-практ. пос; За ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. — К., 2003. —С.121-139.

² Місцеве,самоврядування в Україні: стан і перспективи законодавчо­го регулювання: Доповідь Моніторингової комісії Конгресу місцевих та регіональних влад України на парламентські слухання «Регіональна по­літика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» 16 квіт­ня 2003 р. / Авт. колектив: В. Граб, В. Кампо, Є. Клебан та ін.; Наукова ідея і заг. ред. В. Кампо. — К., 2003. — С.18-21; Розвиток місцевого са­моврядування в Україні: правовий моніторинг і правова політика 2002-2003 рр.: Доповідь Моніторингової і Правової комісії Конгресу місцевих та регіональних влад України на пленарне засідання третьої сесії Конгресу місцевих та регіональних влад України 5-го грудня 2003 р. / Авт. колек­тив: О.В. Батанов, Я.В. Бережницький, О.В. Бойко-Бойчук та ін.; Наукова ідея В.М. Кампо; За заг. ред. В.М. Тихонова. — К., 2003. — С.18-20.

поважних європейських структур¹ та вітчизняних експертів². Передовсім, звертає на себе увагу те, що, в основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає насам­перед із того, що органи місцевого самоврядування мають регла­ментувати, тобто фактично реалізовувати значну частину дер­жавних справ. Отже, питання місцевого значення як специфіч­ний об'єкт локальної демократії не визначаються і не виділяють­ся. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де говориться, що державні справи мають вирішуватися в інте­ресах місцевого населення. По-друге, первинним суб'єктом міс­цевого самоврядування, відповідно до Хартії, виступає не терито­ріальний колектив, а органи місцевого самоврядування. У зв'яз­ку з цим протиріччям, а також вітчизняною доктриною невизнан­ня пріоритетності норм міжнародного права над національним законодавством (ст. 9 Конституції України), ратифікацію Украї­ною Європейської хартії місцевого самоврядування, на наше пе­реконання, можна розглядати як своєрідний зовнішньополітич­ний компроміс між громадянським суспільством і політичною системою України та європейським співтовариством і його струк­турами¹.

Водночас не можна не відмітити і впливу на стан розвитку місцевого самоврядування у цей період таких рудиментів радян­ського минулого, як прагнення держави не відмовлятися від контролю всіх сфер людського буття, бюрократизм, безвідпові­дальність органів влади усіх видів та рівнів, патерналістське мислення не лише населення, а й державних та комунальних службовців, представників депутатського корпусу та сільських, селищних, міських голів тощо. Мета політичного курсу, окрес­леного в Акті проголошення незалежності України та продовже­ного у Конституції України: запровадити модель сервісної дер­жави, заставити владу працювати на інтереси громадянина, а не ' на власні, — не досягнута. У цьому Україна є яскравим негатив­ним прикладом.

Нині в Україні проголошено конституційну реформу. Сучас­ний етап розвитку місцевого самоврядування у контексті рефор­ми інститутів політичної системи пов'язується переважно з роз­витком адміністративно-територіального устрою та муніципаль­ної виборчої системи. Більшість конституційно-проектних пропо­зицій щодо внесення змін до Конституції України прямо або опо­середковано торкалися інститутів місцевого самоврядування, але вони мали фрагментарний або косметичний характер², стосую­чись, наприклад, лише термінів обрання депутатського корпусу місцевого самоврядування³, або передбачали більш ґрунтовну ко­рекцію розділу XI Конституції України як термінологічного, так і змістовного характеру⁴. Фактичним ігноруванням інститутів міс­цевого самоврядування характеризувався й Закон про внесення

¹ Батанов O.B. Місцеве самоврядування — інститут політичної системи України: теоретико-методологічні проблеми дослідження // Бюлетень Міністерства юстиції України. — 2004. — №1. — С.26.

² Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними депутатами України СБ. Гавришем, Р.В. Богатирьо-вою, К.Т. Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 04.09.2003; Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними де­путатами України С.Б. Гавришем, Р.В. Богатирьовою, К.Т. Ващук та ін. Реєстр. № 4105 від 19.09.2003 // www.rada.gov.ua станом на 03.12.2003.

³ Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений Президентом України // Право України. — 2003. — №8. — С.3-9.

⁴ Про внесення змін до Конституції України: Закон України. Проект, внесений народними депутатами України A.C. Матвієнком, В.Л. Мусія-кою, А.І. Мартинюком, О.О. Морозом, Ю.Г. Ключковським та ін. Реєстр. № 3207-01 від 01.07.2003 // Право України. — 2003. — №8. — С.9-15.

змін до Конституції України, прийнятий Верховною Радою Укра­їни від 8 грудня 2004 р. Більше того, цей Закон заклав в існуючу модель місцевого самоврядування додаткові суперечливі поло­ження. Так, змінивши строки обрання депутатів місцевих рад із чотирьох до п'яти років, законодавець чомусь залишив чотири­річний термін перебування на посаді для сільських, селищних, міських голів.

За останні роки ґрунтовних змін зазнало лише законодавство України про місцеві вибори¹, яке вперше у вітчизняній історії за­початкувало перехід від виключно мажоритарної системи при проведенні місцевих виборів до пропорційної та мажоритарної ви­борчої системи при проведенні різних видів місцевих виборів. Це, на думку ініціаторів та ідеологів цього політичного експеримен­ту, сприяло б прискоренню формування в Україні муніципальної влади.

¹ Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів: Закон України від 6 квітня 2004 року // Урядовий кур'єр. — 2004. — 10 квітня.

² Партійна «ерозія»: новація чи міна уповільненої дії // Воля. — 2004. — №8. — квітень.

³ Навіщо знищувати демократію // Воля. — 2004. — №7. — квітень.

⁴ «Так!» праву вільного вибору: Відкритий лист Української асоціації місцевих і регіональних влад Президенту України, Голові Верховної Ради України, Прем'єр-міністру України та Голові Конституційного Суду України // Воля. — 2004. — №8. — Квітень.

Ще не перевірений електоральною практикою новітній Закон, як і напередодні, ще у день голосування став предметом супереч­ливих дискусій та викликав багато критичних зауважень як з боку народних депутатів України, так і особливо муніципальної гро­мадськості, сутність якого вона розцінила як прагнення «партій­ною «ерозією» знищити місцеве самоврядування в країні»². Біль­шість місцевих та регіональних рад вважають, що прийнятий Вер­ховною Радою України Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, се­лищних, міських голів» є неконституційним і призведе до повного знищення місцевого самоврядування³. Про це свідчить відкритий лист Української асоціації місцевих і регіональних влад «Так!» праву вільного вибору», надісланий Президенту України, Голові Верховної Ради України, Прем'єр-міністру України та Голові Кон­ституційного Суду України, в якому висловлюється обурення Асо­ціації щодо змісту та процедури прийняття такого важливого за­кону, та зазначається, що «зміни у виборчому законодавстві, на­в'язані згори на догоду партноменклатурі, є політичною бомбою уповільненої дії, що обов'язково вибухне та призведе до серйозної політичної та суспільної кризи»⁴.

Щодо реформи адміністративно-територіального устрою, ініці­йованої на початку 2005 р., то найбільше значення для розвитку місцевого самоврядування мало те, що в основі ідеології реформу­вання була громадська концепція місцевого самоврядування. Адже громада — яскравий приклад самоврядування протягом усієї історії людства. Запропонована у контексті реформування адміністративно-територіального устрою ідея громад як адміні­стративно-територіальних одиниць — це рішучий крок до модер­нізації закостенілого, украй архаїчного адміністративно-терито­ріального устрою України, який практично без змін перекочував із Конституції УРСР 1978 р. у Конституцію України 1996 р. Само­врядні громади — це не тільки адміністративно-територіальні, а й господарюючі одиниці, де підприємництво має стати опорою со­ціально-економічного прогресу, а поряд з ним почне формуватися конкурентне середовище — економічне, політичне, культурне і т.д.¹

¹ Кампо В. Реформа адміністративно-територіального устрою України — 2005: час діяти // Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М. Пухтинський. — К.,2005. — С.239.

² Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної ре­форми в Україні // Реформування місцевого самоврядування в контексті конституційної реформи: Матеріали науково-практичного семінару (23-24 червня 2005 р., м. Бердянськ). — К., 2005. — С.64-68; Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Воля-регіон. — 2005. — Червень-липень; Безсмертний Р.П. Концепція реформування системи влади на регіональному та місцевому рівнях // Засідання Спілки секретарів місцевих рад Асоціації міст України та гро­мад. Науково-практичний семінар «Реформування місцевого самовряду­вання в контексті конституційної реформи», м. Бердянськ. 23-24 червня 2005 р. Збірник матеріалів; За ред. В.В. Кравченка та М.В. Пітцика. — К., 2005. —С.16-23 та ін.

³ Національна стратегія реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування: Проект, розроблений Фон­дом сприяння місцевому самоврядуванню. Оновлена редакція, квітень 2005 р. // Проблеми трансформації територіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів / Наук, ред.: М. Пухтинський. — К., 2005.— С.613-654.

^{Але незважаючи на наявність кількох доволі-таки прогресив­них концептуально-проектних документів, у яких пропонувалися різні напрями і форми реформування адміністративно-територі­ального устрою, зокрема проекти, ініційовані Урядом2, проект На­ціональної стратегії реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, розроблений Фондом сприяння місцевому самоврядуванню3, пропозиції (концептуальні засади) стосовно проведення реформи адміністративно-територі­ального устрою України, підготовлені Українською асоціацією місцевих і регіональних влад1 тощо, на початку 2006 р. реалізація цих ініціатив по суті припинилася.}

Сьогодні є чимало свідчень того, що дивна модель місцевого са­моврядування, яка існує в сучасній Україні, будучи своєрідним конгломератом орієнтованого на вікові вітчизняні традиції само­врядування громадського устрою, європейських стандартів орга­нізації місцевої влади та рудиментарних форм радянської систе­ми, втрачає своє політичне і практичне значення. Державна влада може штучно продовжити життя цієї моделі, використовуючи у своїх цілях ті чи інші її прояви. Однак негативні суспільні наслід­ки такої політики неважко передбачити. Передусім тому, що недо­віра громадян до діючої системи місцевого самоврядування досяг­ла критичної межі, а сама ця модель, як справедливо зазначають деякі експерти, у сучасних умовах здатна трансформуватися у мо­дель самоврядування, яка за своїм духом близька до радянської моделі місцевої влади². А за таких умов виникає небезпека карди­нальної трансформації у цьому напрямі і всієї політичної системи України.

Таким чином, протягом століть на терені сучасної України ме­тодом спроб та помилок складалася сучасна система місцевого са­моврядування, яка акумулювала у собі все те позитивне, що нако­пичилося у періоди злетів демократії та її інститутів, а також те негативне, що залишили після себе століття імперського правлін­ня та десятиліття радянського тоталітаризму. Місцеве самовряду­вання було одним із найважливіших чинників розвитку україн­ської державності, збереження її як єдиного цілого.

¹ Негода В. Розв'язання концептуально-прикладних проблем реформи адміністративно-територіального устрою // Проблеми трансформації те­риторіальної організації влади. Збірник матеріалів та документів; Науко­вий редактор: М. Пухтинський. — К., 2005. — С.284-296.

² Кампо В.М. Політичні моделі місцевого самоврядування: європей­ський та український досвід // Муніципальний рух: новий етап розвит­ку: Матеріали VII Всеукраїнських муніципальних слухань «Муніци­пальний рух в Україні — 10 років розвитку» (6-8 вересня 2001 р., м. Бердянськ). — К., 2002. — 359.

Діалектика українського варіанта місцевого самоврядування свідчить, що виникнення інститутів муніципальної демократії та самоврядування як неодмінних атрибутів громадянського суспіль­ства, поступове формування міського права, а також збереження тривалий час безпосередньої демократії та самоврядування знач­ною мірою детермінувало виникнення державності в українських землях та формування своєрідної моделі вітчизняного конституціо­налізму та муніципалізму. Водночас детонувавши виникнення державності, місцеве самоврядування завжди мало конкурентний, іноді опозиційний або навіть протестний характер щодо держав­них структур. В умовах політичної реакції та державної кризи, як свідчать, наприклад, петровські реформи в Російській імперії, до­свід радянської Росії, місцеве самоврядування як незалежний від держави інститут, завжди насильно трансформувалося у різновид державного управління. Тенденції такої трансформації тривалий час спостерігалися й в сучасній Україні.

Досвід історії об'єктивно свідчить про те, що рух суспільства до формування місцевого самоврядування — тривалий та складний, принаймні двосторонній, процес. На цьому шляху чимало перепон у вигляді опору бюрократизованого прошарку апарату державної влади, пасивності або недосвідченості широких верств населення, практичних помилок, які здійснюються у ході утворення та фун­кціонування самоврядницьких структур, що підриває привабли­вість та переконливість самого процесу. Громадянське суспільство повинно уважно контролювати та регулювати свій шлях до реаль­ного місцевого самоврядування, використовуючи при цьому ініці­ативу місць та правовий закон, взаємодію науки і практики, тра­диції і новації.

Контрольні питання для самоперевірки

1. Які етапи у своїй еволюції пройшли інститути місцевого са­моврядування в Україні?

2. Охарактеризуйте період зародження і становлення вітчизня­них форм територіального самоврядування в Україні.

3. Яку роль відіграло магдебурзьке право у процесі становлення конституціоналізму та державності в Україні?

4. Охарактеризуйте Конституцію гетьмана П. Орлика 1710 р. як джерело муніципального права.

5. Назвіть особливості розвитку місцевого самоврядування в Україні як складової частини Російської Імперії.

6. Особливості розвитку місцевого самоврядування в Україні в 1-й чверті XX сторіччя.

7. Охарактеризуйте статус місцевого самоврядування в україн­ських землях у складі Австро-Угорської імперії.

8. Дайте оцінку спробам реформування місцевого самовряду­вання Тимчасовим Урядом та Центральною Радою.

9. Охарактеризуйте особливості організації і функціонування місцевої влади в Україні за радянських часів.

10. Які етапи у своєму розвиткові пройшло місцеве самовряду- вання після проголошення незалежності України?