Вопросы по теме

1. Назовите сущностные признаки и этапы кризиса государственного управления.

2. В чем проявляется и чем характеризуется «кризис государственной власти»?

3. Опишите основные виды кризисов управления на макроуровне.

4. Назовите основные меры антикризисного регулирования, принимаемые государством на микро- и макроуровнях.

5. Перечислите основные направления финансового регулирования кризисных ситуаций.

6. В чем состоит механизм законодательного регулирования кризисных ситуаций?

1.4. Антикризисное управление на муниципальном и региональном уровнях

Все хозяйственные организации, предприятия находятся на территории конкретного местного самоуправления, взаимодействуют с его органами и подотчетны им по ряду направлений своей деятельности (уплата налоговых платежей, коммунальные услуги, экология, социальная функция, кадровая работа и др.).

В любой стране именно то место, которое занимают органы местной власти, определяют как основы политического устройства, так и компетенцию, меру ответственности местной власти. К сожалению, в России, несмотря на наличие фактически определенной и законодательной закрепленной концепции построения органов государственного управления, до сих по не существует единого, научно-обоснованного подхода к роли местного самоуправления, его территориальных и финансовых основ.

Юридически понятие «местного самоуправления» на международном уровне было закреплено в 1985 году, когда была принята «Европейская хартия о местном самоуправлении». В этой хартии говорится: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Существует несколько моделей местного самоуправления, характерные для разных стран. Одна из них именуется позитивной: полномочия местных органов устанавливаются путем подробного перечисления их прав и обязанностей. Органы местного самоуправления не в праве принимать решения, выходящие за этот подробный перечень. В основном данная модель действует в англосаксонских странах: США, Великобритании, Канаде, а также в Дании и Израиле.

Другая модель основана на «негативном» принципе регулирования. Местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за какими-либо другими органами. Данная модель характерна для стран ЕС и этот принцип закреплен в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года: «Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти».

Исторически на территории нынешней России в европейской её части еще до образования государства восточные славяне существовали в виде общины. Большинству общин была присуща вечевая форма управления. В управлении общиной могли принимать участие только ее члены. Высшим органом власти, решения которого были для всех обязательны к исполнению, было городское вече, например, в Великом Новгороде. На вече избирались выборные должностные лица. Таким образом, оно было формой представительной демократии. Однако в результате монголо-татарского нашествия вечевой принцип потерял свое объединяющее значение. Во время правления Ивана Грозного была создана единая система государственного управления, а Соборное уложение 1649 года окончательно закрепило крепостное право, ограничив компетенцию местного самоуправления.

Впоследствии ни реформирование самоуправления в эпоху Петра I, ни «Городовая грамота и городовое положение» Екатерины II не изменили коренным образом систему местного самоуправления в России.

Следующим этапом развития городского самоуправления явилась эпоха реформ Александра II, когда сразу же после освобождения крестьян в 1861 году было намечено приступить к преобразованию городов и осуществить реформу местного самоуправления. В соответствии с ней вводились выборные думы в городах и земствах, губерниях и уездах. Введение выборного местного самоуправления означало отделение общества от государства, что выразилось в следующем:

• ломалась корпоративность российского общества, и складывалось общество граждан;

• происходила частичная децентрализация прав от государственного аппарата к самоуправлению.

Однако уже с 1889 года законом о земских начальниках и «Положением о губернских и уездных учреждениях» местное крестьянское самоуправление было отдано под контроль чиновников. Было ограничено участие в выборных органах и усилена власть губернатора и министра внутренних дел над местным самоуправлением.

После 1917 года в России была создана новая структура общества. В её основе лежали Советы, которые были призваны привлечь широкие народные массы к управлению государством. Однако Советы не были самостоятельны и полностью зависели от решений партийных организаций, а также имели одинаковую «матрёшечную» компетенцию, различную лишь по территориальному масштабу, и полную подотчетность вышестоящему органу. Таким образом, в Росси и в период правления советской власти была выстроена система, основанная на иерархичности и подчиненности, что потребовало реформирования в новых условиях жизни.

Сегодня, согласно ст. 12 действующей с 1993 г. Конституции РФ, органы местного самоуправления исключаются из системы государственной власти. Однако по-прежнему в силу исторических причин, а также территориальных особенностей нашей страны Россия по-прежнему не готова придать местному самоуправлению ту меру независимости, свободы и ответственности, наделить его достаточными финансовыми источниками, чтобы оно было именно тем, чем его хотели видеть создатели Конституции.

Хотя еще в XIX веке сложилось понимание того, что демократическое, правовое, гражданское государство может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления, как местного, так и общественного. Таким образом, местное самоуправление (которое принято у нас на французский манер называть «муниципальным»), как и многие развивающиеся системы, находится в состоянии затянувшегося кризиса.

Кризисы местного самоуправления проявляются в том, что не балансируется бюджет, не хватает средств на поддержание жизнедеятельности местного хозяйства, что, в свою очередь, в любой момент может вызвать изначально инспирированные общественные потрясения. Особенность муниципальных кризисов проявляется в том, что они, как правило, возникают не столько вследствие неэффективного муниципального управления, сколько по причине провоцирующих их действий федерального и регионального уровней власти.

Общеизвестна очень низкая обеспеченность местных образований собственными доходами. За местным уровнем закреплено лишь от 5 до 25 % всех доходов, что свидетельствует о низкой финансовой самостоятельности местных образований, их практически полной зависимости от региональных властей, которые и влияют на определение нормативов отчислений и финансовое благополучие в любом конкретном месте. Такой высокий уровень зависимости местных бюджетов от вышестоящих уровней бюджетной системы служит дополнительным подтверждением несоответствия реальных и декларируемых механизмов осуществления местного самоуправления, делая местное хозяйство слабо устойчивым в условиях транзитивности макросистемы.

Тем не менее есть пути и средства для сглаживания колебаний на макроуровне местными средствами и преодоления кризисности в местном хозяйстве. Связаны они с управлением муниципальной собственностью и выстраиванием взаимодействия муниципалитетов с частными хозяйственными организациями, поскольку с этим непосредственно связаны трудозанятость, налоговые поступления, общественные работы и социальные аспекты. Особо пристальное внимание муниципалитетов привлекают крупные предприятия с многочисленным персоналом, поскольку кризисные процессы в них достаточно сильно влияют на местную общественность.

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля), муниципальная собственность, а также налоговые источники доходов местного бюджета. Как уже отмечалось, доходная часть местного бюджета формируется по двум основным каналам:

• Собственные или закрепленные доходы. Они полностью или частично в фиксированной доле на постоянной основе поступают в муниципальный бюджет, минуя все вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, а также отчисления от региональных и федеральных налогов.

• Регулирующие налоги, которые поступают от государства сверх закрепленных доходов в целях регулирования и корректировки воспроизводственного процесса и поддержания жизнеспособности на территории муниципального образования.

Что касается расходной части местных бюджетов, то на 80% она идет на финансирование социальной сферы. На поддержку же производственных отраслей расходуется менее 10 % средств местного бюджета.

В собственности местного самоуправления находится основная часть объектов их жизнеобеспечения – жилой фонд, школы, детские и лечебные учреждения, предприятия ЖКХ, культуры и др. В отношении этих объектов муниципалитеты несут двоякую функцию:

• экономическая составляющая управления – владение и распоряжение (купля, продажа, передача в пользование);

• функциональная составляющая – пользование (управление использованием, функционированием, развитием).

Соответственно этому муниципальное антикризисное управление осуществляется по следующим двум направлениям:

• обеспечение сохранности объектов муниципальной собственности, поддержание их в состоянии неснижающейся ценности (ремонт, реконструкция, модернизация и т.п.);

• непосредственное антикризисное управление функционированием муниципальных унитарных предприятий.

Собственность муниципальных образований имеет высокую стоимость, которая с течением времени возрастет, в том числе и на землю. Это ставит перед властями задачу сосредоточения усилий на приумножении собственности, а не на ее распределении. Всякая реализация одних объектов муниципальной собственности должна компенсироваться расширением других объектов, появлением новых, обеспечивающих в совокупности возобновляемый муниципальный ресурс. Это требование является своеобразным «законом равновесия», обеспечивающим несокращаемость муниципального хозяйства. Муниципальная собственность выступает стабилизатором кризисных пиков, является тем фундаментом, который обеспечивает жизнедеятельность местного населения.

Собственные предприятия муниципалитеты создают в основном для стабилизации процессов обеспечения населения товарами и услугами первой необходимости. Существуют два взгляда на перспективы развития муниципальной промышленности:

• муниципальная собственность в бизнесе отомрет, заменяясь частным сектором;

• муниципальные предприятия разовьются и станут ядром промышленного производства на территории.

Оба этих взгляда имеют право на жизнь:

• первый более подходит для мегаполисов, имеющих высокую плотность освоения территории и товарного производства, что обеспечивает высокую занятость населения и оплаты труда, дающих возможность приобретения товаров и услуг по сравнительно высоким ценам.

• второй – предпочтителен для малых городов, т.к. на этом секторе лежит задача стабилизации процессов жизнеобеспечения населения. Там же, где всё может осуществляться без участия власти – дело следует выпускать в частные руки.

Принцип подхода к развитию муниципальной промышленности был сформулирован еще в XIX веке: степень муниципализации предприятий обратно пропорциональна уровню экономического развития муниципального образования. То есть, муниципальная промышленность нужна там, где слабо развит частный промышленный сектор. На муниципальный производственный сектор в условиях кризисности экономики ложится задача стабилизации процессов обеспечения населения и его трудозанятости.

В современном состоянии хозяйства наиболее предпочтительным выступает корпоративный метод управления муниципальными предприятиями, позволяющий синтезировать административно-экономические принципы управления унитарными предприятиями и конкурентно-рыночные механизмы управления частными фирмами. Например, могут быть созданы муниципально-производственные кластеры (МПК), представляющие собой структурированную сеть муниципальных предприятий, а также предприятий других форм собственности, осуществляющих взаимно скоординированную деятельность в определенной сфере экономики и объединенных едиными ценами и планами на получение заданного финансового результата при максимальном удовлетворении потребностей населения.

Основная задача муниципалитета в современных условиях – в насыщении их территории местами приложения высокооплачиваемого труда при сохранении экологических условий. Но поскольку муниципальные предприятия сами в виду малочисленности не в состоянии решить эту задачу, то органы местного самоуправления вынуждены проявлять интерес к размещению на их территории частного бизнеса. Следует учитывать, что муниципалитеты слабо заинтересованы в показателях деятельности фирмы, на которые начисляются НДС и прибыль, т.е. в создании новой стоимости и эффективности производства, т.к. от этих налогов отчислений в местные бюджеты нет или их очень мало. При этом местные власти заинтересованы в платежах за землю и в высокой оплате персонала.

Власть может осуществлять совместно с бизнесом целевые производственные инвестиционные программы по двум основным направлениям:

• производство товаров для местного рынка для заполнения явных и скрытых потребительских ниш;

• производство товаров на вывоз для зарабатывания прибыли и расширения занятости среди местного населения.

Местные власти должны не только сами не стать монополистами в каком-либо сегменте рынка, но и поддерживать режим конкурентности на местном рынке. От этапа поборов и разрешений необходим переход к подготовке условий для развития бизнеса и его активного привлечения. Как, например, происходит в свободных экономических зонах, где осуществляется саморазвитие территорий на основе импорта зарубежных технологий. Это дает высокооплачиваемые рабочие места, спрос на ресурсы и продукцию местных фирм, как производственного назначения, так и потребления, в связи с ростом доходов на территории.

К преимуществам системы специальных экономических зон для муниципалитетов и промышленников также можно отнести:

• Возникновение без вложения средств муниципалитетов мощного производственно-товарного потенциала, дающего высокооплачиваемые рабочие места интеллектуализированного труда;

• Расширение спроса на водные, энергетические, транспортные и другие ресурсы территорий;

• Увеличение спроса на продукцию местных фирм, как на товары народного потребления в связи с ростом покупательной способности работников территории и членов их семей, так и на продукцию производственно-технологической комплектации для использования в изделиях предприятий, размещаемых в СЭЗ.

И хотя каждому городу специальную экономическую зону не создать, это не отрицает целесообразность исканий муниципалитетов и коммерческих фирм в создании перспективных организационных форм повышения деловой активности на территории и преодоления их кризисности.

В качестве одной из форм активизации деловой активности на управляемых территориях для российской практики представляет интерес опыт создания «предпринимательских зон» в США. Такая форма стимулирования экономики наряду с общим повышением занятости населения может использоваться и для избирательной поддержки приоритетных производств, например, для поддержки кризисных индустриальных фирм, обеспечивающих территорию высоко оплачиваемыми рабочими местами интеллектуального труда.

Основной целью региональной экономической политики России на ближайшее десятилетие является стабилизация производства и возобновление экономического роста в каждом регионе, повышение на этой основе благосостояния населения и укрепления позиций нашего государства на мировой арене.

Эффективным инструментом государственного регулирования кризисных ситуаций в переходной экономике может выступать региональное антикризисное управление, как территориально приближенный к бизнесу институт государственной власти и управления. Создание в стране федеральных округов и наделение их аппарата функциями административного и экономического регулирования воспроизводственных процессов на соответствующих территориях свидетельствует о переходе в антикризисном регулировании к новому его этапу - региональному антикризисному управлению.

Профилактика кризисных процессов в энергетике, системе коммуникаций, обрабатывающей промышленности, в силу их масштабности, непосильны отдельно взятым органам власти города или края, что переводит решение этой проблемы на уровень федерального округа в качестве экономического региона. Экономический регион представляет собой минимально достаточное территориально-хозяйственное образование для расчета полного воспроизводственного баланса и профилактики кризисности в системах низших порядков.

В современных условиях глобализации, рассматриваемый в виде процесса формирования и последующего развития единого общемирового финансово-экономического пространства на базе новых, преимущественно компьютерных технологий, одновременно растет задача усиления регионального аспекта развития экономики и социально-экономических систем жизнеобеспечения. Это означает, что власти территории на основе природно-ресурсного потенциала региона, исходя из глобальных интересов и общих потребностей развития, должны определять приоритетные направления развития бизнеса на управляемой территории и создавать условия под их развитие и эффективное освоение. После этого должны решаться локальные задачи обеспечения устойчивости региональных систем, поддерживающие как глобальные интересы, так и интересы населения.

Так для саморазвития территорий надо учитывать, что если в развитых странах соотношение производственной и, так называемой, «непроизводственной сферой» составляет 1:1, то у нас 2:1. Этот пример говорит о резервах и ориентирах определенного развития производительных сил и их размещения по территории, тем более что цена создания рабочего места в непроизводственной сфере в 3-5 раз ниже производственного рабочего места.

Национальным проектом в сфере пространственного развития может стать выделение на территории страны опорных регионов-узлов развития новой экономики и центров инновационной инфраструктуры. Это может быть сделано за счет совмещения двух направлений:

• формирование узлов транспортных инфраструктур (придания развитию отдельных транспортных узлов и коридоров федерального значения, стыковки внутренних транспортных коммуникаций с международными транспортными коридорами; поддержания миграционной мобильности населения);

• размещения на территории России крупных образовательно-инновационных комплексов за счет укрепления существующих вузов и придания этим университетским центрам статуса федерального инновационного центра по ключевой для развития страны тематике: сверхбыстрый транспорт, новые материалы, нанобиотехнологии, новая энергетика, гуманитарные технологии и т.д.

Решение этой задачи позволит развернуть инфраструктуру новой экономики в макрорегионах, на полномасштабное развитие которых у федерального правительства, и у региональных сообществ пока нет необходимых ресурсов. Ведь в настоящее время не основные фонды, а кадры, информация и торговля определяют конкурентоспособность страны и ее территорий. В условиях глобализации эти новые ключевые ресурсы собираются и могут функционировать не столько в рамках отдельных компаний, сколько в высокоорганизованной городской (урбанистической) среде.

Собирать страну как конкурентоспособную на глобальном рынке экономическую систему нужно не столько из отраслей, технологий и компаний, сколько из специальным образом организованных регионов – территорий. Сегодня, когда возрастет мобильность людей, финансов, производств и компаний, для обеспечения национальной конкурентоспособности чрезвычайно важно иметь не только передовые технологии и фирмы, но, главное, регионы, способные принять эти технологии и фирмы.