Глава 3.4

ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ В СОЦИАЛЬНОМ

ГОСУДАРСТВЕ

Ключевые слова

Отрасли социальной сферы Социальная сфера

Модели социальной сферы Социальное развитие

Показатели развития Социальное регулирование социальной сферы

Социальная инфраструктура Социальный процесс

Социальная общность Стратегия развития

социальной сферы

Социальная структура Условия жизнедеятельности

В литературе встречаются три подхода к определению понятия «социальная сфера общества». Первый подход соци­альную сферу отождествляет с подсистемой общества, при­званной обеспечить воспроизводство, достойный уровень и ка­чество жизни, необходимый потенциал человека. Такая подси­стема включает в себя социальные институты, сформирован­ные в виде института семьи, образования, труда и занятости, материального и духовного потребления и в виде системных отраслей социальной сферы (культуры, образования, науки, здравоохранения, физической культуры и спорта)¹.

Другой подход под социальной сферой подразумевает систему отношений, формирующих социальную структуру

¹ См., например: Осадчая Г. И. Социальная сфера общества: Теория, мето­дология и методика социологического анализа: Автореферат на соискание уч. степени док. соц. наук. М., 1996. С. 20.

206

общества. В качестве приоритетных отношений для рассмот­рения берутся отношения между общественными группами, слоями, тендерами, а также отраслевыми и региональными социальными общностями¹. Хотя второй подход, не претен­дуя на самостоятельную сферу деятельности общества, ло­гично дополняет первый, в конечном счете даже взаимоувя­занные подходы не рассматривают условия жизнедеятель­ности в качестве компонента социальной сферы.

Третий подход, в какой-то мере синтезирующий пер­вые два подхода, отходит от достаточно широко распростра­ненного представления о социальной структуре как совокуп­ности разных учреждений непроизводственного характера — образовательных, научных, медицинских, культуры и др. («Со­вокупность названных выше учреждений непроизводствен­ного характера, оказывающих различные социальные услу­ги, точнее именовать социальной инфраструктурой»). Посколь­ку любая из сфер образуется не из учреждений и институ-циализированных систем, а из специфических для нее видов деятельности людей и типа складывающихся между ними отношений (экономических, политических, социальных), в основу определения закладывается и наличие этих отноше­ний, и наличие необходимой для этого инфраструктуры. «Ее (т. е. социальной сферы. — Авт.) основу составляет система социальных отношений между людьми и их объединениями, формирующими различные социальные системы вместе с необходимой для их функционирования инфраструктурой об­щественной жизни. Функциональная роль социальной сферы в жизни общества заключается в том, что в ее рамках проис­ходят воспроизводство и изменения социальных связей меж­ду людьми, образа их жизнедеятельности, условий форми­рования и удовлетворения их потребностей. Социальная сфе­ра выступает объектом воздействия социального государства и проводимой им социальной политики, основной смысл кото-

¹ См., например: Куда идет Россия? Трансформация социальной сферы и социальная политика. М., 1998. С. 7.

207

рой — в ее оптимизации: придании более гармоничного, ос­нованного на солидарности и сотрудничестве характера со­циальных связей и отношений в обществе между разными социальными общностями и входящими в их состав гражда­нами, между ними и властью и т. д. Такая оптимизация соци­альных отношений предполагает создание наиболее благо­приятных условий для жизнедеятельности представителей всех социальных общностей, всего населения, что в свою очередь предполагает развитие социальной инфраструктуры и совершенствование деятельности образующих ее учрежде­ний — научных, образовательных, медицинских, культурно-просветительных и др., оказывающих социальную помощь и услуги гражданам (см.: Социальная политика). Совершенство­вание социальной структуры выступает также целью дея­тельности социального государства и условием все более пол­ной реализации его сущности»¹.

Авторы настоящего учебника определяют социальную сферу как комплексную систему, состоящую из взаимосвя­занных составляющих подсистем: социальная структура об­щества; условия жизнедеятельности и ее основная составля­ющая — социальная инфраструктура.

Основу любой сферы составляет ее структура, соответ­ственно основу социальной сферы составляет социальная структура. Социальная структура в данном контексте рас­сматривается как определенный способ связи индивидов, за­нимающих определенный статус и выполняющих соответству­ющие социальные функции в определенной социальной сис­теме. Определенная устойчивая совокупность материально-вещественных элементов, способствующих организации жиз­недеятельности человека и находящихся во взаимодействии с социальным субъектом (личностью, социальной группой, классом, обществом), определяется автором как социальная инфраструктура. Условия жизнедеятельности (занятости,

¹ Социальное государство: Краткий словарь-справочник / Ред. кол.: Н. Н. Гри­ценко (рук.), Г. А. Николаев (зам. рук. ), Ф. И. Шарков (зам. рук.) и др. М.: АТиСО, 2002. С. 221—223.

208

труда, образования, потребления) изменяются путем воздей­ствия на институциональную и неинституциональную сферы.

Эти системы находятся в динамическом состоянии, при­чем социальное развитие в Российской Федерации сегодня имеет ярко выраженные региональные особенности. Это тре­бует применения адекватной системы мер государственного регулирования, направленных на динамичное социальное развитие всех регионов.

Объекты социальной сферы можно подразделить на мес­тного, муниципального, регионального и федерального зна­чения. Объекты местного значения (универсамы, пункты бы­тового обслуживания, детские дошкольные учреждения, школы и т. п.) не менее важны для реализации социальной политики в регионе, чем муниципальные (универсальные магазины, поликлиники, больницы, колледжи, библиотеки и др.). Объекты социальной сферы муниципального значения размещаются в городах и центрах сельских административ­ных районов. Объекты регионального значения (театры, кон­цертные залы, санатории, туристские базы, специализиро­ванные медицинские учреждения, некоторые вузы област­ного значения и др.) являются наиболее значимыми для про­ведения региональной социальной политики. Они составляют наибольшую численность среди объектов социальной сферы и находятся в прямом ведении региональных органов власти. Многие объекты социальной сферы федерального значения (крупные вузы, клиники, музеи, научно-исследовательские институты и др.) постепенно из-за отсутствия средств на финансирование из федерального бюджета начинают пере­ходить в ведение регионов. В мировой практике также име­лись аналогичные случаи. Сразу после прихода к власти пра­вительство Маргарет Тэтчер начало демонтировать соци­альную политику государства всеобщего благосостояния. Пра­вительство посчитало, что сложившаяся система оказания социальных услуг населению является чрезмерно расточи­тельной и серьезно тормозит экономическое развитие стра­ны. Поэтому был принят ряд мер по перенесению центра тя-

209

\ жести финансового обеспечения социальных программ на ре-

j гиональный уровень.

J Состояние социальной сферы формируется из большого

количества факторов. Социальная сфера как динамически сложная система — это совокупность организуемых обще- | ством подсистем (инфраструктурные образования, соци-

■ альные институты и т. п.), составляющих органичную целос-

тность. Каждая из подсистем, в свою очередь, состоит из мно- 1 жества сложных элементов, которые также могут образо-

I вать относительно самостоятельные системы. Отождествляе-

I мые некоторыми исследователями понятия «социальная сфе-

I ра» с непроизводственной структурой резко сужает понима-

I ние содержания социальной сферы. Социальная инфраструк-

I тура как система учреждений и организаций, обеспечиваю-

I щая всю совокупность деятельности человека, хотя и являет-

1 ся составной частью социальной сферы, далеко не исчерпы-

I вает ее функции по организации условий рациональной жиз-

I недеятельности человека и структурированных связей и вза-

1 имодействий индивидов и социальных групп с целью макси-

мального удовлетворения материальных и духовных потреб­ ностей человека. К тому же едва ли правильным является I полное исключение из социальной структуры производствен-

1 ной сферы с ее социальными составляющими.

I Становление рыночной экономики, включающей разви-

тие всех форм собственности, предполагает либерализацию социальной сферы, появление новых и реформирование име­ющихся структур и институтов.

Социальная сфера регионов характеризуется разной сте­ пенью развитости социально-территориальных общностей (раз- ! деление труда, социально-экономическая неоднородность ус-

i ловий жизнедеятельности и пр.). Тип социальных связей,

_!

формирующихся в регионе, в основном предопределен соци-

альной структурой общества, однако специфика условий , жизнедеятельности в регионе придает этим отношениям соб-

j, ственную региональную особенность. Регионы, развивая со-

■' циальную сферу, стремятся привести к оптимальному состо-

210

янию социальные индикаторы своего развития (величина про­житочного минимума; доля населения, находящегося за по­рогом бедности; величина поляризации доходов; доля полу­чающих профессиональное образование; перечень и объем медицинских услуг, доступных всему населению; доля без­работных; средняя продолжительность жизни, детская смер­тность, рождаемость). Таким образом, социальную сферу в широком понимании автор рассматривает как комплексную систему, состоящую из трех взаимосвязанных частей, каж­дая из которых имеет свою самостоятельную структуру: со­циальная структура общества, социальная инфраструктура, условия жизнедеятельности. Все три системы находятся в непрерывной динамике, причем социальное развитие в Рос­сийской Федерации сегодня имеет ярко выраженные регио­нальные особенности. Интегральное качество социальной сферы заключается в создании благоприятных условий жиз­недеятельности личности, обеспечивающих на уровне регио­на воспроизводство населения, сохранение уровня и каче­ства жизни, сохранение работоспособности, профессиональ­ную и гуманитарную подготовку людей, организацию куль­турного досуга и отдыха, формирование всей совокупности свойств окружающей среды.

Развитие социальной сферы региона — это совокупность самостоятельно протекающих явлений и организуемых об­ществом прогрессивных изменений. Традиционное толкова­ние процесса социального развития региона как процесса по­требления ресурсов социальной сферой автор считает оши­бочным. Состояние социальной сферы региона формируется из многих факторов (природно-климатические условия, сте­пень развитости элементов инфраструктуры региона, внешних экономических, политических и социально-культурных свя­зей, системы взаимодействия федеральных и региональных органов власти).

Смысл управления социальной сферой заключается в ко­ординации, гармонизации взаимодействий подсистем, совер­шенствовании структуры этого чрезвычайно сложного сис-

211

темного образования. Сложность структуры социальной сфе­ры обусловливает необходимость создания достаточно разви­той системы управления, причем главным субъектом управ­ления социальной сферой является государство. Государство осуществляет управление социальной сферой в целях дости­жения позитивных изменений, что обеспечивается путем формирования оптимальной структуры федеральных, регио­нальных и местных органов управления и применением на всех уровнях законов и реализацией принципов их функцио­нирования и развития в социальной сфере. На практике соци­альная сфера на федеральном уровне является объектом уп­равления для всех государственных органов власти, прежде всего для министерств и ведомств, имеющих социальную на­правленность (министерств и государственных комитетов, ве­дающих вопросами социальной защиты, образования, куль­туры и межнациональных отношений, здравоохранения, фи­зической культуры и спорта, труда и др.). На региональном уровне соответствующие функции выполняют аналогичные министерства, комитеты и департаменты, на местном — уп­равления и отделы органов местного самоуправления. На каж­дом уровне управления социальной сферой выполняются свои функции в соответствии с предоставленными полномочиями. Управление социальной сферой сопряжено с выполне­нием множества функций, решением конкретных аналити­ческих и организационных задач, обработкой больших по объе­му и сложных по структуре потоков информации¹. Система управления требует непрерывного обмена информацией ус­тановленным образом, которая должна передаваться как снизу вверх, так и сверху вниз. Проведенный автором контент-ана­лиз потоков информации по проблемам управления социаль­ной сферой показал, что объем аналитической информации, передаваемой из Центра в регионы и из регионов в Центр, находится в соотношении 1:10, что показывает явное неже­лание федеральных органов власти делиться своей информа-

¹ См.: Осадчая Г. И. Социальная сфера общества. М., 1996. С. 154.

212

цией с регионами. Это приводит к возникновению в регионах (индифферентности к политике Центра и даже становится I причиной возникновения конфликтов.

Постоянно возникающие конфликты между федераль­ными и региональными органами власти и их лидерами по проблемам развития социальной сферы требуют децентрали­зации управления отраслями (система образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения и др.) и компонентами социальной сферы (социальная струк­тура, социальная инфраструктура и условия жизнедеятель­ности), имеющей федеральное подчинение.

Таким образом, проблемы регулирования социальной сфе­ры и управления ею волнуют все слои общества, поэтому при принятии ответственных решений по управлению социальной сферой региона (особенно вопросов, связанных с ликвидацией и реорганизацией крупных отраслей и элементов социальной сферы региона) должна проводиться представительная экспер­тиза. При проведении экспертизы проектов нужно рассмот­реть отдельно каждый субъект управления, а также комп­лекс взаимосвязей между ними как единый механизм. Экспер­тизу наиболее важных программ реформирования социальной сферы нужно проводить на всех основных этапах зарожде­ния, развития и качественных изменений в структуре соци­альных слоев и групп. По итогам экспертиз необходимо прово­дить корректировку управленческих решений.

Поскольку социальная сфера — специфическая область связей и отношений, складывающихся между субъектами общественной жизнедеятельности, управление ею должно осуществляться с учетом условий и факторов, обеспечиваю­щих воспроизводство, развитие, совершенствование взаимо­действующих общественных групп и индивидов.

Особенности социальной сферы региона как объекта со­циальной политики вызваны как специфическим разнообра­зием развития культуры, природно-климатических, геогра­фических и экологических условий, так и трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образова-

213

ния, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в процессе социализации лич­ности в характерных условиях функционирования конкрет­ного региона. Достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и в конечном счете достижение социальной стабильности яв­ляются сутью социальной политики в регионе.

В различных странах по-разному строят модели разви­тия социальной сферы. Либеральная модель социальной сфе­ры предоставляет каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразуме­вая, что люди сами могут мобилизовать свои собственные силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ори­ентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели в обществе государство сни­мает с себя основные вопросы социального воспроизводства. Однако необходимо иметь в виду, что такая модель может реализоваться самостоятельно лишь в определенной степени при наличии достаточно сильно развитого экономического и правового пространства. Патерналистская же модель, сфор­мированная на основе теории «человеческих отношений» (се­годня наиболее близка к этой модели социал-демократичес­кая модель, распространенная в скандинавских странах), во многом снимает с людей заботу о решении собственных соци­альных проблем. Она основана на стратегии ответственно­сти государства и нацелена на доминирующую роль госу­дарства в удовлетворении практически всего круга потребно­стей и интересов людей¹. Эта модель, реализуемая в ее край­ней форме (возложение всех социальных функций исключи­тельно на государство), во многом лишает граждан стимула к самореализации. На современном этапе развития России оте­чественная наука ищет что-то среднее между этими моделя­ми, а социальная политика ориентирована на стратегию рав­ной ответственности государства и самих граждан. На прак-

¹ См., например: Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной экономике. М., 1998. С. 13—14.

214

тике сложилась ситуация, когда стала формироваться мо­дель, в которой социальная функция в ее практической реа­лизации сведена к минимуму. Для современного социально-экономического состояния России была бы наиболее прием­лемой корпоративная модель, распространенная в Германии, Австрии, Франции. Корпоративизм здесь рассматривается как способ взаимодействия различных групп интересов с государ­ством, а также как система согласования интересов всех сто­рон социального партнерства.

В условиях бурного протекания социальных и экономи­ческих процессов в регионах современная стратегия развития социальной сферы вынуждена ориентироваться как на соци­альную динамику, так и на поддержание социального равно­весия. При этом важно знание социального механизма транс­формационных процессов. Одним из них является поддержа­ние баланса между статическим состоянием и динамически­ми социальными процессами в регионах на различных стади­ях развития, что требует постоянного измерения показате­лей, характеризующих социальную сферу. Регионы, разви­вая социальную сферу, должны постоянно стремиться при­водить к оптимальному уровню социальные индикаторы сво­его развития. В качестве основных можно использовать сле­дующие универсальные для всех регионов индикаторы:

«оплату труда и трудовые отношения;

обеспечение занятости и помощи безработным;

пенсионное обеспечение;

обеспечение лекарственными средствами и товарами массового спроса;

обеспечение населения жильем, коммунальными и бы­товыми услугами;

образование и профессиональную подготовку;

науку;

здравоохранение и физическое развитие;

культуру;

социальное страхование, социальную помощь и соци­альное обслуживание населения;

215

обеспечение экологической безопасности;

защиту социальных прав граждан»¹.

Также могут использоваться следующие индикаторы, используемые на федеральном уровне:

величина прожиточного минимума;

доля населения, находящегося за порогом бедности;

величина поляризации доходов;

доля лиц, получающих профессиональное образование различного уровня;

перечень и объем оказываемых медицинских услуг, до­ступных всему населению;

доля безработных;

средняя продолжительность жизни, детская смерт­ность, рождаемость.

Таким образом, стратегия региональной социальной по­литики направлена на достижение в намеченной перспекти­ве оптимальных показателей социальной структуры, разви­тие социальной инфраструктуры и достойных условий жиз­недеятельности во всех регионах. К сожалению, пока многие из составляющих индикаторов не разработаны и не учитыва­ются социальной статистикой. Это требует проведения систе­матических дополнительных исследований для определения оптимальных и пороговых значений, которые должны быть едиными для всех регионов. При этом анализ развития соци­альной сферы региона нельзя сводить лишь к анализу ее от­дельных отраслей. Нужно сопряжение всех отраслей соци­альной сферы (образования, культуры, средств массовой ин­формации, здравоохранения, физической культуры и спорта) и направлений социальной политики в регионе (семейная, жилищная, пенсионная, женская, молодежная и др.), а так­же темпов и сроков экономических и социальных преобразо­ваний, т. е. требуется применение системного подхода при анализе социальной политики в регионе.

¹ См.: Модельный закон «О государственных стандартах» // Социальное государство: Краткий словарь-справочник / Ред. кол. Н. Н. Гриценко (рук.) и др. М.: АТиСО, 2002. С. 427—428.

216

Социологический анализ социальной сферы региона дол­жен ставить перед собой цели координации нормативно-пра­вовой базы Центра и регионов и в целом — увязки региональ­ной социальной политики федерального Центра с региональ­ными условиями и возможностями. Практика проведения со­циальных реформ доказала необходимость возврата к соци­альному планированию, руководствуясь итогами прогнозов и разработанными и апробированными на практике социальными нормативами. Социальное планирование — структурный эле­мент управления и центральное звено в его системе, часть его важнейшей функции.

Для эффективного управления социальной сферой реги­она необходимо научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций развития социальных процессов, т. е. осу­ществить региональное социальное планирование. Объекта­ми регионального социального планирования выступает и каждая из сфер общественной жизни региона, и происходя­щие процессы в различных отраслях социальной сферы (в сфере образования, здравоохранения, культуры и т. д.). Пла­нирование развития каждой из социальных сфер региона предполагает определение цели, количественных и качествен­ных характеристик всех отраслей социальной сферы в задан­ные сроки. Содержание социального планирования раскры­вают его процедуры: социальное прогнозирование, социаль­ное программирование, социальное проектирование.

В большинстве развитых стран мира планы и программы развития социальной сферы принимались и реализовывались государством, используя административные и экономические методы. В США -— это план исполнения закона о региональ­ном развитии, принятого в 1975 г., во Франции — Регио­нальный план социально-экономического развития, в Герма­нии — Федеральная программа организации пространства, в Японии — План всестороннего развития территории стра­ны¹ . Эти программы и планы включают в себя подпрограммы

¹ Богданов С. С, Петров А. Я., Сигов В. И. Стратегия социально-экономичес­кого развития районных центров России. М.: Пресс-сервис, 1997. С. 57.

217

развития социальной сферы региона, реализация которых призвана создавать условия эффективного функционирова­ния социально ориентированной экономики региона.

Программы развития социальной сферы в России разра­батываются на федеральном, региональном и местном уров­нях. Они ставят цели развития систем здравоохранения, об­разования, обеспечения занятости и достойных условий тру­да. «Большинство вопросов развития образования, здравоох­ранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения должны решаться на уров­не органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Все три уровня (федеральный, региональный, местный) находятся в непрерывном взаимо­действии, взаимообусловлены и составляют неразрывное единство. Поэтому социальную политику, которая уже на эта­пе формирования представляет собой трехсторонний процесс выработки взаимно согласованных принципов решения соци­альных проблем, принято называть триединой социальной политикой. Реализация такой политики посредством разра­ботки и осуществления программ социального развития про­водится также на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Программы социального развития ставят задачи научно обосновать цели, показатели сроков, темпов и пропорций раз­вития социальных процессов. В них для каждой из отраслей социальной сферы определяются цели, их количественные и качественные характеристики в заданные сроки. Объектами таких программ являются экономический, правовой, куль­турный, демографический, национально-этнический и дру­гие аспекты развития социальной сферы соответствующего уровня. Формирование и намерения Программы социального развития (разработка и реализация — Н. Г., Ф. Ш.) являются приоритетной деятельностью социального государства. При формировании и реализации программ социального развития приоритетным является реализация следующих функций со­циальной политики:

♦ увеличение доходов населения; '

218

противодействие тенденции ухудшения демографичес­кой ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

предотвращение массовой бедности населения, особен­но слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

минимизация отрицательных последствий массовой без­работицы, особенно в индустриальных районах;

целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

принятие дополнительных мер по отношению к насе­лению, оказавшемуся в бедственном положении»¹.

Для реализации намеченных программ нужно дополни­тельно разработать и осуществить экономические и органи­зационно-технические мероприятия, классифицированные по отраслевым и территориальным признакам. Кроме расшире­ния и развития отраслей социальной сферы цель таких про­грамм, реализуемых в регионах, включает в себя повышение эффективности функционирования действующих социальных систем. Эффективно действующая социальная система долж­на обеспечивать решение вопросов социальной защиты насе­ления, повышение уровня жизни, уменьшение чрезмерной дифференциации в доходах населения, поддержание соци­альных стандартов.

Любые программы, имеющие социальную направлен­ность, должны разрабатываться с учетом научной целесооб­разности возможностей их практической реализации. В целях выполнения этих условий разработанные проекты должны быть оценены прежде, чем приобретут юридическую силу. Прежде всего, необходимо оценить экономические ресурсы. Для осуществления проектных анализов разработан ряд ана­литических способов и методов. При определении ценности проекта сравнивается возможная ситуация в социальной сфере

¹ Шарков Ф. И. Программы социального развития на федеральном, регио­нальном и местном уровнях // Социальное государство: Краткий словарь-справочник. М.: АТиСО, 2002. С. 150—151.

219

без осуществления предлагаемой программы и при ее реали­зации на различных этапах. Задача проектного анализа — определение соотношения производимых затрат и положи­тельных последствий осуществления проекта, т. е. эффектив­ности социальной программы в различные этапы ее реализа­ции.

Проектный анализ опирается на прогнозные оценки бу­дущих событий. В ряде случаев многие внешние эффекты от реализации программ невозможно оценить количественно в ходе проектного анализа, в этом случае необходимо сделать экспертную оценку их качественного состояния. В альтерна­тивных проектах, предлагаемых для рассмотрения, многие из выгод и затрат невозможно определить с необходимой точ­ностью. Часто не удается унифицировать программы или их '| разделы. В этих случаях приходится пользоваться традици- j онным анализом, а в процессе принятия решения не исклю- \ чено использование интуиции и проявление субъективизма. '

Главная роль в разработке и реализации программ раз- ' вития социальной сферы отводится органам исполнительной j власти региона. Основой для принятия решений является со­поставление показателей развития социальной инфраструк­туры с нормативными или определение фактического пока­зателя, принятого для характеристики определенной отрас­ли социальной сферы. Зависимость социальной сферы от сис­темы производства и потребления требует корректировки принимаемых решений исходя из существующих производ­ственных и финансовых возможностей. Поэтому программа развития социальной сферы региона должна сочетать макро­экономическое управление с регулированием цен и доходов, целевым использованием бюджетных средств и кредитов, введением антимонопольного регулирования. При разработке социальных планов, рассчитанных на конкретные сроки, по­является возможность применения социальных нормативов для определения соотношений между производственной и непро­изводственной сферами, структурами капитальных вложений и занятости населения и др. Объектом регионального соци-

220

ального планирования при этом выступают конкретная сфе­ра общественной жизни, социальные процессы, происходя­щие как в субъекте Федерации в целом, так и в конкретном районе, городе, селе (территориальный срез), в сфере куль­туры, образования, здравоохранения, бытового обслужива­ния (функциональный срез).

Критерии и показатели управления социальными процессами

Социальный процесс, по определению В. И. Козлова¹, представляет собой последовательное изменение состояний или элементов социальной системы и ее подсистем, любого социального объекта. Управление социальными процессами — это осознанное воздействие субъекта управления на реаль­но существующие общественные отношения и процессы. Оно позволяет, с одной стороны, воспроизводить качественное состояние социального объекта, с другой — обусловливать переход к качественно новому состоянию.

Сущность управления социальными процессами состоит как в целенаправленном управляющем воздействии на объект (целеполагание и целеосуществление), так и в самореализа­ции ряда процессов социального регулирования. Механизм управления социальными процессами образует единство це­ленаправленного управляющего воздействия и социальной самоорганизации.

Управление социальными процессами в широком смыс­ле — это управление социальной структурой, социальной инфраструктурой, расширенным воспроизводством соци­альных условий жизнедеятельности населения, в узком — управление сторонами общественной жизни, касающимися взаимоотношений людей и социальных групп.

¹ См.: Процесс социальный // Энциклопедический социологический сло­варь. М., 1995. С. 612.

221

Управление социальными процессами и социальным раз­витием осуществляется на трех уровнях: федеральном, реги­ональном, муниципальном. На всех уровнях управление со­циальными процессами осуществляется созданием необходи­мого правового и социального пространства и управляющего воздействия органов государственной власти и других субъек­тов управления на социальную сферу (условия жизни людей и их ценностные ориентации). Государство в лице федераль­ных и региональных органов власти выступает как основной институт, объединяющий усилия всех органов и систем в уп­равлении социальными процессами. Управление социальны­ми процессами осуществляется не только проведением соци­альных реформ, но и проведением реформ во всех других сферах жизнедеятельности общества. При этом важным яв­ляется условие взаимоувязки мер по реализации социаль­ной политики с характером, интенсивностью и направлением протекающих социальных процессов. Государственные орга­ны власти призваны сформировать правовое пространство и выработать механизм, который позволит:

определить правила социального поведения населения;

обеспечить социальную защиту всех нуждающихся граждан;

стимулировать социальную солидарность и участие за­интересованных лиц в управлении социальными процессами в регионе.

Кроме государства субъектом управления выступают различные социальные институты. Однако социальные ин­ституты в виде устойчивых типов и форм социальной прак­тики, посредством которых обеспечивается общественная жизнь и прочность социальных отношений, не всегда скла­дываются автоматически. Необходимо планомерное воздей­ствие на стандарты поведения в соответствующих группах, необходимых для осуществления функций данного институ­та. Одним словом, требуется целенаправленное воздействие органов власти на формирование главных социальных инсти­тутов, связанных с реализацией основных потребностей об-

222

щества и граждан, которые, в свою очередь, становятся субъектами управления социальными процессами. В настоя­щее время федеральные органы власти не смогли оказать существенное воздействие на такие социальные институты. Государство как субъект управления обязано взять на себя функции главного координатора действия других социальных институтов, являющихся субъектом социальной политики.

На уровне регионов государственные органы, воздействуя на социальные потребности, должны воздействовать на век­тор социальных процессов¹, протекающих в регионе, а так­же на каждый субъект региональной социальной политики. Создание социально-экономических предпосылок вовлечения граждан, различных социальных групп и слоев в процесс ре­ализации своих потребностей и интересов является важней­шим инструментом управления социальными процессами в регионе.

Управление социальными процессами в регионе — со­ставная часть управления регионом. Соответственно, методо­логической основой управления социальными процессами в регионе являются разработанные принципы и функции уп­равления регионом. Функции управления фиксируются, при необходимости уточняются в результате проведенной соци­альной диагностики¹. Необходимость систематизации принци­пов управления на уровне региона вызвана желанием найти оптимальное соотношение форм и методов, а также потреб­ностью установления взаимосвязей различных элементов объекта управления. Однако оптимальное соотношение для одной ситуации может быть совершенно нерациональным при изменившихся обстоятельствах. В стратегическом управлении социальными процессами чрезвычайно важно предвидеть изменения обстоятельств, происходящих внутри и вне сис­темы. В зависимости от этого могут изменяться или коррек­тироваться принципы управления регионом или его социаль-

¹ Под вектором социальных процессов понимается направление и величина прилагаемых усилий по изменению того или иного состояния определенной отрасли социальной сферы в определенный момент времени.

223

ной сферой. Принципы управления сильно зависят от типа * системы и социальных отношений, превалирующих в обще- I стве.

В советское время партии (согласно конституции) отво- « дилась роль выработки стратегической линии развития обще­ства, партийным комитетам различного уровня — основных I принципов управления регионом, районом, городом, предпри­ятием, соответственно. В регионах в наибольшей мере реали- ; зовывалась регулятивная функция управления материально-техническими и экономическими процессами, а концепция формировалась в Центре. Или иначе, социальная политика в | регионе носила пассивный характер, поскольку территори- 1 альные органы власти не являлись субъектом, формирую- 1 щим социальную политику, в то же время практическая ее ! реализация была достаточно сильной и устойчивой.

Социальная регуляция (регулирование) направлена на ликвидацию или уменьшение социальных отклонений и при­ведение социальных показателей в норму с целью обеспече­ния оптимального функционирования социальной системы. Если эту норму принимает многочисленное сообщество лю­дей, то она становится универсальной, а если распространя­ется на созданное по определенным принципам и правилам сообщество людей — корпоративной. В социальной группе ^ действуют различные групповые нормы.

Социальное регулирование осуществляется нескольки­ми способами: нормативным, традиционно-ритуальным, кон­венциональным, состязательным, коммуникативным, ценно­стным, статусным, символическим, психотерапевтическим, ситуационным, социально-экономическим. Регулирующее воз­действие на социальные процессы осуществляется на раз­личных стадиях протекания процесса. В ряде случаев регу­лирующее воздействие осуществляется на входе и выходе определенного цикла, а внутри него происходит саморегули­рование.

Наиболее действенный инструмент социального регули­рования — социальный контроль и социальная оценка. Соци-

224

альная оценка — это коллективное мнение населения, выра­жающее его отношение к объекту и предмету оценки. Регу­лирующая функция социальной оценки заключается в том, что она определяет степень соответствия поведения или от­дельных действий индивидуумов и социальных групп соци­альной норме и в определенной мере побуждает их к актив­ным действиям по приближению поведения (или действий) к социальной норме. Результативный инструмент социальной оценки — методы репрезентативного конкретного социоло­гического исследования оцениваемой социальной группы. Если социальная оценка побуждает к действиям по устранению или уменьшению отклонений от социальной нормы, то социальный контроль после обнаружения отклонений применяет соци­альные санкции. В качестве объекта социального контроля выступают отдельные личности, социальные группы и орга­низации, предметом — социальное поведение. Социальные санкции действуют в виде реакции социальных общностей или групп на появившиеся отклонения в поведении человека или общности от социальных норм. Критерий эффективности социальных санкций — степень уменьшения социальных от­клонений (или сведение их к минимуму).

Одна из функций управления — планирование — с од­ной стороны, обладает регулирующей функцией, заключаю­щейся в практическом воздействии на экономическую ситуа­цию с учетом сложившейся хозяйственной ситуации путем реализации различных разделов планов и программ. С другой стороны, планирование — это функция управления, опреде­ляющая его цели и средства их достижения.

В федеративном социальном государстве определенные функции социального управления делегируются как на реги­ональный, так и на местный уровни. Для введения в систему практики управления социальными процессами в регионе не­обходимы разработка и осуществление взаимообусловленных научно обоснованных программ и планов социального разви­тия регионов, районов, городов, предприятий. Программы и планы экономического и социального развития регионов ак-

225

тивно разрабатывались в советский период. Однако их реа­лизация в конкретном регионе полностью зависела от союз­ных министерств.

Управление социальными процессами, осуществляемое сегодня федеральными системами, ориентировано на приори­тет общенациональных интересов и не может строиться как система, состоящая из простой суммы управляющих воздей­ствий на социальные процессы, протекающие в регионах. Региональный уровень управления социальными процессами — не просто система мер по повышению уровня и качества жизни граждан региона. Он включает в себя сочетание этих мер как с интересами государства, так и с локальной полити­кой органов местного самоуправления.

Взаимодействие систем управления социальными процес­сами федерального и регионального уровня осуществляется на основе Конституции Российской Федерации и принципов, определенных в договорах разграничения полномочий и пред­метов ведения между федеральными и региональными орга­нами власти, являющимися, как правило, приложением к аналогичным договорам, заключенных между Центром и субъектом Федерации.

Эффективное управление социальными процессами в регионе невозможно без учета интересов муниципальных об­разований (районов, городов, населенных пунктов), занима­ющих особое место в этой системе. Органы местного самоуп­равления в рамках своей компетенции осуществляют много­гранную деятельность по управлению социальными процес­сами в регионе. Они, находясь наиболее близко к населению, в большей степени, чем другие органы власти, владеют ин­формацией о нуждах людей и способны повысить эффектив­ность оказываемой социальной помощи, реализуя на практи­ке принцип адресности. Кроме того, практическая часть мно­гих федеральных и региональных программ реализуется имен­но на муниципальном уровне.

Прямое управление социальными процессами на мест­ном уровне муниципальные органы власти осуществляют воз­действием на социальную инфраструктуру местного значе-

226

ния (развитие муниципального жилищного фонда и нежи­лых помещений, учреждений дошкольного, общего и сред­него профессионального образования, здравоохранения, фи­зической культуры и спорта, организация ритуальных услуг и местного захоронения, местного транспортного обслужи­вания, утилизации и переработки бытовых отходов, созда­ние условий для обеспечения населения услугами связи, тор­говли, общественного питания, бытового обслуживания, де­ятельности учреждений культуры и средств массовой инфор­мации).

Инструмент воздействия на социальные процессы — ме­ханизм применения социальных льгот и предоставляемых ус­луг. В основе этого механизма лежит принцип адресности, нацеливающий действия государственных органов власти на применение конкретных мер социальной политики по отно­шению к строго определенной группе населения. Адресность обеспечивается как включением в число адресатов конкрет­ных слоев населения, так и исключением из него тех, кому она не предназначена. Соблюдение принципа адресности со­циальных программ приобретает особую актуальность в пе­реходный период, когда государство не в состоянии оказать необходимые социальные услуги даже наиболее остро нуж­дающимся. Чаще всего этот принцип применяется по отно­шению к бедному населению. Однако в ряде случаев (напри­мер, прививки населению от инфекционных болезней) соци­альные услуги оказываются вне зависимости от материаль­ной состоятельности людей.

После выявления адресных целевых групп необходимо определение размеров, структуры и сроков оказания этой помощи. Структура социальной помощи определяется в ходе разработки подпрограммы социального развития Комплекс­ного плана социально-экономического развития региона.

Поскольку одновременно всем нуждающимся оказать со­циальную помощь невозможно, должны быть определены кри­терии оказания социальной поддержки тому или иному реги­ону. В документах законодательных и исполнительных орга­нов необходимо указывать критерии отбора регионов, подпа-

227

дающие под определенные цели. В постановлениях Прави­тельства Российской Федерации, касающихся различных ас­пектов реализации социальной политики, критерии выделе­ния регионов, которым может быть оказана помощь в соци­альном развитии, не определены. При классификации регио­нов в одних случаях разработчики пользуются 3—4 показате­лями, в других рекомендуют применять свыше ста различ­ных характеристик, без какой-либо систематизации¹.

Основной показатель сравнения (классификации) регио­нов — валовый региональный продукт. Однако с учетом того, что регионы существенно отличаются экономическим потен­циалом, численностью населения, природными ресурсами, занимаемой площадью и другими характеристиками, необхо­димо для определения основных социальных показателей руководствоваться более дробными критериями.

Воздействие на объект управления вызывает количествен­ные и качественные изменения в социальной сфере региона и ее составляющих компонентах, что в конечном итоге и представляет собой социальное развитие региона. Сегодня во многих регионах появляется негативная тенденция перехода социальных явлений на более низкий уровень по сравнению с предыдущим состоянием и средним российским уровнем. Именно поэтому важно, чтобы отдельные факторы, вызыва­ющие нарастание присущих определенным социальным про­цессам характеристик, были обнаружены вовремя. Это обус­ловит ликвидацию или, по крайней мере, смягчение дей­ствия факторов, препятствующих нормальному протеканию позитивных социальных процессов в регионе.

Практика осуществления социальных реформ в переход­ный период показала, что рыночный механизм не только не исключает, но и увеличивает необходимость в государствен­ном управлении социальными процессами. Необходимость це­ленаправленных воздействий на социальную сферу обуслов­лена тем, что рыночная система не имеет механизма полной саморегуляции социальной сферы. Неустойчивое социально-

¹ См.: Проблемы комплексного развития России // Материалы научной кон­ференции 15—16 мая 1996 г. Кн. I и II. М., 1990.

228

'экономическое развитие страны в целом и ее регионов уси­ливает эту потребность. Управление социальными процесса­ми, социальными группами, людьми осуществлялось во все

; периоды развития человечества. В современный период такая необходимость еще более возрастает. Это отмечают зарубеж­ные авторы и научные центры. В докладе группы П. Тирюдо на Пражской сессии Совета взаимодействия отмечалось, что

1'в чистом виде рыночной экономики нет нигде, поэтому вос­точным европейским странам не следует идти по пути фор­сированной тотальной приватизации, полного отказа от госу­дарственного регулирования¹. В чистом виде не может быть применена также ни одна из моделей социальной политики, применяемой за рубежом².

В социальной политике в России на нынешнем этапе раз­вития также едва ли можно применить в чистом виде либе­ральную или патерналистскую (социал-демократическую) модель. Скорее всего сегодня существуют элементы обеих моделей одновременно, причем механизм либеральной моде­ли должен быть применен по отношению к группам населе­ния, способным самостоятельно удовлетворить свои матери­альные и духовные потребности, патерналистские же эле­менты смешанной модели должны быть рассчитаны для уяз­вимых (слабообеспеченных) слоев и должны реализовываться на федеральном уровне. Адресная помощь беднейшим слоям населения должна оказываться независимо от наличия или отсутствии возможностей реализации социальных программ в регионах.

¹ Итоги сессии Совета взаимодействия // Известия. 1991. 17 июня.

² Сегодня демократическая модель социальной политики, направленная на обеспечение государством широкого спектра льготных или бесплатных со­ циальных услуг и максимальной занятости применяется в скандинавских странах. В Германии, Австрии, Франции социальная политика ориентиро­ вана на выплату пособий по социальному страхованию, дифференцирован­ ную по видам трудовой деятельности (корпоративная модель). Англосаксон­ ская (либеральная ) модель сегодня ориентирована на государственную под­ держку слабообеспеченных слоев населения. Социальная политика в Шве­ ции (социал-демократическая модель, близкая к патерналистской) ориен­ тирована на обеспечение равного доступа всего населения к системе госу­ дарственного образования, здравоохранения.

229

Неустойчивое социально-экономическое развитие стра­ны в целом и ее большинства регионов еще более усиливает потребность общества в регулирований процессов, протекаю­щих в социальной сфере. В процессе усиления самостоятель­ности регионов государственное управление в основном транс­формируется в государственное региональное управление. Содержание регионального управления определяется зако­номерностями воспроизводства в регионе населения и соци­альными условиями его жизнедеятельности.

Высшим органом государственного управления в регио­не выступает законодательный орган власти. Тот факт, что законодательный орган прямым образом формируется изби­рателями, превращает управление законодательной властью региона в разновидность регионального самоуправления. Уча­стие большого количества заинтересованных людей важно не только при выборе своих представителей в законодатель­ный орган власти региона, но и при принятии ответственных социальных решений. Это можно обеспечить проведением референдумов, массовых опросов и выработки на их основе коллективного решения, привлечением большого числа лю­дей к процессу принятия государственных решений, кроме того, это — своеобразное средство контроля населения над действиями региональной власти и обеспечение обратной связи в системе управления регионом. Чтобы законодательная власть в регионе не превращалась в арену борьбы политических партий, претендующих на полноту власти, нужно, с одной стороны, «воспитание электората», который должен прийти к осознанию необходимости формирования органа законода­тельной власти по профессиональным и моральным качествам, с другой, — необходимо более четкое законодательное зак­репление разграничения законодательной и исполнительной власти региона.

Сегодня в социальной политике выделяют следующие аспекты, по которым происходит управление социальными процессами:

♦ бюджетные и налоговые основы социальной политики;

230

политика в области повышения денежных доходов и уровня жизни населения;

политика в сфере занятости и функционирования рын­ка труда;

политика по развитию отраслей социальной инфраструк­туры.

Управление социальными процессами направлено на ус­тойчивое социальное развитие. Рассматривая вопросы соци­ального развития, необходимо отметить, что сегодня нет еди­ной точки зрения на определение понятия «социальное раз­витие». Авторы учебника придерживаются определения со­циального развития как процесса, в ходе которого происхо­дят существенные количественные и качественные измене­ния в социальной сфере общественной жизни или отдельных ее компонентах — социальных отношениях, социальных ин­ститутах, социально-групповых и социально-организационных структурах и т. д.¹ Однако не всякие изменения в социальных явлениях представляют собой их развитие, а лишь такие, при которых одни социальные явления переходят на более высокие (по объективным критериям социального прогресса) ступени своего состояния (прогрессивное развитие) либо, напротив, на ступени более низкого уровня (регрессивное развитие).

Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в ин­тересах социального развития отмечает, что вектор соци­ального развития в XXI в. будет определяться приоритетнос­тью ориентации экономики всех стран на интересы человека, более эффективное удовлетворение его потребностей, на решение вопросов социального развития с позиции уваже­ния человека, равенства и социальной справедливости².

Генезис долговременного регрессивного социального раз­вития трудно определяется, а факторы, вызывающие на-

¹ См.: Энциклопедический социологический словарь. М., 1995. С. 624.

² См.: Научный доклад к Всемирной встрече на высшем уровне в интересах социального развития. Российская Федерация. Копенгаген. 1995. С. 8.

231

правления, формы и темпы развития, трудно различимы. Исходя из этого желательно, чтобы факторы, вызывающие нарастание присущих соответствующим социальным явлени­ям негативных характеристик, отслеживались вовремя, что обусловит преодоление или, по крайней мере, смягчение препятствий прогрессивному социальному развитию страны. Для сравнения концептуальной модели социального раз­вития с реальным процессом социального развития необхо­димо разработать социальные показатели и индикаторы, могущие стать ориентирами для определения нормативов в социальной сфере. Начинать разработку следует с определе­ния интегральных показателей, характеризующих уровень социального развития на уровне страны и регионов. К ним относятся:

показатели социальной поддержки и защиты наименее обеспеченных групп населения (размеры социальной помощи, уровень дохода и др.);

показатели развития сферы науки, образования, куль­туры, здравоохранения, жилищно-бытового обеспечения на­селения;

показатели экологического состояния региона и эффек­тивности проводимых экологических мероприятий и прини­маемых мер.

Количественные показатели, идентифицирующие эти цели, сроки реализации конкретных задач определяются ис­ходя из существующих ограничений экономического, поли­тического, экологического и прочего характера. Так, внезап­но изменившаяся экологическая ситуация из-за произошед­шей аварии на крупном хозяйственном объекте региона мо­жет отодвинуть сроки реализации намеченных социальных целей на определенный срок. Исходя из этого выделяем соци­альные показатели прожиточного минимума, размера дохо­дов, обеспеченности жильем, работой, образовательного и профессионального уровня, состояния травматизма, аварий­ности, отравлений, удовлетворенности бытовыми услугами и условиями труда, состоянием экологической обстановки.

232

Критериями при определении норм удовлетворения ин­тересов работающих и не работающих граждан страны явля­ются:

удовлетворение первостепенных нужд (потребительс­кая корзина);

среднероссийские и региональные показатели продол­жительности жизни;

состояние социально-политической ситуации, уровень социальной напряженности;

степень экологического загрязнения.

В качестве социальных индикаторов, характеризующих социальную политику в регионе, можно использовать пока­затели уровня и качества жизни, трудовой активности насе­ления, социальной напряженности, социально-демографичес­кие, экологические показатели, показатели развития соци­альной сферы.

Уровень и качество жизни характеризуют: децильный коэффициент дифференциации доходов, индекс Джинни (концентрации доходов), доля населения за порогом богат­ства и бедности, коэффициент социальной стратификации населения, структура доходов и расходов, степень удовлет­ворения потребностей, соотношение минимальной и сред­ней зарплаты.

Трудовая активность определяется соотношением заня­тых в различных секторах экономики, уровнем занятости (включая самозанятость) и безработицы, показателями миг­рации в поисках работы.

Социально-политическая напряженность характеризует­ся: показателями участия в забастовках и других акциях про­теста, преступности и правонарушений; числом суицидов на 100 тыс. населения, уровнем коррумпированности; долей граж­дан, выступающих за кардинальное изменение политичес­кой системы; уровнем доверия населения к федеральным орга­нам власти.

Социально-демографические показатели включают в себя: продолжительность жизни, заболеваемость, рождаемость,

233

смертность. В качестве дополнительных показателей могут использоваться коэффициент старения населения (доля лиц старше 65 лет в общей численности населения) и коэффици­ент депопуляции населения (отношение числа родившихся к числу умерших).

Экологические показатели включают в себя долю затрат на экологическую защиту в ВВП, состояние природной сре­ды (загрязненность воздуха, воды, почвы и др.).

Показатели развития социальной сферы — уровень рас­ходов на социальные нужды в бюджете, доля государствен­ной и коммерческой составляющей в объектах социальной сферы, развитие внебюджетных социальных фондов, соот­ношение платных, льготных и бесплатных социальных услуг.

Цели социального развития страны во многом вытекают из основных целей социального развития страны, поскольку, так или иначе, цели социального развития, поставленные на федеральном уровне, в значительной мере влияют на основ­ные параметры социального развития. Эти цели и этапы ее осуществления формируются с учетом экономической, эко­логической, политической и других ситуаций. Сложности эко­номического, организационного, экологического, психологи­ческого и другого характера существенно корректируют мас­штабы и сроки реализации социальных программ.

Они обусловливаются функциями региона как подсисте­мы единой социально-экономической системы страны. И с этой точки зрения, решение задач социального развития региона служит средством реализации внешних функций территори­альной системы. Чем больший вклад вносит регион в реализа­цию целей макросистемы, тем большую долю ресурсов на социальное развитие он должен получать из федерального бюджета.

Разработка теории и осуществление практики управле­ния социальным развитием страны требует системного под­хода, вызывает необходимость глубоких научных исследова­ний структур управления, механизма их функционирования, внедрения в экономический и правовой механизм управления

234

территориальными общностями федерального, регионально­го и местного значения.

Социальное развитие в регионе согласуется, с одной сто­роны, с государственной стратегической политикой региональ­ного социально-экономического развития, с другой, — соци­альная политика, реализуемая властями субъекта Федера­ции, является системой мер региона по повышению качества и уровня жизни своих граждан.

На всех уровнях реализация государственной социаль­ной политики осуществляется созданием необходимого пра­вого и социального пространства и управляющего воздей­ствия органов государственной власти и местного самоуправ­ления на социальные процессы.

Социальное государство в лице федеральных и регио­нальных органов власти, выступая как основной орган управ­ления, объединяющий все усилия в управлении социальны­ми процессами, должно оптимизировать социальные взаи­мосвязи между субъектами управления. При этом каждый субъект управления находится во взаимодействии между со­бой и определенной, свойственной ему зависимости и субор­динации к другим субъектам, составляя вместе целостную структуру. Решая эти задачи, государству необходимо сфор­мировать механизм, определяющий нормативную базу соци­ального поведения, осуществляющий социальную защиту населения, оказывающий помощь наиболее нуждающимся гражданам, стимулирующий социальную солидарность и уча­стие заинтересованных лиц в управлении социальными про­цессами в регионе.

Конституция Российской Федерации декларирует суть социальных отношений, определяет перечень государствен­ных социальных гарантий, определяет основы предметов ве­дения и полномочий в социальной сфере федерального Цен­тра и регионов, определяет функции органов власти Россий­ской Федерации, регионов, место и роль органов местного самоуправления в реализации социальной политики. Основ­ной закон регламентирует единство социального простран-

235

ства, единые для всех регионов принципы организации соци­альных отношений, основные направления государственной социальной политики: охрана труда и здоровья людей, уста­новление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение поддержки семьи, материнства и дет­ства, инвалидов и пожилых людей, установление государ­ственных пенсий, пособий и других механизмов социальной защиты, развитие системы социальных служб.

В конституциях республик и уставах других субъектов Федерации положения Конституции Российской Федерации уточняются, конкретизируются. Конкретное содержание де­ятельности региональных и местных органов власти в соци­альной сфере определяется правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Принятие субъектами Федераций своих законов о регулировании от­дельных отраслей социальной сферы является эффективным средством оптимизации социального регулирования в регио­нах. Эти законы приближают нормотворчество к реальным проблемам человека, усиливают защищенность социальных прав граждан и создают базу для нормотворчества органов местного самоуправления.

Методика управления социальным развитием страны или в ее регионах во многом основывается на общей методике управления. Эти общие признаки, по мнению Д. М. Гвишиа-ни, включают в себя наличие системы, причинную связь эле­ментов в системе, наличие управляющей и управляемой под­систем, динамический характер системы, наличие управля­ющего параметра, усилительную способность системы (ее способность претерпевать большие изменения от малых воз­действий), хранение, передачу и преобразования информа­ции, обратную связь, направленность, антиэнтропийность управления¹.

Функции управления социальным развитием страны и ее регионов социальное государство осуществляет посред-

¹ См.: Гвишиани Д. М. Организация и управление. М.: Наука, 1972. С. 380—393.

236

ством органов управления, системы коммуникации, тех­ники, методов управления. Сам процесс управления соци­альным развитием региона включает разработку и реализа­цию целей и задач на основе применения оптимальной сис­темы, принципов и методов управления. Рабочий процесс социального развития как на региональном, так и на муни­ципальном уровне проходит этапы прогнозирования, пла­нирования, текущего руководства, учета, контроля и обес­печения обратной связи.

Управление социальными процессами в широком смыс­ле рассматривается как управление социальной структу­рой, социальной инфраструктурой, расширенным воспро­изводством социальных условий жизнедеятельности насе­ления, в узком — управление сторонами общественной жиз­ни, касающимися взаимоотношений людей и социальных групп. Управление социальной структурой регионов осуще­ствляется формированием единого правового и социального пространства и созданием условий для социальной мобильно­сти населения. Управление социальной инфраструктурой ре­ализуется через создание определенной системы материаль­но-вещественных элементов, способствующих организации жизнедеятельности человека, а также организацию взаимо­действия ее с субъектом социальной политики. Управление условиями жизнедеятельности (занятости, труда, образова­ния, материального потребления, социализации, среды оби­тания) осуществляется воздействием на институциональную и неинституциональные сферы.

Огромный круг вопросов разработки и осуществления моделей управления социальным развитием региона требует системного подхода, проведения глубоких научных исследо­ваний особенностей управления в социальном государстве, механизма их функционирования, внедрения в практику эко­номического и правового механизма управления территори­альными общностями федерального регионального и местно­го значения. Многие федеральные социальные инфраструк­турные образования на территории того или иного региона,

237

теряя финансирование из Центра, начинают иметь явно вы­раженную региональную специфику и практически теряют смысл существования вне регионального образования.

Элементы социальной инфраструктуры регионального подчинения составляют основу для социального развития ре­гиона.

Использование методов прогнозирования, статистичес­кого и социологического анализа содержания, структуры, направлений развития социального государства.

Управление социальным развитием требует прогнозиро­вания социальной политики в регионе, направлений и содер­жания развития социального государства. Первичным в этом процессе является научное определение структуры, направ­ления социальных процессов и конечных социальных целей развивающегося социального государства. Динамика разви­вающихся процессов ввиду инерционности социальных сис­тем сохраняет на определенном этапе свою траекторию. От­сюда — важно определить период, в рамках которого мето­дом экстраполирования можно будет определить характер и тенденции развития социальных процессов в обозначенном периоде.

С учетом уровня и специфики социального и экономичес­кого развития региона можно будет скорректировать соци­ально-экономическую политику в регионе на предстоящий период.

Учет отклонений от прогнозных оценок на различных эта­пах социального развития региона позволит вносить коррек­тивы в текущие задачи, а при необходимости и в цели реги­ональной социальной политики.

Направления и темпы социального развития региона за­дают исходные данные для формирования социальной поли­тики в регионе. Оценка изменения различных составляющих социальной сферы позволяет вносить коррективы в развитие различных отраслей социальной сферы на ближайший пери­од исходя из финансовых, материальных, кадровых ресур-

238

сов региона. Такие прогнозные оценки кладутся в основу пер­спективных планов социально-экономического развития ре­гиона, базирующихся на программно-целевом подходе и ин­вариантности решения региональных проблем. Однако про­гнозирование в социальной сфере (медицинской, образова­тельной, культурно-эстетической и др.) наталкивается на про­блему невозможности безусловных предсказаний многих па­раметров социальной сферы.

Сложности прогнозирования социального развития воз­никают из-за отсутствия дифференциации существующих нормативов потребления товаров и услуг на региональном уровне, что не позволяет учитывать влияние регионального фактора. Кроме того, отсутствует система показателей, адек­ватно отражающая потребности населения. Большая часть норм активов не отражает качественных характеристик по­требления и не соответствует научно обоснованным нормам потребления.

Региональные прогнозы должны быть увязаны с базой общероссийских прогнозов и программ. Это позволит не только дополнить и детализировать прогнозные показатели, но и скорректировать их с учетом региональных различий в соци­ально-экономическом развитии. Регионы лучше смогут опре­делить господствующие тенденции и параметры прогнозного развития, а также наметить регулирующие воздействия на экономические и социальные процессы, происходящие на своей территории с учетом специфики самого региона и объек­тов социальной сферы.

Результаты прогнозирования социального развития стра­ны и ее регионов позволяют существенно повысить обосно­ванность программ, планов, организационных решений. Ана­лиз разработанных программ социальных реформ в регионах позволил выделить два последовательных этапа их реализа­ции, выявить стратегические установки для каждого этапа, определить их содержание и пути решения поставленных задач. Разделение реализации социальных программ целесо-

239

образно из-за ограниченности ресурсов, слабого развития экономики. Задачи первого этапа — носят локальный харак­тер и включают в себя: повышение уровня жизни населения, постепенное сокращение размеров бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между наиболее богатыми и бедны­ми, снижение массовой безработицы, увеличение степени защиты социальных и трудовых прав граждан.

Для реализации указанных задач необходимы следую­щие кардинальные меры:

ликвидация и последующее недопущение задолженно­сти по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий и пособий;

упорядочение действующей системы льгот и компенса­ций и обоснованности их предоставления;

формирование цельной системы государственных ми­нимальных социальных стандартов;

уточнение порядка определения и использования пока­зателя величины прожиточного минимума исходя из реально складывающихся материальных расходов на приобретение товаров и получение социальных услуг;

предотвращение массовой безработицы в регионах (осо­бенно на территориях с критической ситуацией на рынке труда).

Второй этап предполагает наличие относительно стабиль­ной макроэкономической ситуации, позволяющей увеличить расходы на социальные нужды. На этом этапе решается ком­плекс задач более высокого порядка. Это повышение госу­дарственных гарантий на обеспечение минимального уровня заработной платы и пенсий, внедрение механизма тарифно­го регулирования заработной платы во внебюджетной сфере экономики, изменение системы налогообложения индивиду­альных денежных доходов, поэтапная реализация програм­мы сохранения и создания новых рабочих мест, создание эффективной системы защиты трудовых прав граждан, осу­ществление пенсионной реформы, реорганизация системы

240

социального страхования, введение государственных мини­мальных стандартов в бюджетную систему регионов.

Формирование региональной социальной политики осу­ществляется с использованием информации, полученной пу­тем сбора и обработки статистических данных. Проводимые целевые обследования позволяют получать дополнительные данные, характеризующие образ жизни населения регионов в целом, динамику протекающих социальных процессов, что создает предпосылки для формирования активной региональ­ной социальной политики.

Одни показатели являются общими как для общероссий­ского, так и для регионального уровня, а другие использу­ются лишь для измерения социальных явлений или процес­сов, происходящих лишь на части территории страны. Ха­рактерные региональные показатели, с одной стороны, по­зволяют отображать региональные особенности развития, с другой, — сравнивать их с аналогичными показателями сопо­ставимых регионов. Разработка региональных показателей социального развития должна осуществляться для всех ха­рактерных периодов протекания социальных процессов.

Система региональных социальных показателей — хоро­ший инструмент, позволяющий обеспечить потребности ре­гиональных органов управления в информации, характери­зующей различные стороны социальных явлений. Однако проблема формирования системы социальных показателей обостряется в связи с тем, что многие органы управления не получают информации о состоянии и развитии этих явлений и процессов в необходимых количествах и сроках.

Государственная статистика располагает определенным перечнем показателей, характеризующих социальное разви­тие страны и регионов. Проводимые эпизодические целевые исследования, а также мониторинги позволяют получать до­полнительные данные, характеризующие образ жизни насе­ления регионов и страны в целом, динамику протекающих социальных процессов, что создает предпосылки для форми-

241

рования активной региональной социальной политики. Осмыс­ление результатов этих социологических исследований по­зволяет наметить новые социальные задачи.

Тем не менее, социальная статистика далеко не в пол­ной мере сформировалась как научная дисциплина, ученые до сих пор неоднозначно определяют предмет социальной статистики. Региональная социальная статистика является составной частью социальной статистики России. Предмет исследования региональной социальной статистики — изуче­ние проблем социальных условий и характера труда, уровня жизни, доходов, потребления материальных благ и услуг на­селением регионов. Социальная статистика призвана изучать торговое, бытовое, транспортное, жилищно-коммунальное обслуживание населения, а также проблемы социального обеспечения, общего и профессионального образования, куль­туры и искусства, здоровья, физической культуры и спорта. Однако региональная социальная статистика не учитывает всей совокупности факторов, характеризующих закономер­ности изучаемых явлений. Социальная статистика изучает количественные характеристики, структуру и динамику со­циальных явлений, используя для этого методы статисти­ческого анализа и составления сводок полученных данных, мониторинга, локальных социологических опросов.

Поскольку социальное развитие приводит к непрерыв­ным изменениям, требуется постоянное видоизменение не только схем анализа, но и ряда приемов и методов исследо­вания. Углубленное изучение и анализ социальных показате­лей позволяет совершенствовать систему статистических по­казателей и методологию их исчисления.

Статистические показатели — это категории, отобража­ющие размеры и количественные соотношения вполне опре­деленных общественных явлений и процессов. Количествен­ные стороны тех или иных социальных явлений и процес­сов — величина, соотношение и степень распространеннос­ти — измеряются статистическими показателями. Одни пока-

242

затели являются общими как для большинства стран мира, так и для общероссийского и регионального уровня, а другие используются лишь для измерения социальных явлений или процессов, происходящих лишь в части территории страны. Характерные региональные показатели позволяют отображать региональные особенности развития, одновременно сопостав­лять их с аналогичными показателями сопоставимых регио­нов. Качественные стороны социального развития регионов можно определить лишь при наличии разработанной систе­мы статистических показателей.

Статистические показатели — это категории (понятия), измеряющие определенные общественные явления и процес­сы. Система региональных социальных показателей — хоро­ший инструмент, позволяющий обеспечить потребности ре­гиональных органов управления в информации, характери­зующей различные стороны социальных явлений.

Однако проблема формирования системы показателей обостряется в связи с тем, что многие органы управления не получают в достаточном количестве и требуемой структуре и сроках данных о состоянии и развитии этих явлений и про­цессов. Органы государственной статистики из-за ограничен­ности средств не в состоянии обеспечить органы управления необходимой субъективной информацией об отношениях, суж­дениях, мнениях. Для этого необходимо прибегать к доста­точно дорогостоящим социологическим исследованиям. При изучении социальных явлений часто появляется необходи­мость измерять такие признаки, как удовлетворенность тру­дом, отношение к принимаемым органами власти решениям, социальную и политическую активность, социальную напря­женность в регионе, районах и городах, в коллективах.

Большой интерес для принятия управленческих реше­ний в целях управления социальным развитием в регионе представляют показатели, характеризующие участие насе­ления в выработке, принятии и исполнении государственных социально значимых решений. При этом в показателях мо-

243

жет быть обобщена совокупность суждений, оценок и мнений (общественное мнение) различных социальных групп и слоев населения.

Формирование общественного мнения — эффективный инструмент проведения социальной политики, решения воз­никающих социальных проблем в регионах. Результаты про­веденных социологических исследований по проблемам соци­альной политики позволяют своевременно определять возни­кающие противоречия между интересами федерального Цен­тра и регионами. Региональный уровень изучения и формиро­вания общественного мнения (как и федеральный) охватыва­ет социальные, экономические и другие проблемы. В терри­ториальной (региональной) выборке основу составляют доку­менты, формируемые по месту жительства граждан. Напри­мер, при проведении наблюдения в качестве объекта могут быть выбраны участки территорий, земли; опросов — терри­ториальные сегменты, непосредственно связанные с места­ми проживания опрашиваемого населения (респондентов). При проведении многоступенчатой территориальной выборки еди­ницу отбора на различных ступенях представляют различ­ные территориальные общности (республика, край, область, автономный округ, административный район, населенный пункт, жилищный кооператив, избирательный участок и пр.). В региональных исследованиях применение многоступенча­той выборки позволяет обеспечить репрезентативность (дос­товерность) выборки по отношению ко всему региону.

Контрольные вопросы и задания

Дайте широкое и узкое определение понятия «соци­альная сфера».

В чем заключается основная суть стратегии развития социальной сферы в социальном государстве?

Какие модели развития социальной сферы вы можете назвать?

244

Чем отличается управление непроизводственной сфе­рой от социального управления?

В чем сходство и отличие социального управления и социального регулирования?

Что такое интегральный показатель, характеризую­щий уровень социального развития на уровне страны и реги­онов?

Назовите основные показатели развития и критерии оценки социальной сферы.

Как осуществляется управление развитием социаль­ной сферы на уровне страны и ее регионов?

Какие отрасли социальной сферы являются приори­тетными на современном этапе развития России?

t