Раздел III

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОГО

СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА

И СИЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ

ПОЛИТИКИ — ОСНОВА УСПЕШНОГО

РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОГО

ГОСУДАРСТВА

Глава 3.1

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА

СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА:

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ

ПРОБЛЕМЫ

Ключевые слова .

Региональная социальная Социальная политика

политика корпоративная

Социальная политика Социальная политика реальная

государства

Социальная политика Социальная политика сильная

активная

Социальная политика органов Субъекты социальной политики

местного самоуправления

Социальную политику в узком понимании большинство авторов рассматривают как деятельность государства, дру­гих политических и социальных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы общества, со­вершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребнос­тей, оказание гражданам необходимой социальной поддерж­ки, помощи и защиты с использованием для этого имеющего-

162

ся финансового и иного общественного потенциала. Социальная политика — одна из главных составляющих внутренней по­литики государства, его властных структур и стоящих за ними политических сил, направление политической деятель­ности, преследующее целью решение социальных проблем. В социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства.

Социальную политику одни рассматривают как «взаимо­отношения (выделено нами. — Авт.) классов, социальных групп по поводу сохранения и изменения социального поло­жения населения в целом и составляющих его классов, сло­ев, социальных, социально-демографических, социально-про­фессиональных групп, социальных общностей (семьи, наро­ды, население города, поселка, региона и т. п.).»¹; другие считают, что социальная политика — «одна из главных сфер (выделено нами. — Авт.) политической деятельности госу­дарств, политических партий, общественных организаций, являющихся субъектами политики, цель которой — разви­тие образующих то или иное общество классов, социальных групп, социальных слоев (стратов), национальных или иных этнических общностей, языковых групп, конфессиональных групп, а также на развитие (социализацию) человека»². Тре­тьи уточняют понятие социальной политики как «особый ас­пект внутренней политики (выделено нами. — Авт.), це­лью и содержанием которого является регулирование всего комплекса социальных процессов и отношений, форм общения между людьми»³. «Социальная политика — одно из главных направлений внутренней политики государства, призванное обеспечить воспроизводство своих социальных ресурсов»⁴. В узком понимании многие рассматривают социальную полити-

¹ Ракитский Б. В. Социальная политика, социальная защита, самозащита трудящихся в обществе. Часть 1. Социальная политика // Трудовая демо­ кратия. Выпуск 9. М., 1997. С. 2.

² Овчинников В. С. Политика социальная // Энциклопедический социологи­ ческий словарь. М., 1995. С. 566—567.

Зайцев В. И., Логвинов С. А. Социальная политика государства — важней­ший инструмент регулирования социальных процессов в рыночном хозяй­стве // Стратегическое планирование. М., 1998. С. 76. ⁴ Социальная политика в регионах России. М., 1998. С. 4.

163

ку как «деятельность (выделено нами. — Авт.) государствен­ной власти, негосударственных структур и самой личности по регулированию жизнеобеспечения человека»¹. «В конеч­ном итоге социальная политика — это деятельность по уп­равлению социальной сферой общества, обеспечению мате­риальных и культурных потребностей его членов, регулиро­ванию процессов социальной дифференциации общества, в том числе доходов экономически активного населения и не­трудоспособных граждан, позволяющая каждому члену об­щества реализовать его важнейшие социально-экономичес­кие права, прежде всего право на уровень и качество жиз­ни, необходимые для нормального воспроизводства и разви­тия личности»².

«Социальная политика — деятельность государства, дру­гих политических и социальных институтов, направленная на прогрессивное развитие социальной сферы общества, совер­шенствование условий, образа и качества жизни людей, обес­печение определенной части их жизненных потребностей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты с использованием для этого имеющегося финансового и иного общественного потенциала. Социальная политика — одна из главных составляющих внутренней по­литики государства, его властных структур и стоящих за ними политических сил, направление политической деятель­ности, преследующее целью решение социальных проблем. В социальной политике находит практическое воплощение функционирование социального государства»³.

В литературе встречаются и другие варианты толкования социальной политики как искусства соединения человеческих интересов*, или просто интереса к социальной сфере.

¹ См., например,: Социальная политика государства / Под ред. В. Ф. Уколо- ва. М, 1997. С. 58.

² Социальная политика в регионах России. М., 1998. С. 4.

³ Волков Ю. Е. Социальная политика // Социальное государство: Краткий словарь-справочник / Ред. кол.: Я. Я. Гриценко (рук.), Г. А. Николаев (зам. рук.), Ф. И. Шарков (зам. рук.) и др. М.: АТиСО, 2002. С. 207.

⁴ Реформирование социальной сферы в условиях перехода к рыночной эко­ номике. М., 1998. С. 5.

164

Социальная политика — взаимоотношения основных эле­ментов социальной структуры общества (классов, социальных групп, общностей) по поводу сохранения и изменения соци­ального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей... социальная политика является сугубо структурным общественным отношением (взаимо­действием способных к субъектному действию элементов со­циальной структуры). Отсюда исключительная, определяю­щая важность для практически плодотворного (конкретно-исторического) раскрытия социальной политики, учета ее связи с характером общего как целого (во-первых, с харак­тером общественного устройства, с типом общественного строя, во-вторых, со спецификой фазы, периода, этапа раз­вития общества)»¹.

«Реальная социальная политика:

концепция и программа действий государства и пред­ставляющих его должностных (президента, председателя правительства, руководителей регионов и др.) и юридических лиц (законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, конкретных социальных систем и служб), партий, движений, отдельных политических лидеров;

собственно реализуемая комплексная социальная тех­нология в данном социальном времени и конкретном террито­риально-правовом пространстве (административно-террито­риальном образовании: стране, области, крае, городе и т. д.).

Социальную политику в широком понимании авторы рас­сматривают как совокупность теоретических принципов и практических мер, вырабатываемых и реализуемых госу­дарственными и негосударственными органами, организаци­ями и учреждениями, направленных на создание необходи­мых условий жизнедеятельности, удовлетворение социальных потребностей населения, создание в обществе благоприятно­го социального климата.

Социальная политика формируется и реализуется в про­цессе деятельности субъекта не только в лице государствен-

¹ Социальная политика: Толковый словарь / Общ. ред. Н. А. Волгин. М.: Изд-во РАГС, 2002. С. 146—147.

165

!'.<'

If

и.

ных структур, но и органов местного самоуправления, обще­ственных организаций, а также производственных и других коллективов, т. е. социальное государство заинтересовано привлекать с качестве субъекта социальной политики всех заинтересованных структур и лиц. Она направлена на дости­жение социальных целей и результатов, связанных с улуч­шением материального и социального благосостояния, повы­шение качества жизни населения и достижение обществен­но-политической стабильности, предотвращение возможного возникновения очагов социальной напряженности. Социальная политика реализуется путем организации взаимоотношений различных элементов социальной структуры общества, при­водящей к сохранению или изменению социального положе­ния населения в целом или составляющих его классов, сло­ев, общностей.

На мезоуровне главным субъектом социальной политики выступают органы власти регионов. На микроуровне основ­ным субъектом социальной политики является семья. При нахождении субъектов социальной политики между собой в иерархической зависимости субъекты более низкого уровня становятся объектами социальной политики, проводимой субъектами вышестоящего уровня.

Социальная политика государства в узком понимании — это деятельность государственных органов и их должност­ных лиц, связанная с определением интересов, содержания и форм деятельности и реализацией функций и задач госу­дарства по созданию условий жизнедеятельности, формиро­ванию оптимальной социальной инфраструктуры и социаль­ной структуры общества.

Социальная политика реализуется посредством управля­ющего воздействия на социальную сферу. Объектом социаль­ной политики в регионе выступают все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответствующей территории. Субъектом социальной по­литики в регионе являются государственные органы, орга­низации, учреждения и объединения (социальные, профес-

166

сиональные, политические, религиозные, благотворительные), оказывающие воздействие на социальную сферу региона. Субъектом государственной социальной политики в регионе являются региональные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Социальная политика государства на нынешнем этапе нацелена в большей мере на развитие систем образования, здравоохранения и культуры, социального обеспечения, жи­лищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения. Вопросы повышения благосостоя­ния, уровня жизни населения, создания социальных предпо­сылок в формировании экономических стимулов для участия в общественном производстве соответственно также реша­ются в большей мере на региональном уровне. На переходном этапе строительства социального государства все заинтере­сованные субъекты социальной политики должны сконцент­рировать основные усилия в области социальной политики на следующих основных направлениях:

обеспечение роста денежных доходов населения и уменьшение их дифференциации на основе увеличения за­работной платы, повышение доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, улучшение пенсионного обеспечения в ходе проведения пенсионной реформы и усиление адресно­сти социальной поддержки населения (перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновремен­ном сокращении социальных трансфертов обеспеченным се­мьям, перевод льгот и компенсаций в денежные выплаты наиболее нуждающимся гражданам);

значительное сокращение социальной и экономичес­кой бедности, минимизация крайней бедности в местах ее наибольшей концентрации, укрепление социальной безопас­ности граждан.

Основные задачи современного Российского государства и его правительства в области демографической политики:

♦ разработка на долгосрочную перспективу конкретных мер по реализации демографической политики с учетом пер-

167

спектив социально-экономического развития РФ и региональ­ных особенностей демографических процессов;

оказание материальной поддержки семьи при рожде­нии детей, в том числе увеличение размеров единовремен­ного пособия при рождении ребенка в зависимости от очеред­ного рождения, пособия на период отпуска по уходу за ре­бенком до 1,5 лет;

улучшение качества медицинской помощи, развитие профилактики, диагностики и лечения социально значимых заболеваний;

разработка мер, предусматривающих аттестацию ра­бочих мест с целью выявления неблагоприятных факторов, воздействующих на здоровье работников, а также порядка экономического стимулирования работодателей в улучшении условий и охраны труда;

разработка и реализация мер по профилактике право­нарушений, пьянства и наркомании;

совершенствование системы мер медико-социальной реабилитации категорий населения, которые в силу жизнен­ных обстоятельств попали в сложные условия существования (освободившихся из мест лишения свободы, бездомных, не имеющих постоянного места жительства и работы).

Суть социальной политики государства, поставившего перед собой задачу превратиться в социальное государство, состоит в обеспечении условий для повышения благосостоя­ния, уровня жизни населения, создания социальных предпо­сылок в формировании экономических стимулов развития производства. В социальном государстве идея реализации сильной, эффективной социальной политики выдвигается на первый план.

В структуре социальной политики рассматриваются три уровня: федеральный, региональный, муниципальный. Воп­росы финансирования развития образования, здравоохране­ния, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и быто­вого обслуживания населения в основном должны решаться на уровне федеральных органов государственной власти. Все

168

три уровня (федеральный, региональный, местный) находят­ся в непрерывном взаимодействии, взаимообусловлены и со­ставляют неразрывное единство. Поэтому социальную поли­тику, которая уже на этапе формирования представляет со­бой трехсторонний процесс выработки взаимно согласован­ных принципов решения социальных проблем, авторы назы­вают триединой социальной политикой. В федеративном со­циальном государстве реализация такой социальной полити­ки осуществляется на всех трех уровнях, представляющих собой целостную систему.

Под целостностью трехуровневой системы мы подразу­меваем не простую сумму составляющих структуру или же перенос свойств каждой составляющей на единое целое, а интегральную структуру, состоящую из частей, находящих­ся в неразрывном единстве и составляющих единство. Соче­тание этих частей осуществляется по принципу системности. Системность относительно сочетания федерального, регио­нального и местного уровней реализуется при гармонизации интересов всех трех уровней, а также при четком определе­нии их приоритетов и полномочий.

Структурная система социальной политики включает эко­номический, правовой, культурный, демографический, на­ционально-этнический и другие аспекты.

На всех уровнях приоритетной является реализация сле­дующих функций социальной политики социального государ­ства:

противодействие тенденции ухудшения демографичес­кой ситуации, острым проявлениям депопуляции населения в ряде регионов;

предотвращение массовой бедности населения, особен­но слаборазвитых и депрессивных регионов, сдерживание процесса имущественного расслоения на наиболее бедных и наиболее богатых;

минимизация отрицательных последствий массовой безработицы, особенно в индустриальных районах;

169

целенаправленная помощь населению, попавшему в кризисное состояние;

принятие дополнительных мер по отношению к насе­лению, оказавшемуся в бедственном положении.

Важно достичь оптимального сочетания экономической и социальной политики, федерального, регионального и мес­тного уровней при выработке и реализации социальной по­литики. Среди универсальных для всех трех уровней принци­пов социальной политики следует выделить следующие:

всеобщность в сочетании с дифференцированным под­ходом к различным группам населения;

активность и адресность;

динамизм и гибкость;

социальное партнерство;

научная обоснованность социальных нормативов и стан­дартов;

разграничение полномочий и ответственности в вопро­сах реализации социальной политики между федеральными и региональными органами власти и местным самоуправлением.

Правовое регулирование в социальной сфере формиру­ется под воздействием государственной социальной полити­ки, которая уточняется в правительственных программах со­циальных реформ. Правовое регулирование социальной сфе­ры осуществляется также подзаконными нормативными пра­вовыми актами: Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, ак­тами глав исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации. В то же время следует учитывать, что регулирова­ние социальной сферы (включая правовое регулирование) имеет определенную инерционность и основано на том поло­жении, что такое регулирование должно привести к резуль­татам не ниже имевшихся до включения процесса регулиро­вания.

Правовая база развития социальной сферы включает в себя три уровня, формируемых соответственно органами вла­сти Федерации, субъектов Федерации и муниципальных об-

170

разований. В соответствии с Конституцией Российской Феде­рации регулирование подавляющего большинства социальных вопросов находится в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов. В случае отсутствия федерального за­кона, регулирующего те или иные отношения в развитии отраслей социальной сферы, на практике субъектами Феде­рации с опережением принимаются свои законы. Органы мес­тного самоуправления в соответствии со ст. б Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации» ведут активное нормо­творчество по большому перечню социальных вопросов.

Региональная социальная политика федерального Цент­ра в последние годы в большей степени ориентирована на передачу ряда социальных функций территориям при сохра­нении приоритета в решении вопросов пенсионного обеспече­ния, социального страхования, занятости за федеральными органами. Это, скорее всего, вынужденная мера, а не жела­ние Центра укрепить самостоятельность регионов, поскольку постоянный спад производства существенно уменьшил эко­номический потенциал страны, соответственно и базу соци­альных реформ. Глубина и характер экономического кризиса существенно отличаются в различных регионах. Территори­альная дифференциация экономического пространства стала главным итогом последнего периода и в то же время главной проблемой в развитии экономики в территориальном разрезе. Это требует особого учета региональных социальных проблем при разработке и реализации экономической политики соци­ально ориентированного государства.

Реализация социальной политики в социальном государ­стве осуществляется через воздействие на социальные под­системы, а также придание социальной направленности эко­номике (государства, не являющиеся социальными или не стремящиеся стать таковыми, далеко не всегда стремятся придать социальную направленность экономике). Социальная политика органично вплетена в систему взаимосвязей эконо­мической политики, поэтому едва ли какому-либо государ-

171

ству удастся сформировать сильную социальную политику при слабой, фрагментарной (бессистемной) и непоследовательной экономической политике государства.

Социальная направленность экономики обусловлена:

во-первых, социальной ориентацией экономики в виде увеличения возможностей повышения гкизненного уровня как результат экономического роста. Для этого необходимо со­здать адекватный экономический механизм хозяйственной деятельности с учетом социально-экономической среды;

во-вторых, воспроизводством экономической структу­рой определенной социальной структуры и общественных от­ношений. Социальная ориентация экономики означает удов­летворение потребительских нужд страны в целом, регио­нов, а также социальных потребностей различных социальных групп и отдельных граждан конкретного региона;

в-третьих, включением в работу социальных механиз­мов экономического роста и стимулов повышения трудовой и предпринимательской активности населения, что требует вы­работки основных принципов включения социальных факто­ров в экономические реформы.

Социальная компонента важна в любой прогрессивной деятельности, причем социальный фактор оказывает стиму­лирующее воздействие лишь тогда, когда он управляем эко­номически. Для эффективного включения социальных факто­ров в экономический механизм требуется создание условий, обеспечивающих реальное ощущение населением связи про­водимых мероприятий по проведению экономических реформ с улучшением благосостояния. Кроме того, в общественном мнении должна преобладать уверенность, что результатами экономических преобразований будут пользоваться не толь­ко избранные. В обществе необходимо укрепить понимание того, что образовательный и научно-творческий потенциал народа непременно будет превращен в созидательную силу реформ а социальные результаты труда будут находиться под социальным контролем.

172

ч

Формирование социальной политики должно осуществ­ляться на основе системного подхода, который включает в себя следующие этапы:

формулирование целей;

разработка понятийного аппарата;

анализ причин и следствий;

выработка путей и средств достижения целей;

определение критериев оценки и механизмов принятия решений;

разработка механизма (индикаторов) определения и процедур анализа состояния социальных процессов;

определение перечня социальных услуг, социальных стандартов и норм, определяющих степень обеспечения со­циальных гарантий;

разработка показателей социальной структуры и соци­альной инфраструктуры, норм обеспечения социальными ус­лугами;

разработка функциональных обязанностей субъектов социальной политики, определение механизма разграниче­ния полномочий и ответственности в развитии социальной сферы каждого региона.

Необходимые для этого материальные ресурсы социаль­ное государство формирует перераспределением доходов от сбора налогов. Социальная политика в условиях рыночной эко­номики призвана удовлетворять жизненные потребности лю­дей, которые не могут в силу объективных обстоятельств обеспечить себя самостоятельно, и исходит из того, что ос­новная масса здоровых и трудоспособных людей сама удов­летворяет свои жизненные потребности (приобретает пита­ние, одежду, жилье, организует досуг) приемлемым обще­ством способом.

Применительно к совершенствованию условий жизни со­циальная политика социального государства предполагает:

♦ улучшение условий трудовой деятельности людей, по­ вышение уровня ее безопасности, регулирование трудовых

173

отношений на предприятиях и в организациях любых форм собственности;

планировку, застройку и благоустройство населенных пунктов, создание и поддержание в должном состоянии до­рожной сети;

организацию транспортного обслуживания населения и обеспечения его услугами связи и информации;

охрану окружающей среды и обеспечение экологичес­кой безопасности жизни населения;

содействие налаживанию и успешному функциониро­ванию системы торгового и бытового обслуживания населе­ния;

создание благоприятных условий для развития частно­предпринимательской инициативы;

организацию охраны общественного порядка.

Социальная политика, осуществляемая всеми заинтере­сованными субъектами, призвана совершенствовать образ жизни людей, развивать их позитивные качества: трудолю­бие, общественную активность, ответственность и нравствен­ность.

Таким образом, социальному государству должна быть присуща ориентация на духовное, культурное и нравственное развитие граждан, что формирует личность, исповедующую идеалы добра, веры, гуманизма, справедливости, патриотиз­ма и милосердия. Кроме того, социальная политика такого го­сударства призвана поддерживать в приемлемых рамках иму­щественную дифференциацию населения, исключать ее нео­правданные разрывы, формировать и укреплять солидарность между разными слоями общества, развивать социальное парт­нерство и т. д. Социальная политика практически обеспечивает функционирование социального государства.

Корпоративная социальная политика¹ в социальном го­сударстве — это составная часть государственной социаль-

¹ См.: Социальное государство: Краткий словарь-справочник / Ред. кол.: Я. Я. Гриценко (рук.), Г. А. Николаев (зам. рук.), Ф. И. Шарков (зам. рук.) и др. М.: АТиСО, 2002. С. 212—214.

174

ной политики, регулирующая отношения в обществе его раз­личных социальных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и механизмы служат инструментами реализации этих интересов, борьбы за приоритеты в экономической и социальной политике. Ключевую роль при этом играют инсти­туты и механизмы социального партнерства.

Исследователи корпоративизма (Герцберг, Макгрегор, Луи Блан и др.) анализировали отдельные формы соединения интересов людей, однако единая корпоративная форма пока не выработана. В известной мере корпоративизм противосто­ит модели хозяйственного развития, которую можно услов­но обозначить как «индивидуалистическую». Корпоративизм с определенной степенью допущения можно рассматривать как модель социально-экономического поведения организован­ной группы людей, где главное — баланс социальных, эко­номических, политических и других интересов участвующих субъектов всех категорий и уровней. Это позволяет формиро­вать наиболее благоприятную социально-экономическую сре­ду, так как во главу корпоративных отношений ставится не только справедливое перераспределение доходов между всеми участниками единого процесса, но и предоставление каждо­му реальных возможностей получения благ и услуг.

Германия, Швеция, Япония добились успехов в конце XX в. во многом благодаря использованию принципов корпо­ративизма. Естественно, что они трансформировались в них по-разному, учитывая исторические и природно-экономичес-кие особенности развития этих стран. Корпоративизм, осно­ванный на «порядке и организованности», в Германии отли­чается от корпоративизма Японии, в основе которого — «япон­ский дух» и менталитет ее народа. Тем не менее все это — различные модификации корпоративных отношений. После­дние снижают уровень противостояния (борьбы), присущего нерегулируемой рыночной экономике, так как ключевым эле­ментом становится не борьба, а защита своих социально-эко­номических интересов. Корпоративный потенциал обладает ог­ромными возможностями и при рациональном использовании

175

способен обеспечить значительный синергетический эффект, что касается не столько экономики, сколько социальной сфе­ры. Этот процесс можно рассматривать в качестве специаль­ной социальной трансформации, ведущей к созданию совре­менной, сложной системы отношений, отвечающей принци­пам открытой рыночной социально ориентированной эконо­мики.

Корпоративизм — естественное стремление человека удовлетворять свои интересы при содействии других людей, причем не за их счет, а с их помощью и поддержкой и отда­вая при этом свой вклад другим, через развитие взаимодей­ствующего сообщества. Если учесть, что жизнь общества протекает в рамках, по крайней мере, двух групп отноше­ний, складывающихся между людьми: социально-экономичес­ких, в основе которых лежат отношения собственности, и организационно-экономических, связанных с реальным вза­имодействием людей в области организации деятельности и производства, методами их регулирования, хозяйствования, — то корпоративные отношения могут рассматриваться как в качестве одной из составляющих организационно-экономичес­ких отношений рыночной экономики, так и в качестве спосо­ба (метода) регулирования совместной деятельности. Каждая страна имеет собственную модификацию социально-экономи­ческого развития, которая отличается инструментами и ме­ханизмами, уровнем эффективности их функционирования. И появление понятий «шведская модель», «японская модель», «американская модель» обусловлено становлением определен­ных систем социально-экономических отношений в отдель­ных государствах в рамках формирования мировых рыноч­ных отношений.

Россия, где еще формируются крупные корпоративные образования, пока не приблизилась к эффективной корпора­тивной экономике, без чего немыслима и социальная полити­ка. Внесение элемента корпоративизма в социальную полити­ку социального государства способствует более устойчивому равновесию между экономической эффективностью и соци-

176

альной справедливостью, постепенному переходу основной тяжести социальных расходов социального государства на уровень корпораций и предприятий.

Региональная социальная политика — совокупность тео­ретических принципов и мер федеральных органов, направ­ленных на социальное развитие регионов с учетом их специ­фики — формируется и реализуется в регионах России на базе согласованной социально-экономической политики госу­дарства, субъекта Федерации и муниципального образова­ния. Формирование социальной политики на уровне регио­на — новое явление в России, поскольку до начала рыноч­ных реформ государственная социальная политика формиро­валась исключительно на общенациональном уровне, а реги­он не представлял собой самостоятельный субъект региональ­ной социальной политики. Сегодня органы государственного и общественного управления региона становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Региональная социальная политика — это комплекс мер, вырабатываемых федеральными органами власти и другими заинтересованными субъектами и реализуемых с учетом сфор­мированной концепции регионального социального развития. Ее объектом выступают все население региона, отдельные индивиды, социальные общности, действующие на соответ­ствующей территории. Субъектом региональной социальной политики являются государственные органы, организации, учреждения и объединения (профессиональные, политичес­кие, религиозные, благотворительные), оказывающие воздей­ствие на социальную сферу региона. Субъектом государствен­ной региональной социальной политики являются региональ­ные законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Недостаточная нормативно-правовая обеспеченность раз­граничения полномочий и предметов ведения Российской Фе­дерации и ее субъектов позволяет федеральному Центру и субъектам Федерации неоднозначно трактовать положения различных документов. Конституция Российской Федерации

177

(ч. 3 ст. 11) и 35 подписанных договоров разграничения полно­мочий и предметов ведения между федеральным Центром и субъектами Федерации предоставили определенные правовые возможности развитию федерализма. Однако возможность пе­редачи части своих полномочий Центра органам власти субъек­тов Федерации (или наоборот) путем соглашений (ст. 78 Кон­ституции Российской Федерации) вовсе не означает потерю этих полномочий федеральным центром, как это представля­ют ряд ученых и политических деятелей. Просто эти полномо­чия исполняются органом другого уровня в определенных объе­мах и сроках, при этом сами полномочия никуда не переходят. Статья 71 Конституции Российской Федерации относит раз­граничение отдельных предметов ведения и полномочий к ис­ключительному ведению Российской Федерации.

Отсутствие норм о порядке введения в действие догово­ров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации привело к тому, что пред­меты ведения передаются не всем субъектам Федерации в равной степени, а в некоторых из них отдельные нормы и Конституция страны действуют не в полной мере.

Различия, создающие ассимметричность, не должны но­сить антагонистического характера, а в случае невозможно­сти ее избежать на определенных этапах развития общества конкретные принципы ассимметричности должны быть соци­ально, экономически и юридически обоснованы.

Неопределенность в вопросах установления и развития федеративных отношений, прежде всего в предметах веде­ния Центра и субъектов Федерации, допущенные ошибки в реализации главного принципа федерализма (равенство прав и ответственности Федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения) привели к ослаблению действия функций государственного управления различными социально-эконо­мическими процессами, протекающими в регионах. Все это привело к необходимости переноса многих функций управле­ния социальным развитием различных отраслей социальной сферы в регионы. Таким образом, федеральный Центр фак-

178

тически ограничил реализацию на практике своих полномо­чий. Права федеральных органов власти должны ограничи­ваться лишь в той части, в которой они посягают на консти­туционные полномочия субъектов Федерации. Правотворчес­кая деятельность в большей мере должна быть сосредоточена на федеральном уровне. Нормативно-правовая база должна уточняться регионами исходя из своей специфики. В то же время в целях обеспечения целостности государства феде­ральные органы при принятии решений должны быть сво­бодны от возможных посягательств на свои полномочия со стороны отдельных субъектов Федерации.

Вопросы повышения благосостояния, уровня жизни на­селения, создания социальных предпосылок в формировании экономических стимулов для участия в общественном произ­водстве соответственно также решаются в большей мере на региональном уровне. В период интенсивной структурной пе­рестройки региональная социальная политика, формируемая и реализуемая региональными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантой развития социаль­ной сферы, поскольку именно она поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода, путем целенаправленного воздействия заинтересованных структур и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона.

Несмотря на наличие большого количества отличитель­ных черт все регионы, находясь в едином макроэкономичес­ком пространстве, приобретают общие признаки и законо­мерности экономического развития. Это позволяет применить единый подход к решению общих проблем развития регионов с учетом имеющихся различий. Наиболее важным является учет следующих проблем:

♦ вопросы разграничения полномочий и ответственности Центра и субъектов Федерации в социальной и экономичес­кой сфере, взаимодействия региональных и местных органов власти и самоуправления с хозяйствующими субъектами, Расположенными на соответствующей территории;

179

наличие тенденций к дезинтеграции экономического пространства страны, ограничение межрегионального взаи­модействия, ограничение или полная потеря преимуществ территориального разделения труда;

наличие существенных различий между регионами в вопросах социального и экономического развития и уровня жизни;

наличие дефицитности бюджетов большинства субъек­тов Федерации;

дисбаланс соотношений специализации и самообеспе­чения регионов;

наличие достаточно большого количества территорий с особо сложными условиями хозяйствования и трудноадап-тируемой к рыночным механизмам структурой экономики (Крайний Север и приравненные к нему местности, моноот­раслевые промышленные районы, районы межнациональных конфликтов);

проблемы регионов с кризисными экологическими си­туациями; проблемы слаборазвитых и депрессивных районов и городов;

отсутствие или чрезвычайно слабое развитие соци­альной инфраструктуры новых приграничных районов.

Развитие экономики и социальной инфраструктуры ре­гионов находится в прямой зависимости от достижений рос­сийской экономики. Значительная роль в осуществлении со­циальной политики принадлежит механизму и принципам распределения национального продукта производственной и непроизводственной сферы. За последние годы оформились ключевые звенья рыночной многоукладной экономики, созда­ны важнейшие элементы инфраструктуры. Произошла ста­билизация потребительского рынка, ликвидирован товарный дефицит. Высокодоходные группы населения стали образцом европейских стандартов потребления. В промышленности и строительстве сформировался значительный частный и сме­шанный (частный и государственный) капитал. На новой ры­ночной основе формируется новый контур межхозяйствен­ных связей. Начал формироваться новый для российского

180

рынка институт финансово-промышленных групп. Появляет­ся новый слой руководителей-предпринимателей.

Однако пока о стабилизации социально-экономической сферы говорить рано. Не решены большинство социальных проблем. Не все члены общества имеют равный доступ как к результатам деятельности субъектов хозяйствования, так и региона в целом. От четверти до трети населения находится за чертой бедности. Объем выполняемых государством соци­альных функций, начиная с 1992 г., постоянно падает, де­нежные доходы населения также сокращаются (приложение 6). Большое количество людей оказались социально не за­щищенными. Кроме того, в ходе федерализации социальных отношений не учитывались в должной мере стартовые воз­можности разных субъектов, не было придано должного значения таким факторам, как «очаговый» характер россий­ской экономики и резкая дифференциация уровней социаль­но-экономического развития субъектов Федерации, этнокуль­турные различия территориальных сообществ, включая осо­бенности их демографического поведения; отсутствие в стране общефедерального рынка рабочей силы ввиду значительных экономических и иных ограничителей миграционных процес­сов. В результате сохранились межрегиональные различия в уровне жизни и занятости. Увеличился разрыв между субъек­тами Федерации по основным социально-экономическим па­раметрам. Выросло число регионов, не способных самостоя­тельно обеспечивать проживающему на их территории насе­лению «социальный минимум».

Таким образом, еще более обострилась проблема четко­го разделения сфер реализации государственной социальной политики между Центром и субъектами Федерации. Центру многими авторами исследований отводятся полномочия по разработке основной законодательной базы для реализации социальной политики¹. В модельном законе Межпарламент­ского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан,

¹ См., например: Колмогоров В. П. Трехстороннее сотрудничество: регио­нальный аспект // Человек: социальная политика, социальное партнер­ство. М.: АТиСО, 1997. С. 47—48.

181

Кыргызской Республики, Российской Федерации и Респуб­лики Таджикистан (ст. 45) определены полномочия органов государственной власти в области социальной политики. К ведению органов государственной власти в области социаль­ной политики этот закон относит принятие обязательных для применения на всей территории страны законов и иных пра­вовых актов по вопросам:

определения основ и общего порядка правового регу­лирования отношений в области социальной политики, а так­же в отраслях социальной сферы;

установления прожиточного минимума и потребитель­ской корзины для основных социально-демографических групп населения;

установления минимального размера оплаты труда, а также минимальной пенсии и иных страховых выплат;

определения основных принципов и системы оплаты труда, включая установление рациональных соотношений минимальной, средней, максимальной заработной платы в основных отраслях и в экономике страны в целом, а также в ее регионах;

проведения политики регулирования доходов, направ­ленной на обеспечение социально обоснованной доли оплаты труда в валовом внутреннем продукте, рационального соот­ношения доходов 10% граждан, имеющих самые низкие до­ходы, и 10% граждан с наиболее высокими доходами;

определения категории граждан, нуждающихся в госу­дарственной социальной помощи, и порядка ее предоставле­ния в различных формах (в виде выплат, налоговых, цено­вых и других льгот, субсидий и компенсаций);

организации и участия в управлении системой обяза­тельного социального страхования;

разработки и утверждения государственных социальных стандартов.

На наш взгляд, Центр также должен взять на себя и реализацию:

♦ целей и задач государственной социальной политики;

182

норм поведения государственных органов по отноше­нию к социальным проблемам граждан;

механизмов обеспечения социальных гарантий.

В регионах должны вырабатываться концепции и состав­ленные на их основе программы социально-экономического развития региона, а также социальные разделы планов раз­вития районов, городов и населенных пунктов. Организацион­но-управленческая, финансово-экономическая, аналитичес­кая деятельность исполнительных органов власти должна быть нацелена на обеспечение достойной жизни граждан.

В отмеченном модельном законе определены также пол­номочия органов местного самоуправления в области соци­альной политики. К ним отнесены:

разработка мероприятий по развитию отраслей соци­альной сферы (на основе применения нормативов, предус­мотренных государственными социальными стандартами);

финансирование находящихся в их ведении организа­ций социальной сферы;

аккредитация и лицензирование местных учреждений социальной сферы (по видам деятельности, лицензирование которых предусмотрено действующим законодательством);

образование банка данных о гражданах, нуждающих­ся в адресной социальной помощи, и обеспечение ее предос­тавления;

организация и осуществление мероприятий по соци­альному обслуживанию и вспомоществованию граждан;

координация деятельности учреждений социальной сферы в соответствующем районе (микрорайоне) и установ­ление режима их работы.

В конечном счете целью реализации региональной соци­альной политики является сведение к минимуму неравенств, создающих условия для возникновения социальных конфлик­тов, препятствующих социально-экономическому развитию регионов и страны в целом. Такой цели можно достичь лишь при согласованном действии законодательных, исполнитель­ных и судебных органов власти при непрерывном взаимодей-

183

ствии с политическими и социальными институтами, в том числе системой социального партнерства и другими объеди­нениями граждан.

Обобщая опыт осуществления социальной политики ре­гионов, можно сделать вывод об отсутствии инструментария разработки и реализации в регионах социальной политики с учетом специфики каждого региона. Среди них, например, такой специфический инструментарий, как концепция раз­вития различных типов регионов, региональные программы и поэтапные планы их реализации также не разработаны для подавляющего большинства регионов.

Несмотря на общие тенденции формирования социаль­ной инфраструктуры, каждый регион имеет свою специфи­ческую социальную сферу жизнеобеспечения. Поэтому, при­ступая к разработке социальной политики для конкретной территории, необходимо определить уровень и качество удов­летворения интересов населения данного региона, их востре­бованность, действие механизма учета региональной специ­фики.

В период интенсивной структурной перестройки соци­альная политика в регионе, формируемая и реализуемая ре­гиональными государственными и муниципальными органами власти, становится главной детерминантой развития социаль­ной сферы, поскольку именно она поможет избежать или уменьшить социальные издержки, вызванные неустойчивым состоянием переходного периода, путем целенаправленного воздействия как заинтересованных структур, так и лиц на отдельные компоненты социальной сферы региона.

На практике реализация региональной социальной поли­тики федерального Центра и политики, сформированной в регионе, представляет собой прямое или косвенное вмеша­тельство государственных органов (как федеральных, так и региональных) в функционирование различных экономичес­ких и социальных подсистем региона.

Под региональной социальной политикой понимается ком­плекс мер федеральных органов, направленных на социаль-

184

ное развитие регионов. Региональная социальная политика формируется Центром, однако уже на стадии разработки концепции она должна представлять собой двухсторонний процесс взаимодействия федеральных и региональных струк­тур. Социальная политика в регионе вырабатывается органа­ми власти региона при участии местного самоуправления с учетом сформированной концепции региональной социальной политики. Региональная социальная политика в большей сте­пени направлена на выработку стратегии социального разви­тия на макроуровне, а социальная политика в регионе — на практическую реализацию комплекса мер по развитию соци­альной сферы в регионе. Тем не менее региональные органы власти и даже органы местного самоуправления не только реализуют социальную политику в пределах своих террито­риальных образований, но и формируют стратегию и такти­ку проведения социальных реформ на своей территории в пределах установленных полномочий и возможностей исполь­зования собственных и привлеченных средств. Кроме того, региональные органы власти и органы местного самоуправ­ления участвуют в процессе формирования социальной поли­тики федеральным Центром.

Региональная социальная политика и социальная поли­тика в конкретном регионе должны организовывать взаимо­действие на основе выработанного механизма реализации и согласования этих двух ветвей. Механизм реализации такого взаимодействия включает:

Участие регионов в разработке и реализации регио­нальной социальной политики (региональные органы власти и органы местного самоуправления участвуют в разработке и обсуждении проектов федеральных программ, предлагают включить в них строительство объектов социальной сферы, финансирование на развитие инфраструктуры своего регио­на и оплату труда работников социальной сферы).

Разработку регионами собственной концепции осуще­ствления социальной политики на своей территории (разра­ботку социальных технологий, моделей социального разви-

185

тия и механизмов реализации социальной политики в регио­не в сферах воспроизводства населения, укрепления инсти­тута семьи, сохранения здоровья и увеличения продолжи­тельности жизни людей, общего и профессионального обра­зования, организации здорового образа жизни и других ус­ловий жизнедеятельности населения).

Таким образом, региональная социальная политика мо­жет формироваться и реализовываться в регионах России лишь на базе согласованной социально-экономической политики Российского государства и субъекта Федерации. Конкретные направления социальной политики в регионе (приоритеты, механизмы реализации, меры) в значительной степени зави­сят от социально-экономического состояния и специфики тер­ритории.

При наличии тесных многофакторных связей между эко­номическими и социальными процессами, протекающими в регионах, в большинстве случаев становится невозможным строго выделить экономическую и социальную составляющую развития региона. В качестве приоритетных задач, которые должны решать совместно региональная экономическая и со­циальная политики, авторы учебника выделяют следующие:

социально-экономическое развитие регионов и страны в целом, обеспечивающее сохранение целостности страны, необходимый оборонный потенциал и экономическую безопас­ность страны;

сохранение социального равновесия в жизненном уровне населения различных регионов;

обеспечение сбалансированности интересов конкретно­го региона в реализации социально-экономической политики в регионе с Центром;

создание условий для гармоничного национально-куль­турного развития всех народов России независимо от места их проживания;

создание и развитие региональных структур социаль­ного рыночного хозяйства;

разработка механизмов обеспечения достойной жизни населения всех регионов.

186

Региональная социальная политика, являясь составным компонентом общенациональной социальной политики, влия­ет на утверждение принципов социального государства в ре­гионах России, достижение его целей и задач.

Социальная политика органов местного самоуправле­ния — это составная часть политики органов местного само­управления, направленная на улучшение жизнедеятельнос­ти и повышение благосостояния населения, которая регули­руется Конституцией РФ, федеральными законами, поста­новлениями Правительства РФ, конституциями, законами, уставами субъекта Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления.

Социальная политика органов местного самоуправления как составная часть деятельности органов социального госу­дарства включает в себя:

назначение и выплату пенсий, пособий;

содействие обеспечению занятости трудоспособного на­селения;

предотвращение снижения реальных доходов за счет создания систем социальной адресной помощи;

поддержку малообеспеченных групп населения по при­обретению и содержанию жилья;

создание условий для реабилитации инвалидов и раз­вития социальной инфраструктуры;

контроль за работой органов медико-социальной экс­пертизы;

установление опеки и попечительства;

организацию общественных работ;

предоставление в пределах своих полномочий льгот и преимуществ, связанных с охраной материнства и детства; содействие созданию необходимых жизненных условий для уволенных в запас военнослужащих и их семей;

проведение мероприятий по летнему оздоровлению де­тей-инвалидов и детей из малообеспеченных семей;

развитие муниципальной системы здравоохранения; осуществление мероприятий, направленных на сохранение и совершенствование уровня здоровья населения;

187

создание благоприятных условий для рождения и вос­питания детей, защиты их прав;

охрану материнства, отцовства, детства;

общедоступность и бесплатность дошкольного, общего и среднего профессионального образования в государствен­ных и муниципальных учреждениях.

Социальная политика на муниципальном уровне — важ­ная составляющая социальной политики, осуществляемой раз­личными субъектами в социальном государстве.

Сильная социальная политика. Социальная политика яв­ляется сильной, если ориентирована на результативную и последовательную реализацию обоснованных теоретических принципов и намеченных практических мер по удовлетворе­нию социальных потребностей индивидов и социальных групп и приводит к достижению намеченной цели по получению определенного эффекта в социальной сфере. Характерные признаки сильной социальной политики: согласованность кон­цепции, принципов поведения и мер по достижению постав­ленных целей, ориентированных на оптимальное и устойчи­вое развитие социальной сферы в направлении существенно­го улучшения условий жизнедеятельности населения, быст­рой социализации личности и формирования у нее желатель­ных для общества социальных установок. Сильная социальная политика предполагает не просто целенаправленное и ин­тенсивное воздействие соответствующих субъектов на соци­альные процессы, а ориентирована на получение реальных результатов и придание намеченным мерам и протекающим процессам желательных содержания и направленности как на этапе разработки, так и реализации социальной политики на федеральном, региональном и местном уровнях.

Сильная социальная политика сопряжена с достаточно основательной и всесторонней реализацией практических мер (программ, проектов), направленных на защиту всех элемен­тов социальной структуры общества, а также отдельных лич­ностей от разрушающих или тормозящих развитие процес­сов, что в конечном счете способствует усилению социаль-

188

ной направленности внутренней политики. В итоге социальная политика становится сильной, когда меры, нацеленные на достижение социально значимых целей, согласуются с эко­номическим, культурным, экологическим и демографическим факторами общественного развития. Социальная политика в социальном государстве должна быть непременно сильной, что соответствует ее целям и задачам.

Контрольные вопросы и задания

В чем особенности формирования и реализации соци­альной политики в социальном государстве в отличие от го­сударств, не являющихся таковыми или если они не стре­мятся стать ими?

Чем отличаются понятия «государственная социальная политика» и «социальная политика государства»?

Какой должна быть социальная политика в социальном государстве?

Кто является субъектом социальной политики и госу­дарственной социальной политики?

Дайте определение активной и сильной социальной политики.

Что такое «корпоративная социальная политика» (вы­берите вариант ответа):

это политика корпорации, в которые входят много фирм;

это соблюдение принципов корпоративизма в социаль­ной политике;

в социальном государстве — это составная часть го­сударственной социальной политики, регулирующая отно­шения в обществе его различных социальных слоев и групп. Социальные институты, процедуры и механизмы служат ин­струментами реализации этих интересов, борьбы за приори­теты в экономической и социальной политике. Корпорати­визм превращается при этом в один из принципов социаль­ной политики;

189

это стремление решить социальные проблемы корпо­рации за счет государства;

это выделение средств корпорациями в виде налогов и другими способами для решения социальных проблем госу­дарства.

Что подразумевает системный подход в формировании социальной политики?

Являются ли синонимами понятия «региональная соци­альная политика» и «социальная политика в регионе»?

По каким направлениям строится социальная политика органами местного самоуправления?