Законодательная власть.

Именно в парламентах складывались определенные традиции и обыкновения деятельности, которые сегодня мы рассматриваем как традиционные представлениях о механизмах работы парламента. Многие институты сегодня кажутся совершенно лишенными какого-то смысла, но если проследить историю их проявления, то мы увидим достаточно разумные институты парламентской деятельности (например, парламентский иммунитет и индемнитет депутатов, порядок рассмотрения законов). Так что мы исследуем традиции, а также посмотрим, как они проявляются в существующих сегодня парламентах.

Парламент имеет несколько аспектов своего правового статуса, которые до определенной степени существуют параллельно. С одной стороны, это представительный орган, а с другой, - это законодательный орган. Разработчики нашей Конституции довольно странно охарактеризовали систему разделения властей, когда в одной из статей указали, что власть состоит и из представительного органа. Но на самом деле речь должны была идти о законодательном органе.

Когда мы говорим о представительном органе, мы должны корректировать те неглубокие комментарии относительно того, какие органы имеют право считаться представительными. Господствует заблуждение о том, что любой орган, формирующийся непосредственно населением – представительный орган. Например, единоличный орган – Президент – не может считаться представительным органом! Представительный орган может быть только коллегиальным, так как смысл его в представлении интересов различных лиц, должны быть представлены разные группы граждан со своими политическими, социальными и иными интересами. Смысл представительного органа – согласование интересов разных социальных групп, поиск компромиссов и т.д. Представительный характер парламента предполагает особый механизм формирования, который чаще всего опирается на партийную систему. Представительство в парламенте – это особый тип такого универсального явления как частноправовое представительство, т.е. от имени одного лица действует другое лицо, представляя его интересы. Но политическое представительство сильно отличается от частноправового представительства. Предполагается, что в гражданском обороте свой поверенный назначается по желанию, а существование политического представительства предполагает обязательность, т.к. таков механизм формирования государственной воли в принятии решений. В этом отношении представительная демократия неизбежна в современном обществе, где государственные дела многочисленны, решения требуют подготовки. Хоть КС и считает это представительство слабее, чем прямое представительство.

Представительство всегда затруднено, т.к. коллективный субъект не имеет однозначного интереса и воли, т.к. внутри его есть разные группы с разными интересами. И представительный орган в целом представляет интересы всего народа в целом – это еще одно допущение, такое же неизбежное, как и первое. И если говорят, что депутат представляет только тех, кто его избрал, а не все население – то это противоречит механизму и сущности представительства, каждый депутат в отдельности представляет всех граждан! Но предполагается, что депутат соотносит интересы «представляемых» им интересов с интересами других граждан, формируя некую общую, усредненную волю всего коллективного субъекта.

При частноправовом представительстве поручитель определяет те полномочия, которыми он наделяет своего поверенного. В политическом представительстве объем полномочий не зависит от конкретных граждан, чья воля представляется.

Получается так, что граждане передают представительному органу право действовать от их имени в части установления правил, обязательных для них самих. На примитивном уровне можно сравнить с институтом самообложения граждан на муниципальном уровне. Граждане устанавливают полномочия для себя, но они «отрываются» от граждан и передаются в представительный орган.

Понятие мандата позволяет разделить представительную часть и функционирование парламента как государственного органа. Мандат – это полномочие, предполагает, что депутат выражает интересы граждан в представительном органе. Если сегодня мандат является обязательной частью статуса депутата, то в прошлом эти институты существовали параллельно. Кроме того, и сегодня в некоторых регионах эти институты существуют параллельно, есть депутаты, функционирующие не на постоянной основе.

Место парламента в системе разделения властей.

Как орган законодательной власти парламент наделяется полномочиями, вытекающими из разделения функций между ветвями власти. Парламент осуществляет нормотворческую, законодательную функцию – в первую очередь. Но, помимо этого, положение парламента предполагает и ряд иных функций, к т.к. есть система сдержек и противовесов. Потому у парламента есть полномочия по контролю за другими ветвями власти.

Положение парламента может быть принципиально различным в разном прочтении принципа разделения властей. Самое почетное место парламент занимает в английской системе, где провозглашен принцип суверенитета парламента (такой же принцип провозглашался и в СССР). Другой вариант – это V Французская Республика: парламент очень сильно ограничен, и так продолжалось во Франции до 2008 года, но даже после своего усиления парламент гораздо слабее, чем парламенты многих других государств. Во Франции принцип разделения властей принимается максимально буквально, и функции четко разделены между ветвями власти, и в самой Конституции было определено, по каким вопросам парламент может издавать законы.

В РФ пытались соблюсти баланс, не слишком ограничивая положения парламента. Решения парламента подлежат пересмотру судебных органов (КС). Сама эта модель показывает, что полномочия парламента ограничены определенными правовыми рамками, в отличие от Великобритании. И в то же время парламент может принимать законы практически по любому вопросу. В теории говорят, что законы должны устанавливать самые общие правила, но при этом конституционно парламент все же не ограничен.

При этом законодательные полномочия не представляются Конституцией никакому другому органу, кроме парламента. Любой другой орган должен получить на это полномочие, делегированное от парламента.

Порядок формирования законодательных органов.

Существуют разные механизмы. Международным стандартом может считаться правило о том, что хотя бы одна палата должны избираться прямыми выборами. Все остальное относится к числу выбора, который делает конкретное государство.

В РФ этим правом воспользовались, и ГД избирается прямыми выборами, а СФ – по сути, это многоступенчатые выборы, хотя их так не принято называть. Те же проблемы, которые есть у нас с формированием СФ, существуют и в других странах, например в Германии. Главный упрек – нарушается принцип разделения властей. С самого начала существования СФ (1993 год, тогда были прямые выборы) ведутся дискуссии о том, что пора вернуться к прямым выборам СФ. Но порядок формирования СФ несколько раз менялся, но никогда дело не доходило до прямых выборов.

Кроме данных двух способов существуют и иные:

Ротация (это скорее элемент механизма формирования) – орган, который обновляется периодически по частям, что обеспечивает повышенную стабильность состава. В РФ может применяться для формирования законодательных органов субъектов РФ.

Кооптация – назначение уже избранными членами органа новых членов. В РФ используется для формирования состава Общественной палаты (не орган государственной власти!).

Формирование СФ РФ.

Закон, принятый в 2000 году, произвел одну из очередных реформ. Акцентировать внимание нужно на самом механизме назначения: один член избирается законодательным органом, а другой назначается исполнительным органом (причем его кандидатура контролируется законодательным органом). Т.е. исполнительный орган менее самостоятелен в выдвижении своей кандидатуры, законодательный орган может ему возразить.

Структура законодательного органа.

Она складывается из 2 элементов: структура организационная и структура политическая. На общем уровне преобладает организационное структурирование. Например, разделение общего законодательного органа на палаты – это его структурирование организационное. Политическое же структурирование существует на уровне отдельных палат путем формирования фракций и групп.

Палатная структура: в нашей литературе не обсуждается вопрос существования на законодательном уровне 2 органов, которые образуют вместе законодательный орган власти. Наша структура чем-то напоминает германскую. В Германии обсуждают, можно ли считать Бундестаг и Бундесрат частями одного органа, или же это самостоятельные системы. У нас перечислены отдельно полномочия ГД и СФ, и не названы никакие общие полномочия. Значит, объединять их можно только путем некого объединения функций, общих принципов участия в законодательном процессе. Но при этом с формальной точки зрения, вопрос о том, насколько это части одного органа, вызывает большие сомнения.

Можно еще отличать «двухэтажные» парламенты, это не то же самое, что и 2 палаты. В СССР существовал Президиум ВС – орган, обеспечивающий реализацию полномочий ВС, но одновременно и имел собственные полномочия, собственный конституционный статус. Это примерно похоже на структурные части парламента. Парламент представляет собой огромный по составу и малоэффективный орган, но при этом он выполняет роль сита и механизма формирования непосредственно работающего более малочисленного органа, действующего непосредственно от имени всего парламента. Положение «2 этажа» в некоем смысле промежуточное, т.к. функции приближают по статусу к коллективному главе государства.

Но если говорить именно о 2 палатной структуре, то во многих государствах именно она и сформировалась. По сути, в этой системе разделение функций становится неизбежным следствием. Верхние палаты обычно формируются непрямыми выборами, даже может быть наследование.

Верхние палаты не просто создаются по иному принципу, а для того, чтобы по-иному играть роль внутреннего противовеса внутри самого парламента. Бикамеральная структура предполагает некий баланс полномочий, некое разделение властей внутри самого парламента. Нижняя палата обычно – это орган широкого представительства политических партий, а потому ее решения принимаются, исходя из политических мотивов (то же самое в РФ). Верхняя же палата предполагается в качестве некоего более консервативного учреждения. Не только защита интересов некоторой политической группы, но и более консервативное начало, создающее элемент стабильности в принятии решений, предполагающее контроль за популистскими решениями нижней палаты – вот та функция, которая обычно возлагалась на верхнюю палату. Позже верхняя палата стала представлять еще и интересы субъектов государства, в противовес нижней палате, где преобладает структурирование партийное, а не региональное.

В РФ в СФ принимаются те решения, которые требуют взвешенности, не должны испытывать политических мотивов принятия, в частности, это кадровые решения.

Решения же ГД носят чисто политический характер. Назначение Председателя ЦБ? Это также механизм государственной политики.

Организационная структура палат.

Нужно найти золотую середину между многовековой практикой и реальной действительностью, отраженной в Регламентах каждой из палат. Регламент меняется, в среднем, 3 раза в месяц.