Система органов власти субъектов рф.

Законодательный орган власти.

Предполагается, что структура определяется субъектом РФ самостоятельно. Ранее и численность определялась самостоятельно, но теперь численность депутатов ограничена 184-ФЗ. В целом, 184-ФЗ скорее сориентирован на то, что законодательный орган будет однопалатный, но при это еще до принятия данного закона в некоторых субъектах сформировались двухпалатные структуры. И 184-ФЗ не запрещает эти структуры упразднять. Далее, хотя бы одна из палат должна не менее чем наполовину формироваться по пропорциональной избирательной системе.

По поводу статуса депутата – все гарантии статуса определены федеральным законом (а не законом субъекта), потому что КС в свое время признал неконституционными положения ряда законов субъектов РФ, которыми устанавливался иммунитет, особые правила привлечения к ответственности, и основной аргумент – Конституция не позволяет субъектам устанавливать какие-то исключения из общего правила, особенно что касается уголовного преследования.

Органы исполнительной власти.

184-ФЗ не предполагает на уровне субъекта той общей модели, которая закреплена на федеральном уровне. В частности, не предполагается, что глава субъекта, как Президент – не часть системы исполнительной власти, а особый институт. 184-ФЗ не предполагает разделения функции главы органа исполнительной власти и главы субъекта РФ (т.е. не может быть одновременно председателя правительства субъекта и главы субъекта). Но в реальности такое тоже встречается: есть глава субъекта, и есть председатель высшего органа исполнительной власти. Такая система в каком-то смысле противоречит ФЗ, но ФЗ тоже имеет определенные недостатки в закреплении своей системы, в частности, что касается статуса главы субъекта РФ. Глава субъекта РФ, с одной стороны, играет роль руководителя высшего органа исполнительной власти, т.е. его статус предполагает только некие внутриорганизационные полномочия внутри этого органа, и никаких собственных полномочий нет, т.е. он не может лично, единоначально принимать решения от имени правительства. Но глава субъекта РФ еще и вдобавок наделяется собственным кругом полномочий именно в качестве самостоятельного органа государственной власти субъекта РФ как глава субъекта РФ. Ситуация непроста с т.з. ее теоретического объяснения. На практике, глава субъекта РФ олицетворяет всю исполнительную власть и даже весь субъект РФ.

Сегодня речь идет о возвращении выборов глав субъектов РФ. Но пока действует прежний порядок: высшее должностное лицо наделяется полномочиями законодательным органом власти субъекта РФ. По этому поводу было одно известное Постановление КС от 21.12.2005 г. №13-П, где КС оценивал конституционность этой процедуры. Особый характер придавало обстоятельство, что в 1996 году КС рассматривал похожий вопрос, и тогда КС проверял положения Устава Алтайского края (от 18.01.1996 г. №2-П), в котором предусматривалось, что губернатора избирает Зак.собрание края. КС тогда написал много «неосторожных» вещей: в субъектах РФ в целом должна быть та же модель организации власти, модель разделения властей, которая принята на федеральном уровне. Во-первых, непонятно, из чего это было выведено – явно волюнтаристское заявление, поэтому этот тезис никто и не подумал принимать во внимание, а напротив, решили, что схема не должна быть такой же, как на федеральном уровне (двоевластие в системе руководства исполнительными органами). Но кроме того, КС в 1996 году написал, что из ст.3 Конституции вытекает требование о том, чтобы глава субъекта РФ избирался гражданами непосредственно путем всеобщего равного и прямого избирательного права. В 2004 году были внесены изменения в 184-ФЗ, и КС пришлось отвечать за свои слова. Это дело шло в КС с большим трудом, несколько раз запросы отзывались, но все-таки какие-то граждане доказали КС, что их права были затронуты, и инициировали рассмотрение жалобы. И Постановление КС 2005 года многими было воспринято как крайне политизированное, принятое по политическим мотивам и принятое судом с нарушением всех норм приличия. Но в новом Постановлении объясняется, почему КС изложил другую правовую позицию: мотивация в том, что появился новый 184-ФЗ, которого ранее не было, ранее проверялся лишь Устав, а теперь принят ФЗ, принятия которого прямо требует Конституция. Якобы принятие закона сильно меняет ситуацию с точки зрения ее конституционности. Логика КС: конституционные положения позволяют осуществлять разную интерпретацию. И критерии истолкования уже должны быть совершенно другие. Почему вообще эта жалоба, инициированная гражданами, была принята? Вообще-то даже международные правовые акты не предусматривают право граждан участвовать в выборах при формировании исполнительных органов власти (в стандартах есть только участие в формировании законодательных органов власти), поэтому странно, что КС рассмотрел данную жалобу. И еще один аспект – аспект федерализма: КС был вынужден не только оценивать нормы о назначении ВДЛ законодательным органом, но и вопрос в том, что данный механизм предполагает активное участие Президента. Но защита принципа федерализма опять же не могла осуществиться по делу, инициированному гражданами. КС указал, что органы исполнительной власти образуют единую вертикаль, а Президент имеет по Конституции полномочия по формированию всей исполнительной власти федерального уровня, а потому его полномочия в силу ст.78 могут быть распространены и на уровень субъектов РФ. Эта аргументация может и не самая убедительная, тем не менее, КС в целом пришел к выводу, что новый порядок Конституции не противоречит. Белов считает, что речь идет о некой гибкости принципов федерального устройства, которые заложены в нашу Конституцию, причем эта гибкость способна будоражить фантазию.

Территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Вопрос достаточно мелкий, если бы не внимание, которое КС уделял ему (Постановление КС от 24.01.1997 г. №1-П «удмуртское дело»; от 15.01.1998 г. №3-П «дело Республики Коми)). Речь идет о том, что на уровне субъектов власть не сконцентрирована только на общерегиональном уровне, она может быть децентрализована. Но когда происходит эта децентрализация, нужно помнить, что государственная власть не может распространяться бесконечно глубоко в общество, и исполнительная власть должна быть ограничена права МСУ. И КС интерпретировал так: если речь идет о территориальных единицах, непосредственно входящих в субъект (например, районы), то на этом уровне могут быть созданы территориальные органы исполнительной власти субъектов РФ. А вот если дробление территорий идет дальше, то туда проникать нельзя, это уже уровень МСУ. Все усложняется тем, что была осуществлена реформа МСУ, когда появились два уровня МСУ. Фактически муниципальные районы стали заменять собой те административные единицы, на которых разрешено создавать органы исполнительной власти субъектов РФ.

Суды субъектов РФ.

Это вопрос, решение которого оставляет желать лучшего, т.к. на уровне субъекта суды вроде как и есть, но в то же время их вроде как и нет. К судам субъектов РФ формально относятся мировые судьи и конституционные/уставные суды. Но мировые суды встроены в общую систему судов общей юрисдикции. И нужно ли буквально толковать положение Конституции о том, что все судьи должны получать оклад только из федерального бюджета? Нашли компромисс: из федерального бюджета финансируется только содержание судей, все остальное ложится на субъект РФ.

Обратиться нужно к иной проблеме – зачем нужны суды субъектов, если они применяют то же законодательство, что и федеральные суды, а не только законодательство субъектов РФ? Т.е. самостоятельной системы правовых актов на уровне субъектов в общем-то нет, это некий довесок к федеральному законодательству, а потому и отсутствует необходимость создания специальных судов. Мировые суды в эту логику вполне вписываются, чего нельзя сказать о конституционных/уставных субъектов, которые должны обеспечивать внутреннюю непротиворечивость законодательства субъектов РФ. На деле конституционные/уставные суды сидят без работы, что связано с тем, что их сфера регулирования стремится к нулю, ее почти нет. Уставы главным образом воспроизводят положения федерального законодательства, и уставные суды неизбежно становятся вынуждены проверять федеральный закон, соответственно, деятельность такого суда глобально лишается смысла: это и дублирование, и вмешательство в дела федеральных судов. И еще нужно учитывать то, что субъект РФ не должен заниматься регулированием прав и свобод граждан, а значит, уставным судам просто не от чего защищать граждан, у них нет предмета рассмотрения жалоб. Де-факто уставные суды вынуждены либо расширять свою компетенцию (что ставится под сомнение с т.з. законности; так поступал Уставный суд СПб с 2000 по 2005 года, когда были внесены изменения в закон об уставном суде, и ему было запрещено принимать жалобы от граждан), либо прекратить свое функционирование (сегодня они остались только в 16 субъектах РФ).

А потом КС в определении 2003 года №103-О сформулировал позицию о том, что для конституционных/уставных судов могут вводиться полномочия, прямо в законе не предусмотренные, если это не противоречит природе этих судов (что такое их природа, КС не объяснил).

Наднациональные образования, их статус и органы.

Они в каком-то смысле остаются явлением, находящимся на стыке международного и конституционного права. Есть целый ряд наднациональных образований, которые представляют собой форму интеграции государств для достижения определенной цели, чаще всего экономической. Но позже такие союзы начинают перерастать в союзы политические. Специфика каждого союза сводится к степени его интегрированности, структуре органов и механизме принятия решений.

Чисто терминологически понятие «наднациональное» используется довольно ограниченно в русском языке, зато в английском языке используется хорошо и характеризует часть конституционного устройства многих государств мира.

Обычно такие образования создаются как межгосударственные объединения, т.е. принимается какой-то международный договор. Но особенностью становится создание полноценной системы органов, которая воспроизводит систему органов государства. А вторым этапом становится создание собственной правовой системы, также напоминающей систему на государственном уровне. Таким образом, часть признаков государства уже обнаруживаются.

ЕС появился в 50-е гг. как Европейские сообщества, которые формировались для конкретных задач. Считается, что основой стала послевоенная интеграция, направленная в т.ч. и необходимость контроля за стратегически важными отраслями экономики (Европейский союз угля и стали). Постепенно ЕС становился все более и более интегрированным. Было 4 основных этапов, которые проходили общеевропейские институты. Заключению Лиссабонского договора предшествовали попытки заключения общеевропейской конституции, но ряд государств проголосовало против, поэтому конституцию так и не приняли. Лиссабонский договор глобально создал почти то же самое, что предлагалось создать в общеевропейской конституции. По сути, он ознаменовал собой новую степень экономической, политической и т.д. интеграции.

В рамках ЕС были еще в 1963 году сформулированы принципы, на которых строится право ЕС. От международных организаций ЕС отличает: обязательность решений общесоюзных органов ЕС и их прямое действие. Для международного права обычно не характерно ни то, ни другое. Обычно любые решения международных органов требуют определенной имплементации на национальном уровне национальными правительствами, иное ограничивало бы суверенитет государств. В рамках ЕС эта проблема уже не рассматривается как значимая, напротив, органы рассматриваются как реализующие часть национального суверенитета, переданного им государствами. Предполагается, что право ЕС имеет приоритет над национальным (наднациональное право), и в части осуществления своих полномочий ЕС рассматривается в качестве верхнего уровня публичной власти.

Неожиданно это стало актуальным для нас, когда появился Таможенный союз. Там были созданы органы по образу и подобию ЕС (Комиссия ТС, Межгосударственный совет ЕврАзЭС), и даже появилось некое законодательство. Пока все это находится в стадии становления.

03.04.2012