Институт главы государства.

Говорить о главе государства сложно, т.к. та форма, которую может принимать этот институт в разных странах, сильно отличается. Складываются определенные исторические традиции, те особенности, которые выбраны. Белову не удалось найти государства, где не было бы главы: либо это единоличный орган, либо это некий коллегиальный институт, обозначающий единство всей государственности. У нас часто обвиняют разработчиков Конституции в том, что они создали супер-президентскую республику. Но они следовали неким усредненным представлениям о том, какие функции выполняет глава государства. Глава государства должен быть везде, какое бы он формально положение в системе разделения властей ни занимал. Это такой государственный орган, который представляет государство как единое целое без разделения функций и полномочий.

Существуют монархии (монарх) и республики (президент, иное ДЛ). И там, и там есть ситуации, когда глава государства выполняет лишь номинальные функции, и есть модели, когда глава государства руководит реально политической системой.

Можно ли говорить о том, что глава государства всегда единоличный орган? Сегодня есть примеры, когда данную функцию выполняет Коллегиальное собрание, и причины тому могут быть разными. Например, в Китае так, поскольку там существует принцип коллегиальности во всех сферах.

До 1906 года Россия была абсолютной монархией, затем – ограниченной монархией до 1917 года. Когда была установлена Советская власть, она опиралась на идею, что власть вообще должна осуществляться коллегиально. Это интересный философский вопрос: с одной стороны коллегиальность предполагает, что нет явной зависимости от произвола конкретного лица, но коллегиальность же и размывает ответственность, т.е. ее фактически уже нет. Де-юре была закреплена коллегиальность, но де-факто власть олицетворялась с конкретным человеком, руководителем. Формально руководителем был Президиум Верховного Совета, коллегиальный орган с теми функциями, которые обычно даются главе государства. Сам Верховный Совет был органом законодательным, а Президиум воспринимался скорее как исполнительный орган, и у него как раз и были функции главы государства.

В 1990 году появился путем внесения изменения в Конституцию пост Президента СССР. Причем прямых выборов не проводилось, Президент был избран Верховным Советом СССР.

В РФ почти год спустя были внесены изменения в Конституцию – на основании референдума введения поста Президента. Политологи утверждали, что это было очень правильно и соответствовало политическим традициям, характерным России.

Так или иначе, в РСФСР Конституция предусмотрела пост президента, скопированный с модели президентства в США (период с 1991 до 1993 года). В отличие от президента СССР президент РСФСР избирался напрямую гражданами, а это сразу придает президенту очень серьезный политический вес. Кроме того, было предусмотрено, что президент избирается вместе с вице-президентом (тоже копия США, но отказались от этого после измены вице-президента). А самое главное, тогда президент по Конституции являлся главой исполнительной власти.

Американская модель предполагает, что президент избирается непосредственно, руководит исполнительной властью самолично. В США не существует коллегиального правительства, нет председателя правительства, конкурирующего в руководстве исполнительной властью. У нас решили эту идею не заимствовать и коллегиальное правительство сохранить, в т.ч. сохранить и председателя правительства.

12 июня 1991 года состоялись первые выборы Президента, он был избран на 5 лет, следующие выборы были в 1996 году (тогда уже срок полномочий по новой Конституции – 4 года).

В Конституции 1993 года модель президентской власти была изложена уже иначе. И в этом видели проявление того контекста, в котором писалась Конституция. Конституция готовилась под контролем самого президента и тех чиновников, которые руководили от имени Президента. В закреплении новой модели был определенный смысл, т.к. хотелось поставить Президента вне системы разделения властей, т.к. особенно тогда, в 1993 году, и политически, и юридически осознавалась ценность сохранения единства государства. Президент, который бы обеспечил это единство, рассматривался как обязательная фигура. Модель президентства имеет некие особенности: многие считают, что Президент занимает очень неопределенные положения в системе разделения властей, т.к. по ст.10 Конституции все органы должны быть четко разделены по ветвям, а Президент стоит особняком. Следовательно, его существование покушается на общий принцип, заложенный в Конституции. Другие считают, что такие нормы завуалированно создают приоритет исполнительной власти, дают инструменты доминирования и давления на законодательную и судебную власть. Профессор Четвернин ярко представляет эту точку зрения: Президент де-факто – часть исполнительной власти, а кроме того, он получает и функции в законодательной и судебной властях. Другая точка зрения, которая доминирует в КП, сводится к тому, что Президент, хоть и связан тесно с исполнительной властью, все же представляет собой особый институт, осуществляющий особую власть – власть главы государства. С одной стороны, эта точка зрения близка текстуально к Конституции. С другой стороны, мягко пытается объяснить положение Президента в системе государственных органов. И мы будем говорить о полномочиях Президента, характерных для него именно как для главы государства.

Мы уже говорили о разных моделях разделения властей. Например, во Франции полупрезидентская модель, где есть правительство и избранный Президент. Правительство непосредственно отвечает перед Президентом и подконтрольно ему. Наша модель практически такая же, разве что у нас роль парламента намного меньше, у нас сама власть Президента более усилена.

У нас специфика в том, что существует одновременно сильное коллегиальное правительство и Президент. Они конкурируют в исполнительной власти. Так, ряд исполнительных органов подчиняется Президенту, а иные подчиняются Правительству. Т.е. они контролируют одну и ту же исполнительную власть. Но Президент выигрывает по сравнению с председателем Правительства, т.к. у Президента есть и другие полномочия, предоставленные ему как главе государства. Потому Президент у нас сильнее и превратиться в чисто техническую фигуру он не может.

Положение главы государства в президентских и дуалистических формах (непарламентские формы) правления похоже. Слайд №6 – перечислены функции и полномочия президента. И там, и там, президент не обладает правом созыва и роспуска парламента. Если возникает конфликт, то он решается другими способами. Зачастую президент не обладает правом законодательной инициативы (США, Франция), но де-факто законопроекты все же предлагает.

В парламентских республиках и монархиях глава государства издает формальные решения, которые по существу могут быть изданы органами исполнительной власти. Таким образом, функции зачастую церемониальные. Парламентская форма правления предполагает, что парламент может быть распущен главой государства.

В любых формах правления глава государства наделяется целым рядом представительских функций во внутренних и внешних отношениях. Кроме того, главе государства обычно остается право помилования. Этот институт своеобразный, т.к. предполагается, что милует не орган, а непосредственно государство в лице его главы.

В российской Конституции функции и полномочия Президента ставят его особняком в системе государственной власти. В частности, это функции гаранта Конституции, функции обеспечения согласованного функционирования всех ветвей власти, функции представления государства внутри страны и за рубежом, функции принятия мер по охране суверенитет, защите независимости и целостности государства, функции определения основных направлений внешней и внутренней политики государства.

Полномочия множество, так, очень обширные кадровые полномочия. Президент может существенно влиять на определение системы и структуры органов исполнительной власти. И тут важна позиция КС в Постановлении от 27.01.1999 года №2-П о том, что должен определять систему (виды органов исполнительной власти, их общая архитектура, предполагающая создание общего представления о том, какие органы создаются, как между ними делятся функции и полномочия) и структуру (конкретный перечень органов исполнительной власти). Т.е. система – нечто более общее и абстрактное, а структура – более приземленное и конкретное. С точки зрения системы разделения властей, законодательная власть может и, предполагается, должна определить систему органов исполнительной власти – это принципиально. А вот структуру должен определять Президент, т.к. структура связана с конкретными представлениями о том, как должна осуществляться исполнительная власть. КС говорил, что структура должна определяться, когда Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом, затем назначается председатель Правительства, который уже предлагает Президенту структуру Правительства. И вмешиваться в вопросы структуры законодательная власть не должна, это будет нарушением принципа разделения властей. Но Постановление КС с 1999 года до сих пор не приведено в исполнение – все еще не принят специальный закон о системе, все еще система и структура определяются Указом Президента.

Есть органы, подчиняющиеся Президенту непосредственно – это т.н. «силовые» органы государственной власти.

Традиционный для обсуждения вопрос – это личный статус главы государства в РФ. Здесь есть юридические квазипроблемы, чаще всего, не особенно серьезные и интересные. Например, после выборов 2008 года впервые возникла такая проблема: какой статус Президента, который уже избран, но еще не прошел процедуру инаугурации? Например, вопросы предоставления охраны, вопрос предоставления неприкосновенности. В итоге потребовалось издание специального Указа еще действующего Президента.

Более важный вопрос – вопрос об актах, которые издает Президент.

По Конституции Президент издает указы и распоряжения. В реальности он издает еще поручения и директивы. С точки зрения любого другого органа это рассматривалось бы как явный выход за пределы полномочий и нарушение Конституции. Но Президент и тут имеет особое значение.

Указы Президента. Долгое время существовали дискуссии о том, что указы Президента в системе актов, издаваемых государственными органами, занимают наивысшее место (закон стоит особняком, т.к. издается от имени всего государства в целом, а не от имени отдельного органа). Более того, в Конституции написано, что указы Президента обязательны для исполнения всеми. И еще важно, в Конституции не указано, что указы Президента издается во исполнение законов (а для постановлений Правительства так указано). Т.е. получается образно, что указы Президента занимают место законов. Но это и понятно, т.к. когда образуется законодательный пробел, указ Президента – единственный акт, который может восполнить пробел. Поэтому указы Президента выполняют функцию общих нормативных актов, как указал КС в Постановлении от 30.04.1996 года №11-П. Кроме того, есть проблема в соотношении указов и распоряжений. И те, и те могут быть нормативного и ненормативного характера. Указы издаются для тех лиц, кто не находится в непосредственной подчиненности у Президента. А распоряжения – наоборот.

В Указе от 28.03.2011 года №352 содержится механизм контроля за исполнением поручений и директив.

Статус органов, обеспечивающих деятельность Президента.

Их очень много, а особенно важна Администрация Президента, т.к. она фактически подчиняет себе все органы власти в РФ. Но де-юре Администрация Президента вообще не является органом государственной власти, это только аппарат, действующий именем Президента, обеспечивающий его полномочия.

Есть еще Управление делами Президента, которое включено в структуру органов исполнительной власти, ответственных перед Президентом.

17.04.2012