8.1. Історія розвитку прокурорського нагляду

Історія прокуратури як державного інституту, що наглядає за виконанням законів, нараховує більше 7 століть. Батьківщиною прокуратури визнається Франція, де засновником королівської прокуратури був французький король Пилип IV Красивий, який у 1302 р. законом визначив правовий статус Королівських про­курорів у судах. Наприкінці XVII століття інститут прокуратури склався як могутня державна установа, що головним чином за­хищала інтереси корони.

Європейські країни (Бельгія, Голландія, Німеччина, Італія, Шотландія та інші) запозичили інститут королівської прокура­тури. Поступово така державна установа, яка здійснює нагляд за дотриманням та виконанням законів, з'явилась у більшості країн світу. її розвиток відбувається невпинно і зі специфікою, властивою кожній країні.

Інша модель прокуратури діє у Англії та країнах англосаксонсь­кої правової системи. У цих державах прокуратура у звичайному розумінні наглядової організації відсутня. її функції розподілені між різними правовими інститутами, головна роль серед яких належить адвокатурі та органам публічного переслідування. На­глядової функції адвокатура і органи публічного переслідування у Англії не мають.

У царській Росії в результаті проведених Петром І реформ ви­никла необхідність створення органів, які б здійснювали контроль за дотриманням законів. Було засновано інститут фіскалів. Але він не виправдав себе і був замінений на установу, що стала імену­ватися "прокуратура", яка відігравала роль карального органу — "око государеве" у справах держави.

Прокуратура починає займати важливе місце в державі, і пос­тупово складається прокурорський корпус. Разом з центральною прокуратурою створюються губернські прокуратури. На початку 1722 р. указом Петра І вводиться посада генерал-прокурора, який наглядав за законністю діяльності Сенату Колегій та інших державних органів. Прокуратура підпорядковується безпосеред­ньо Імператору. Прокурорів за поданням генерал-губернаторів обирав Сенат. Генерал-прокурор був покликаний здійснювати контроль за діями державних установ, вести боротьбу з тяганиною і бюрократизмом у Сенаті, зі зловживаннями, особливо тими, що порушують фіскальні інтереси держави. Прокурори, виявивши недоліки і порушення "волі його величності", усно пропонували усунути їх. У разі невиконання усного розпорядження прокурора,він подавав письмовий протест до органу, що порушив закон, а потім — до відповідної колегії та Сенату. Протест прокурора на порушення закону зупиняв дію незаконного акту.

З 1802 р. після створення Міністерства юстиції губернська прокура­тура поступово перетворюється на орган юстиції на місцях, і Міністр юстиції суміщає свою посаду з посадою генерал-прокурора.

Демократичні реформи, що були проведені у 1864 р., звичайно вплинули і на органи прокуратури, які стали частиною судової системи. За основу було взято модель французької прокуратури XIX століття. Вона була позбавлена функції нагляду, а до її ком­петенції належали процесуальні функції. Ці функції здійснювали обер-прокурори, прокурори та їх товариші під наглядом Міністра юстиції. Вони були присутні при слідчих діях, могли давати вказівки слідчому, контролювати взяття під варту обвинуваченого та вимагати додаткового розслідування. Після завершення слідчих дій прокурор давав висновок про передачу обвинуваченого до суду, де прокурор виступав з обвинувальною промовою. Після проголошення вироку судом прокурор міг подати апеляційний або касаційний протест.

Історія прокуратури України нараховує понад 275 років. За ці роки прокуратура реформувалась, реорганізовувалась, ліквідову­валась і знову створювалась, змінювались її завдання і функції, але вона завжди була автономним державним інститутом, який виконував тільки йому властиві функції.

Після падіння монархії у Росії в Україні починає створюватись державність, частиною якої була і прокуратура. Однак цей період був досить коротким. У кінці 1917 р. прокурорський нагляд ска­совується і поновлюється лише через 5 років (1922 р.), спочатку в складі Мін'юсту, потім Верховного Суду. На початку 1933 р. була створена централізована прокурорська система в межах СРСР, куди увійшла і прокуратура УРСР, яка перебувала у цьому статусі аж до 1991 р. — набуття незалежності Україною.

На початку 1918 р. Центральною Радою України ухвалено за­кон "Про упорядження Прокураторського догляду на Україні" і створено прокураторію при Генеральному суді Української Народ­ної Республіки. Прокуратори організовувались при апеляційних та окружних судах. За наказом Генерального Секретаря Судових справ Михайла Ткаченка 18 січня 1918 р. на посаду Старшого Прокуратора Генерального Суду було призначено Дмитра Мар-ковича. Центральною Радою у березні 1918 р. було затверджено штати прокуратури Генерального суду, які складалися з Старшого прокуратора, прокураторів, писаря та помічника писаря.

У липні 1918 р. Гетьманом Всієї України було затверджено ухва­лений Радою Міністрів Української Держави Закон "Про утворення Державного сенату", який змінив систему Генерального Суду та врегулював питання прокурорського нагляду. До складу Держав­ного Сенату входили Президент Сенату, Сенаторії, що поділялися на Генеральш суди: Адміністративний, Цивільний і Кримінальний. При Генеральному Суді та Загальному Зібранні Державного Сенату перебувають Прокурор і Товариші прокурора під вищим наглядом Міністра юстиції як Генерального прокурора.

Декретом про суд 1919 р. змінюється судова система, і повнова­ження і функції прокуратури передаються Народному комісаріату юстиції і його місцевим органам — губернським і міським юри­дичним відділам. Необхідність створення єдиного органу, що здій­снював би нагляд за дотриманням законів, була очевидна. Найго-стрішим питанням залишалося визначення підпорядкованості цих органів. Одна група осіб пропонувала подвійне підпорядкування прокуратури: з одного боку, органам центральної прокуратури, а з іншого боку — губернським виконкомам. Інша група пропонувала тільки центральне підпорядкування органів прокуратури.

Основні принципи організації та діяльності органів проку­ратури були покладені в основу Положення про прокурорський нагляд, затвердженого у 1922 р. 28 червня 1922 р. була створена Державна прокуратура УРСР. Першим прокурором радянської України був призначений М.О. Скрипник, який перебував на цій посаді до 1927 р. Державна прокуратура перебувала у складі Наркомюсту УРСР. Народний комісар юстиції обіймав посаду Генерального прокурора республіки і входив до складу Ради На­родних Комісарів УРСР.

Наступним важливим етапом розвитку прокурорського нагляду було прийняття 10 червня 1933 р. постанови ЦВК і РНК СРСР "Про органи Прокуратури Союзу РСР". З прийняттям постанови ЦВК і РНК СРСР від 17 грудня 1933 р. про затвердження Положен­ня про Прокуратуру СРСР була ліквідована Прокуратура Верховно­го Суду СРСР. Головним завданням прокуратури було укріплення соціалістичної законності і охорона громадської власності від по­сягань з боку антисоціальних елементів на всій території держави. Прокуратуру очолював прокурор, який призначався Центральним виконавчим комітетом СРСР. Положенням про прокуратуру були визначені основні функції прокурорського нагляду:

• загальний нагляд;

• нагляд за законністю і правильністю застосування законів органами ОҐПУ і міліцією;

• нагляд за проведенням попереднього розслідування;

• нагляд за правильністю застосування законодавчих актів СРСР судовими органами;

• нагляд за законністю і правильністю дій виправно-трудових установ.

Конституцією СРСР 1936 р. було визначено, що вищий нагляд за точним виконанням законів усіма народними Комісаріатами та підвідомчими їм установами, окремими посадовими особами, а також громадянами покладено на Прокурора СРСР. Прокурор СРСР того часу призначався Верховною Радою СРСР терміном на 7 років, а республіканські, окружні, районні та міські прокурори призначалися Прокурором СРСР на 5 років і були йому підзвітні. Органи прокуратури здійснювали свої повноваження незалежно від будь-яких місцевих органів і підпорядковувалися тільки Про­курору СРСР. Прокуратура УРСР повністю підпорядковувалась Прокуратурі Союзу РСР.Черговим етапом розвитку органів прокуратури стало прий­няття у 1955 р. Положення про прокурорський нагляд у СРСР . У цьому Положенні визначалися основні завдання і галузі про­курорського нагляду, що згодом були включені до основ кримі­нального і цивільного судочинства.

Наступний етап на шляху розвитку прокурорського нагляду пов'язаний із прийняттям Конституції СРСР 1977 р. і Конституції УРСР 1978 р. У 1980 р. був прийнятий Закон "Про прокуратуру УРСР". Законом передбачалось, що вищий нагляд за точним та од­номанітним виконанням законів усіма міністерствами, державними комітетами і відомствами, підприємствами та установами, виконав­чими та розпорядчими органами місцевих Рад народних депутатів, колгоспами, кооперативами та іншими громадським установами, посадовими особами і громадянами покладається на Генерального прокурора СРСР та підпорядкованих йому прокурорів.

Прокурорський нагляд є однією з форм державної діяльності, яка має на меті забезпечення точного та однакового розуміння та застосування законів на всій території України.

Сучасна Українська держава потребує встановлення і зміцнення режиму законності, важливим інструментом якого є інститут про­куратури. Після проголошення незалежності 5 листопада 1991 р. був прийнятий Закон України "Про прокуратуру", що діє і сьогод­ні. Конституція істотно змінила організацію і діяльність органів прокурорського нагляду. Реформування прокуратури відповідно до Конституції спрямоване на чітке визначення її місця і ролі в системі органів державної влади, вилучення у неї функцій та пов­новажень, притаманних іншим державним органам. Пріоритети в діяльності органів прокуратури зміщуються на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина.

У Перехідних положеннях Конституції зазначено, що прокура­тура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функ­цію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію досудового слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і вве­дення в дію законів, що регулюють її функціонування. Законом України від 8 грудня 2004 р. "Про внесення змін до Конституції України" ст. 121 доповнено пунктом 5: "ніігляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самов­рядування, їх посадовими і службовими особами".

Після прийняття КК, внесення докорінних змін до КПК, Закону "Про прокуратуру" та низки інших нормативно-правових актів, спірні питання більшою мірою законодавчо вирішені.

Дискусії й обговорення меж повноважень та напрямів проку­рорського нагляду тривають. Багато розмов ведеться навколо рішень Ради Європи щодо правового статусу української прокуратури. Пе­реглядаючи історичне місце прокуратури у суспільстві та враховуючи зарубіжний досвід, окремі політики та науковці обстоюють позицію звуження чи позбавлення прокуратури наглядових функцій. Але, враховуючи їх, не слід забувати історичні традиції, які склалися роками, а також те, що перехід України до правової держави буде тривалим, сучасна судова система ще не є досконалою.

На думку експертів Ради Європи посилання на історію, тради­ції й, навіть, на Конституцію не можуть змінити фундаментальної вимоги верховенства права у демократичному суспільстві, тому вони "рішуче рекомендують" повністю імплементувати реформу Генеральної прокуратури відповідно до принципів і стандартів Ради Європи, маючи на увазі скасування наглядових функцій.

Звуження функцій прокуратури у країнах ЄС пояснюється соціально-економічною стабільністю, авторитетом судової вла­ди, професіоналізмом контролюючих органів, високим рівнем правосвідомості громадян, порівняно незначною кількістю пра­вопорушень. Україна тільки намагається досягти такого рівня, тому наразі звужувати функції прокуратури недоцільно. Втілення у життя таких ідей призведе до ліквідації прокуратури як само­стійного органу нагляду за дотриманням законів.

На сучасному етапі прокуратура повинна не тільки не втрачати своєї позиції у суспільному житті держави, а й зміцнюватися як ба­гатофункціональна державна структура з чітко визначеною функ­цією нагляду за дотриманням законів у соціально-економічній, політичній, ідеологічній та інших сферах існування суспільства. Об'єднання правозахисної діяльності прокуратури із зусиллями судової влади дозволяє максимально наблизитись до реалізації принципу верховенства права, а послаблення прокурорського нагляду зашкодить цьому процесу.

Досвід пострадянських країн щодо прокурорського нагляду

Неминучість змін в організації прокуратури була усвідомлена в усіх країнах пострадянського простору. Колишні республіки Ра­дянського Союзу зіткнулися з однаковими проблемами реорганізації прокурорської системи та функцій прокуратури, проте законодавчі зміни відбувались різними темпами та відрізнялись за характером. Найкардинальніше реформована прокуратура в країнах Балтії та Закавказзі. Натомість Російська Федерація зберегла функції, властиві радянській прокуратурі, і навіть розширила так звану функцію за­гального нагляду (нагляду за додержанням і застосуванням закону — відповідно до законодавства України). У Російській Федерації збе­реження функції нагляду за додержанням і застосуванням закону пов'язано з необхідністю використати можливості прокуратури для боротьби з різними проявами місцевого сепаратизму, який прояв­ляється у виданні органами влади суб'єктів федерації правових актів, що суперечать федеральній Конституції і федеральним законам.

У Законі Латвії "Про прокуратуру" 1994 р. передбачено, що про­куратура у встановленому законом порядку захищає законні права і інтереси осіб і держави. Поряд з цим, як самостійна наглядова функція розглядається подання позовних заяв чи заяв до суду (функ­ція, аналогічна представницькій у прокуратурі України), а захист інтересів Латвії і її громадян здійснюється шляхом попередження про неприпустимість порушень закону, принесення протестів, порушення дисциплінарного чи адміністративного провадження.

Окремо зазначимо, що у жодному законі про прокуратуру Росій­ської Федерації 1992 р., Вірменії 1992 р., Білорусі 1993 р., Молдови 1994 р., Латвії 1994 р., Грузії 1997 р., Азербайджану 1999 р. немає норм, присвячених прокурорському нагляду за додержанням законів при розгляді справ у судах, що свідчить про єдність концептуальних підходів щодо поваги до принципу незалежності суддів.

Привертає увагу те, що у жодній з країн пострадянського простору органи прокуратури не позбавлені функції нагляду за додержанням законів при застосуванні до осіб різних заходів примусового характеру. Ця функція охоплює виконання судових рішень у кримінальних справах та інших заходів примусового характеру, які призначаються судами.

Підсумовуючи досвід прокурорського нагляду, слід зазначити, що при розробці нового Закону "Про прокуратуру" необхідно враховувати не тільки рекомендації Ради Європи а й положення законодавства і практики незалежних держав пострадянського простору, й безпосередньо України.

Відповідно до Концепції реформування прокуратури, в май­бутньому прокуратура, скоріше за все, позбавиться повноважень загального нагляду як права перевіряти законність діяльності не-визначеного кола суб'єктів без чіткої регламентації предмету цієї діяльності. Натомість пропонується наділити цей орган правозахис-ною функцією, природа якої визначається пріоритетністю прав і свобод людини і неприпустимістю їх протиправного обмеження.

На відміну від загального нагляду, запропоновані функції про­куратури мають чітко визначений предмет і логічно узгоджуються з іншими повноваженнями, визначеними Конституцією. Крім того, з огляду на сьогоднішні можливості судової влади, такі повноваження надають прокуратурі реальну змогу оперативно вживати заходш реагування щодо поновлення порушеного права на досудовій стадії. Для здійснення зазначеної функції було запропоновано наділити прокурорів правом організовувати та доручати відповідним органам проведення перевірок, отримувати необхідні документи і пояснення службових осіб і громадян, вживати передбачені законодавством заходи реагування щодо порушників закону.