21.3. Общественный выбор в условиях представительной демократии

При большом числе избирателей и проблем общественного выбора использование модели прямой демократии на практике позволяет выявить некоторые ее недостатки: сложность и противоречивость правотворческого и иных процессов на национальном уровне, требующие от их участников специальных знаний и подготовки; высокая стоимость для налогоплательщиков референдумов и плебисцитов; недостаточная компетентность и информированность рядовых граждан в политических и иных делах для активного участия в протекающих на национальном уровне процессах и др.

Сложилось устойчивое мнение населения ряда западных стран о силе и приоритетах представительной демократии перед институтами прямой демократии. Высказывается опасение, что в условиях расширения прямой демократии и периодического проведения референдумов значительно возрастает роль денег и таким образом влияние состоятельных индивидов или отдельных групп на избирательный процесс и соответственно результаты голосования.

Поэтому в мировой практике наиболее широкое использование получила представительная демократия – политическая система, в условиях которой граждане периодически избирают представителей в выборные органы власти. Но настолько ли она безупречна и столь ли очевидны ее преимущества перед прямой демократией?

Общественный выбор в условиях представительной демократии осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из кото­рых формирует свои предложения в пакет программ. Из­биратель лишен возможности избирать несколько депута­тов (для решения различных проблем). Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого по многим воп­росам может не совпадать с его предпочтениями. Усложня­ется и процедура голосования (избирательное право мо­жет быть обусловлено имущественным цензом, цензом оседлости и т. д.).

В условиях представительной демократии на результа­тах голосования сказываются мотивы и поведение участ­ников голосования, партий и законодателей. Среди факто­ров, которые могут быть отмечены как особо важные, – издержки избирателей на получение информации и инте­ресы политических партий в предоставлении им информа­ции. Суть проблемы в том, что для избирателей зачастую выгоднее не получать информацию по многим пунктам (ги­потеза Э. Даунса о неведении рациональных избирателей), так как затраты на ее сбор превышают выгоды от ее полу­чения. С этим связан важный канал влияния политических партий на избирателей.

Представительная демократия позволяет использовать выгоды общественного разделения труда, когда депутаты специализируются на принятии решений по определенным вопросам. Законодательные собрания организуют и на­правляют деятельность исполнительной власти, следят за претворением принятых решений в жизнь. В то же время возможно принятие решений, не соответствующих интере­сам большинства, далеких от модели срединного избира­теля. Создаются предпосылки для принятия решений в ин­тересах узкой группы лиц.

Дж. Стиглер, С. Пельцман, Р. Познер, М. Олсон, Г. Беккер разработали модели групп со специ­альными интересами, или групп давления. Группы со специальными интересами представляют собой совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные изменения полезности. Политикам, политическим партиям и избирателям в этих моделях уделяется мало внимания, поскольку они рассматриваются главным образом как звенья передачи давления активных групп, занимающихся лоббированием собственных интересов с целью повышения благосостояния своих членов. Таким образом, лоббирование рассматривается как составная часть демократических процессов.

Лоббизм – термин, обозначающий разветвленную систему контор, агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников в целях принятия решений (определенных законопроектов, получение правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций.

В негативном смысле лоббирование рассматривается как незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц в ущерб общественным интересам.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как обычное, жизненно необходимое явление, выступающее в качестве института демократического процесса. Лоббизм в этом значении представляет собой форму законного влияния групп давления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т.п.).

В США лоббирование приобрело статус профессионального рода деятельности. Практически все крупные корпорации, предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся только лоббистской деятельностью подразделения, в состав которых может входить до несколько сотен человек, как правило, бывших советников, министров, сенаторов, чиновников, юристов и других специалистов, имеющих «крепкие» связи в высокопоставленных кругах, соответствующие способности и качества. Кроме того, заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные юридические, пропагандистские и консультативные (профессионально-лоббистские) фирмы или их ведущие сотрудники. Нередко также создаются организации типа предпринимательских, профессиональных или общественных по членству и другим признакам, но целиком или преимущественно лоббистские по назначению.

Существует, по крайней мере, четыре механизма, с по­мощью которых группы давления могут реализовать свои интересы. Во-первых, люди имеют мало стимулов голосо­вать или получать информацию о программах кандидатов или партий. Группы со специальными интересами могут снизить издержки на голосование и получение информа­ции, особенно для тех избирателей, которые, вероятнее все­го, их поддержат. Во-вторых, группы давления стремятся обеспечить информацией и политиков, так как имеют дос­туп к источникам информации. Именно благодаря предос­тавлению политикам информации они реализуют свое вли­яние. Третий механизм – прямой или косвенный подкуп политиков. Группы давления обеспечивают финансовую и иную поддержку политиков, которые представляют их ин­тересы. В-четвертых, организованные группы могут дос­тигать своих целей в рамках политического процесса с по­мощью логроллинга – уступок политиками своих голосов, т.е. через взаимную поддержку раз­личных групп и партий. При принятии решений простым большинством голосов маленькая группа избирателей имеет значительный стимул для торговли своими голоса­ми, чтобы реализовать собственные интересы.

Следуя теории М. Олсона о коллективном действии, модели групп давления значительный акцент делают на организационных издержках и «эффекте безбилетников». Последний состоит в том, что некоторые члены группы дав­ления не хотят вкладывать средства в поддержку группы, но хотят пользоваться благами от ее лоббистской деятель­ности.

Одной из наиболее известных моделей групп давления является теория конкуренции групп давления Г. Беккера. Эта модель, как считает ее автор, позволяет опре­делить равновесную структуру налогов, субсидий и других форм государственного вмешательства в экономику. Эффективность группы давления определяется, по Г. Беккеру, в конкуренции с другими группами. Политическое влияние не устанавливается раз и навсегда политическим процессом, оно может быть расширено затратами времени и денег на кампании содействия, политическую рекламу и другими способами политического давления. Политичес­кое равновесие зависит от относительной эффективности (силы давления) каждой группы, эффективности дополни­тельного давления, проявляющегося в росте политическо­го влияния групп, числа их членов и чистых обществен­ных издержек, которые вызваны искажениями в размеще­нии ресурсов из-за налогов и субсидий. Политическое рав­новесие имеет свойство, что все группы максимизируют свои выгоды, расходуя оптимальное количество средств на политическое давление.

При неуклонном отстаивании группами своих интересов принятие в конечном итоге необходимого законопроекта может легко компенсировать затраты, связанные с достижением намеченной цели. При этом выгоды от принятия закона будут получать члены группы с особыми интересами, а издержки понесет все общество в целом. В условиях прямой демократии, когда каждый избиратель прямо и непосредственно выражает свою волю, невыгодные для большинства предложения были бы отклонены.

Лоббирование может нести взаимную выгоду как избирателям, так и законодателям. Продвижение интересов влиятельных избирателей увеличивает шансы переизбрания депутатов на следующий срок, а также помогает в нахождении источников финансирования предвыборных кампаний и политической деятельности. В еще большей степени практика лоббирования присуща профессиональным бюрократам, так как специфика их работы заключается не только в непосредственном участии в процессе принятия решений, но и в успешном претворении их в жизнь. Поэтому в целях ограждения общества от результатов превышения должностных полномочий законодателями используется практика строгого ограничения сферы деятельности выборных органов и исполнительной власти.

Каждый законодатель выбирает круг вопросов, наиболее важных для его избирателей, и стремится к их законодательному закреплению. Для достижения этой цели он по предварительному сговору голосует за выдвигаемые вопросы своих коллег, чтобы те в свою очередь поддержали его. Логроллинг, таким образом, способствует принятию политических программ, которые бы не получили одобрения при прямой демократии. Опыт некоторых развитых стран свидетельствует, что с помо­щью логроллинга правительство способно добиться одобрения крупного де­фицита государственного бюджета, увеличения военного финансирования и т.д. Тем са­мым общенациональные интересы могут приноситься в жертву выгодам ограниченного круга лиц. Сторонники теории общественного выбора не рассматривают «торговлю голосами» только как отрица­тельное явление. В ряде случаев практика логроллинга позволяет повысить эффективность распределения в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Для некоторых общественных объединений логроллинг является порой единственным способом отстаивания гражданских прав национальных и расовых меньшинств, обеспечения свободы слова и совести, защиты животных.

Одной из форм логроллинга является так называемый «бочонок с салом» – законы, состоящие из пакета небольших локальных проектов. Каждый из этих проектов в отдельности при вынесении на голосование не получит необходимой поддержки законодателей и обречен на провал. Это связано с тем, что выгоды от принятия локального закона получает только население определенной местности, а затраты несут все налогоплательщики. Поэтому все законодатели стараются выдвигать свои вопросы в едином пакете. Тем самым достигается уверенность в том, что выдвигаемый законопроект поддержат законодатели, чьи вопросы в него включены. Когда набирается необходимое количество локальных проектов (достигается нужная «толщина сала в бочонке»), законопроект выносится на голосование.