Тема 3. Экономическая политика в системе публичной политики
Понятие экономической политики.
Государство и рынок. Общественное благо.
Налоговая политика
1. Понятие экономической политики
Долгое время в отношениях государства и общества господствовал принцип «анархия + констебль». Этот принцип, сформулированный в идеологии либерализма, воплощал в себе идею индивидуальной свободы. В сфере отношений государства и экономики он проявлялся в том, что экономическая область была практически свободна от вмешательства государства. На этой основе во многих странах наблюдался бурный экономический рост, но при этом он сопровождался постоянными экономическими кризисами, расхищением невосполнимых природных ресурсов, вытеснением принципа совершенной конкуренции и разложением управленческого аппарата благодаря огромному влиянию крупных монополизированных экономических структур.
Во второй половины XIX века производство в целой группе европейских стран и США достигло невиданных ранее масштабов. Произошел взрыв, скачок в научно-техническом развитии, появились новые отрасли, углублялось общественное разделение труда.
Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур - трестов, картелей, синдикатов. В этих условиях произошло изменение отношения к функциям государства, изменилось представление о его роли в экономических процессах. Для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства.
Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, необходимостью поддержания обороноспособности. Формировались военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительствами.
Вмешательство государства становилось необходимым для осуществления социальной политики, ибо коллективное потребление, т.е. удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование, поддержка неимущих и пр.), невозможны вне вмешательства государства.
Государство стало все больше рассматриваться как институт, который не только может, но и обязан защищать интересы общества. Эта тенденция воплотилась в законодательстве многих европейских стран и в США.
На примере США можно рассмотреть, как нарастало влияние государства в экономической сфере общества.
Вначале под государственный контроль попали предприятия коммунального обслуживания и железные дороги.
Следующим этапом стали антитрестовские законы, на основе которых впоследствии стало формироваться антимонопольное законодательство.
Затем государство решило установить контроль над финансовыми ресурсами. С этой целью в 1913 году была создана Государственная резервная система США, а в 1929 году был принят закон, устанавливающий контроль над всеми финансовыми операциями в стране.
В начале XX века государство взяло на себя контроль над производством и реализацией лекарств и продовольственной продукции.
Далее, под контроль государства попало регулирование женского и детского труда, затем появились законы об обязательном страховании.
Вскоре появилось законодательство об ограничении продолжительности рабочего дня и об установлении минимальной заработной платы, а также закон о заключении коллективных договоров между нанимателями и наемными рабочими.
Анализируя развитие отношений государства и экономики, можно отчетливо увидеть в этом процессе три главные тенденции:
усиление государственного регулирования всей экономической системы общества, возрастание роли макроэкономической политики государства;
формирование государственного или общественного сектора в экономике, которая проявляется в том, что современное государство все больше напоминает совокупного коллективного капиталиста, производящего те блага, которые потребляются обществом совместно;
нарастание объема общесоциальных функций государства, тенденция, которая воплощалась в возрастании роли программ общественных расходов в деятельности государства [5. С. 13-14].
Эти тенденции стали результатом естественных экономических процессов. По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Появилась необходимость значительных инвестиций в малорентабельные или нерентабельные с точки зрения частного капитала предприятия, но при этом необходимые для продолжения воспроизводства в национальных масштабах.
Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках потребовали возникновения особой государственной экономической политики - государственного регулирования экономики.
Но объективная возможность государственного регулирования появляется с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала.
В современных условиях жизнь общества вне вмешательства государства в социально-экономические процессы практически невозможна. Уже давно ведутся споры не о необходимости государственного регулирования экономики, а о его пределах, масштабах, формах и интенсивности.
С точки зрения экономической теории понятие государственной экономической политики шире понятия государственного регулирования экономики, так как первая может основываться и на принципе невмешательства государства в хозяйственную жизнь.
Понятие экономической политики в большей степени связано со стратегической линией поведения государства в экономике. Это принципы, на основе которых строится его поведение в отношении экономики.
Понятие государственного регулирования связывается с конкретными мерами по регулированию экономических процессов в соответствии с главными целями экономической политики, хотя понятия экономическая политика и государственное регулирование иногда рассматривают как синонимы.
К категории экономическая политика сегодня обращаются очень многие социальные науки. Каждая из них в зависимости от того, какую сферу общественной жизни она описывает и изучает, вносит в содержание этой категории свою специфику, ибо все области общественной жизни, так или иначе, связаны с экономической сферой и той экономической политикой, которую проводит государство на каждом этапе развития общества.
В экономической науке часто высказывается точка зрения, согласно которой экономическую политику необходимо рассматривать как прикладную экономическую науку или теорию, т.е. как применение на практике принципов экономической науки.
С позиций такого подхода одна из важнейших задач экономической науки состоит в том, чтобы определять, как максимально использовать ограниченные ресурсы общества.
По словам известного экономиста А. Маршалла, экономическая наука - это наука о «нормальной жизнедеятельности общества» [1. С. 12]. Она создает научную основу для проведения экономической политики.
Экономическая теория как наука включает в себя несколько важнейших разделов, в первую очередь макроэкономику. Это наука о совокупном поведении людей и целостной экономической системе. Макроэкономические исследования становятся основой принятия государственных решений, в них государственная экономическая политика находит свои истоки.
В качестве примеров можно привести высказывания многих очень известных экономистов современности.
Дж. М. Кейнс считал, что экономическая политика, по сути, представляет государственное регулирование, которое опирается на общественную волю и нацелена на воздействие в направлении определенных макроэкономических показателей. М. Фридмен полагал, что экономическая политика - это искусство принятия политических решений в отношении экономических процессов. В. Ойкен писал, что экономическая политика - это совокупность государственных мер воздействия на экономические процессы. Дж. Бьюккенен рассматривал экономическую политику как особый процесс обмена между экономическими субъектами и государством [1. С. 13-14].
Перечисленные выше определения свидетельствуют о том, что многие ученые рассматривают экономическую политику как экономическую деятельность государства, как поведение государства в экономике, поэтому главным инструментом экономической политики является государство в лице своих организаций и институтов.
Многие современные ученые отмечают, что любая национальная экономика имеет особенности, которые отличают ее от экономики других стран. Они обусловлены особенностями географической среды, ресурсной базы, общественными традициями, менталитетом населения, историческими особенностями, особенностями организации политической власти. Но в то же время они также подчеркивают, что экономическая теория имеет интернациональный характер, ибо в экономике различных государств проявляются одни и те же явления и процессы - кризисы, спады и подъемы деловой активности, инфляция, безработица.
Как во всякой науке, в экономической теории действуют определенные законы и закономерности, но они всегда проявляются в действиях конкретных людей в конкретных условиях, что порождает особенности в экономических процессах.
Рассматривая экономическую политику как прикладную сферу экономической науки, следует обратить внимание на то, что она не свободна от идеологии, государственной идеи, зависит от характера публичной политики. В таком контексте экономическая политика всегда имеет и политические цели. Поэтому часто экономическая политика рассматривается как инструмент реализации политических целей.
Экономическая политика нацелена на стабилизацию экономической системы общества в связи с изменяющимися внешними условиями, но никакая стабилизация невозможна вне фактора общественного согласия, поэтому провозглашение целей экономической политики является важным этапом в ее формировании.
Как и для других областей публичной политики, для экономической политики чрезвычайно важной проблемой является ее легитимация - обеспечение признания со стороны общества справедливого характера данной экономической политики. Общественное признание того или иного курса, проводимого государством, является важным условием его воплощения. Проблема легитимации всегда включает в себя такой важный аспект, как совпадение целей государства-власти и государства-общества. Поэтому в реализации и формировании экономической политики особую роль играет деятельность иных субъектов общественной системы, профсоюзов, оппозиции, СМИ и т.д.
Многие современные ученые подчеркивают, что экономическая политика содержит множество целей, которые между собой находятся
в
Современный этап развития общества многочисленными примерами подтверждает, что проблемы формирования и реализации экономической политики включают в себя и проблему ее идеологической обусловленности, а также то, что характер экономической политики зависит от господствующей в обществе политической системы, политического режима. Но при этом очень многие ученые подчеркивают, что никакие политические приоритеты и предпочтения не могут отменить действие экономических законов.
определенных
отношениях и имеют определенную
иерархию, которую называют «пирамидой
целей» (рис.).
.
Различные подходы к экономической политике связаны также с тем, что в ее реализации всегда взаимодействуют нормативный и позитивный (эмпирический) подходы.
П о з и т и в н ы й или э м п и р и ч е с к и й подход основан на том, что политика строится на основе тех процессов, которые происходят в настоящих условиях. Такой подход более свободен от политических оценок и предпочтений.
Н о р м а т и в н ы й подход, наоборот, субъективен, это суждение или представление о том, какова должна быть экономическая или публичная политика, это есть определенное представление о том, какова должна быть экономическая система общества и вся общественная система в целом.
Возможные варианты экономической политики всегда должны учитывать следующие факторы:
интерпретация в общественном сознании определенных параметров социально-экономического развития, например, какой рост доходов будет признан значительным или какой рост цен будет признан угрожающим;
каковы противоречия в сфере экономических процессов, например, как полная занятость повлияла на стимулирование, к снижению или к росту доходов, налогов она привела;
приоритеты развития тех или иных сфер экономики;
представления о социальной справедливости и т. д.
Различные подходы к ответам на эти вопросы порождают те или иные варианты современной экономической политики.
Изменение экономической роли государства, которое произошло в современных государствах, нашло свое воплощение в формировании многих социально-экономических и политических теорий, которые, в целом можно разделить на две большие группы - классические и кейнсианские.
К л а с с и ч е с к а я точка зрения исходила из того, что рыночная экономика - это система, способная к автоматическому саморегулированию, которое обеспечивается механизмами конкуренции, приводящими к равенству спроса и предложения и к устойчивости экономической системы.
К е й н с и а н с т в о как социально-экономическая теория возникло в 30-е годы ХХ века и по всеобщему признанию послужило основой выхода США и некоторых других стран из глубочайшего экономического кризиса, который поразил все основные промышленно развитые страны мира в конце 20-х - начале 30-х годов и получил название «великая депрессия». Согласно этой теории для стабильного развития экономики страны необходимо обеспечить высокий экономический рост и полную занятость. В этом главную роль играет государство, которое проводит особую бюджетную политику и управляет совокупным спросом населения.
В рамках классического и кейнсианского подходов формировались различные модели государственного управления и экономической политики - неоконсервативная, неолиберальная, социал-демократическая, концепция смешанной рыночной экономики.
Все они представляют собой определенную модель
государственного регулирования экономики, которое является особой системой мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными учреждениями в целях реализации основных направлений экономической политики государства.
Все они используют в той или иной степени элементы и экономического и административного характера:
прямые ограничения и запреты;
налоги, налоговые льготы, процентные ставки, таможенные сборы;
финансовые средства государства (бюджетные инвестиции, различные субсидии, государственные дотации, которые стимулируют определенную структуру национальной экономики);
законодательно установленные ограничения материально- вещественных потоков (государственные заказы и лицензии);
элементы планирования и прогнозирования.
К 70-м годам XX века государственное регулирование в странах Запада значительно усилилось, что породило кризисные явления в национальной и международной экономиках. Результатом этих процессов стала «неоконсервативная революция», в экономической политике многих государств произошел откат на классические позиции.
Каковы бы не были модели государственного регулирования экономики или цели экономической политики, во всех странах с развитой рыночной экономикой у государства проявляются одни и те же экономические функции:
обеспечение правовой базы функционирования экономики;
регулирование отношений собственности и защита частной собственности;
защита конкуренции;
перераспределение доходов;
контроль над использованием ресурсов;
стабилизация экономики;
контроль над уровнем занятости, инфляции;
стимулирование экономического роста.
Деятельность по государственному регулированию экономки и управлению иными сферами публичной политики реализуется в форме общественных программ (программ социально-экономического развития, науки, образования, медицины, пенсионного обеспечения).
О б щ е с т в е н н а я п р о г р а м м а — это содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения общественных проблем, характера мероприятий, уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций.
О б щ е с т в е н н а я п р о б л е м а — это объективно возникающее в процессе функционирования и развития общества противоречие; комплекс вопросов, требующих решения средствами социального управления.
Общественные проблемы подразделяются на локальные, затрагивающие частные социальные аспекты общественной жизни: возникающие на уровне социальных институтов, требующие структурных преобразований общественной системы в целом, общественных реформ.
Программы очень многообразны по характеру, целям, объему, времени и другим признакам.
Общегосударственные — это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы общественной жизни - производственную, непроизводственную, финансовую, налоговую, социальную, духовную.
Функциональные — это многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональных задач усилиями ряда отраслей, например, развитие топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т.п.
Региональные или местные программы, т.е. территориальные разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов или отдельных районов.
В свою очередь, каждая из типов программ содержит подтипы, различающиеся по определенным признакам, связанным с целями, объемом, глубиной преобразований, уровнями, на которых программа разрабатывается.
Не существует единого временного горизонта при формировании общественных программ. В Европе часто встречаются долгосрочные, 10- летние планы, в Америке наиболее часто используют 5-летние планы, а в Японии предпочитают 3-летнее планирование [ 4. С. 172 ].