Тема 2. Общественная политика как категория политической науки и как социальная практика

1. Общественная политика как социальная практика.

2. Общественная политика как область теоретического анализа.

1. Общественная политика как социальная практика

Особенностью категории общественная или публичная политика является то, что в последнее время ее употребление вышло далеко за пределы социально-политических наук и все шире проникает в сферу социально-политической практики. В публичной политике отражается ее сложный социальный характер, она связана с регулированием и управлением различных областей общественной жизни.

Публичная политика выступает как ключевая фаза современного политического процесса. Она включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости.

Любая диспропорция или трудность в развитии общества становится политической проблемой, если ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от волевого решения власти. Экономические вопросы, школьная реформа, налоги, охрана памятников - все эти важные общественные проблемы являются в то же время и проблемами политическими, ибо требуют вмешательства власти и особых политических решений. Интересы общества и государства пересекаются и в сфере отношений собственности. Достаточно сложной проблемой является распределение трудовых, энергетических, продовольственных ресурсов.

В современной политической науке существует множество точек зрения по поводу того, что есть публичная политика, существует множество ее классификационных схем.

Иногда публичную политику определяют очень просто: «это все то важное, что делает правительство», и хотя это определение является слишком общим, однако оно явно подчеркивает направленность публичной политики.

Рассматривая сферу публичной политики, исследователи отмечают, что ее предметом является не только принятие политических решений, но и комплекс практических мер по их реализации.

Один из известных исследователей в области публичной политики, американский политолог Ж. Лейн так определяет публичную политику: «Публичная политика - это деятельность всех агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно распределения общественных ресурсов и производства общественных благ» [3, С. 264]. Он подчеркивает, что нужно всегда принимать во внимание два важнейших аспекта политики - производство политического решения и исполнение политики, которая направлена на реализацию принятых решений.

В современных исследованиях преобладающей является точка зрения, согласно которой формирование публичной политики обязательно связано с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ.

Понятие п у б л и ч н о г о с е к т о р а является центральной категорией публичной политики. В этот сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей. Публичная сфера охватывает интересы общества в целом. Исследователи выделяют в ней четыре главных компонента.

Экономический. Общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.

Социальный. Общественные и государственные службы социального обеспечения: пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения.

Гражданско-политический. Негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности.

Социокультурный. Институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.

Многие общественные блага сегодня производятся государством, поэтому сфера публичной политики имеет тенденцию к расширению. Главным результатом деятельности национальных правительств в области публичной политики является степень удовлетворенности общества действиями правительства.

Многие исследователи подчеркивают, что публичная политика - это область соприкосновения и взаимодействия институтов власти и институтов гражданского общества.... Главным субъектом этого процесса является государство, оно проводит определенную политику, которая способствует достижению данной цели.

В рамках этого подхода господствует мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень - социальную политику, в гражданских ожиданиях - социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы - социальную сферу. Точка зрения, согласно которой понятие публичной политики идентично социальной политике, поддерживают многие ученые.

Содержание публичной политики часто связывают со стратегической целью общества, которая состоит в гармонизации интересов общества и человека, и главным посредником в этом процессе является государство,

которое проводит определенную политику, способствующую достижению данной цели.

Американские специалисты в области публичной политики Т. Хант и Дж. Груниг предложили следующие модели взаимодействия власти и общества: [2. С. 348].

односторонняя несбалансированная —г-*-		двусторонняя
	Общество	несбалансированная

двусторонняя сбалансированная

——►
	Общество
<

В публичной сфере в современных условиях действует не только государство, на поле социальной деятельности вышли другие «игроки» - негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества, и проблема их взаимоотношений с государством является чрезвычайно важной. Их взаимодействие оказывает непосредственное влияние на функционирование всего общественного организма. Участие негосударственных субъектов в публичной политике сказывается на развитии многих ее сфер, например, здравоохранения, образования, социального обеспечения.

В развитых странах Запада благодаря «третьему сектору» (первый - это сектор коммерческий, частный, второй - сектор государственный, третий - совокупность негосударственных и некоммерческих организаций) государству удается справиться со многими социальными проблемами. Там с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.

В современной западной и российской научной литературе часто высказывается точка зрения, согласно которой появление публичной политики как нового типа политики связано с кризисом социального государства. Оно оказалось неспособным справиться со многими новыми общественными проблемами.

Пришедшие к власти элиты, ориентированные на идеологию неолиберализма и неоконсерватизма, потребовали переопределения целей государства и внедрения «рационального» менеджмента, научно обоснованного и деидеологизированного. Социальные условия политических практик коренным образом изменились и вызвали к жизни новые политические формы, новых профессионалов - экспертов, социальных работников. Появились представления о публичной политике как новом способе государственного регулирования, особенностью которого является интервенция практиков в область политического [4].

В таком контексте проблема публичной политики рассматривается в аспекте возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения, поэтому оно стремится часть своих функций переложить, с одной стороны, на институты «гражданского общества», а с другой - на «нейтральную» инстанцию - экспертов, выступающих от лица науки. Этот подход утверждает, что публичная политика есть симбиоз политического действия, научной рефлексии и деятельности СМИ. Она появляется в результате «интервенции» в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, ученых, публицистов и журналистов. В результате чего изменяется само содержание термина политика.

В сфере публичной политики выделяется также такой важный ее компонент как символические действия, политические речи, праздники, публичные мероприятия, которые используются лидерами для социализации молодежи и идентификации населения с режимом, т.е. для вовлечения человека в желаемые формы поведения.

Сегодня в научной литературе все чаще высказывается точка зрения, согласно которой, публичная сфера - это все то, что открыто обществу, обращено к обществу, подлежит критике. В этом смысле публичное, общественное, противостоит частному, приватному. Оно прозрачно для критического анализа, в отличие от частного, которое, наоборот, не подлежит публичному обсуждению, потому что оно не прозрачно, тайно, скрыто.

Публичная политика своей сутью имеет прозрачность и открытость действий органов власти, ее подлинная сущность в подконтрольности обществу и общественному мнению. Поэтому демократическая природа государства проявляется именно в публичной политике.

Сфера сравнительного анализа публичной политики сопоставима со сферой демократической теории. Поскольку публичная политика представляет собой особый род активности государства и других публичных организаций, нацеленной на удовлетворение потребностей населения, можно утверждать, что характер публичной политики тесно связан с уровнем демократизма политической системы. Именно для демократических государств характерна ориентация публичной политики на максимальное удовлетворение интересов общества.

Демократическая публичная политика более разнообразна, более широка по охвату сфер общественной жизни, отчетливо выражена ее связь с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы, гражданские инициативы, местное самоуправление). Публичная политика в демократических государствах логически венчает пирамиду демократии, ибо она характеризуется не только институтами и процедурами, но и существом самой проводимой политики. Демократические институты и процедуры в демократических государствах должны дополняться демократическими стратегиями, содержание которых опирается на принципы приоритета прав человека, свободы и справедливости.

Существование в российской и отечественной научной литературе различных версий понимания публичной сферы и публичной политики обусловлено также тем, что в западной политической науке на современном этапе ее развития продолжается поиск определений публичной политики, наиболее адекватных современному этапу в развитии общества.

Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни, где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям» [1. С. 301]. Он считает, что главная особенность современного государства - это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов, от распределения национального дохода и до состояния окружающей среды

Теория Хабермаса исходит из того, что в современном обществе постоянно расширяется сфера действенности общественности, а политическая действенность снижается. В политической публичности встречаются и пересекаются два противодействующих процесса: процесс коммуникативного производства легитимной власти и процесс достижения легитимации через политическую систему. Ученый подчеркивает, что очень важно понять, как осуществляются оба эти процесса - спонтанное формирование воли в автономных объединениях общественности и организованное достижение лояльности масс. При этом он отмечает важность автономных объединений общественности, т.е. таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации и не являются частями этой системы. По мысли немецкого социолога, эти объединения должны возникать спонтанно из повседневных практик и иметь проницаемые границы.[ 4 ]

В западной литературе публичная политика часто определяется как та область общественной жизни, в которой общественное мнение формируется посредством неограниченной дискуссии по предметам общего интереса.

Можно заметить то общее, что объединяет очень многие подходы.

Это представление о публичной сфере как сфере общих, в отличие от частных, интересов граждан, о публичной сфере как своего рода арене для обсуждения общих проблем и формирования общественного мнения по поводу общих интересов. Задача публичной политики - достижение консенсуса, т.е. общественного согласия по наиболее важным для общества проблемам.

Некоторые из западных исследователей, соглашаясь с тем, что такой подход является важнейшим основанием для определения публичной сферы, дополняют его и другими существенными элементами, например, отмечают, что публичная сфера не ограничена информационно- коммуникативными отношениями, а включает в себя область общей практической деятельности, ориентированной на достижение разделяемых всеми целей.

Исследования публичной политики на Западе уже давно сформировались в самостоятельную дисциплину, выступающую от имени науки о «государстве в действии». Однако, заявляя о себе как о науке, которая является наукой о «публичном действии», она на деле часто отходит от принятой в академическом мире модели познания и принимает форму совокупности методик или check lists, предназначенных для лиц, принимающих решения, т.е. решает задачи публичного менеджмента.

Многие исследователи подчеркивают, что публичная политика существует, во-первых, как совокупность практических акций, превентивных мер по предупреждению преступности, наркомании, девиантного поведения и т.д., контроля, регуляции, публичных обсуждений. Во-вторых, публичная политика - это совокупность легитимных норм, социальных классификаций и иерархий, оценочных суждений. Иными словами, публичная политика выступает как сфера взаимодействия объективного и субъективного. Публичная политика как действительность объективного порядка «оформляется» легитимными практическими схемами, составляющими действительность субъективного порядка [4].

Рассмотрев достаточно широкий спектр мнений по поводу сущности такой категории, как публичная политика, можно сделать вывод, что основным инструментом политики все равно остается государство, хотя на современном этапе развития общества значительную роль играет гражданское общество и рыночные механизмы. Государство должно эффективно управлять общественными делами, предоставлять гражданам качественные услуги, а также создавать устойчивые и надежные государственные институты и структуры. Поэтому публичная или общественная политика - это, прежде всего, сфера деятельности государства и можно сказать, что общественная политика (публичная политика) - это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти, с привлечением институтов гражданского общества.

Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике особую роль выполняет государство, и поэтому можно ее определять как государственную публичную политику. Она публичная, так как государство призвано, прежде всего, представлять общие интересы граждан, оно нацелено в своей деятельности на реализацию общенациональных интересов. Она государственная, потому что государство является ее главным субъектом.

Однако государственная политика не может быть полностью изолирована от сферы частных интересов, поэтому они также являются ее особым предметом.

Публичная политика является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

Публичная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя такие важнейшие элементы, как

• определение целей и приоритетов развития общества;

• разработку и планирование политической стратегии;

• анализ и оценку затрат по альтернативным программам и политикам;

• обсуждение и консультирование;

• выбор и принятие государственных решений;

• контроль и оценка исполнения;

• мониторинг общественного мнения и т.д.