Тема 1. Общественная политика в структуре государственного управления

1. Общественная политика и государственное управление как политические категории.

2. Становление общественной политики и теории государственного управления как отраслей политической науки.

1. Общественная политика и государственное управление как политические категории

Как каждая наука, теория государственного управления и общественная политика имеют свой категориальный аппарат, методологию и методы, исследования, которые являются ее неотъемлемой частью. Однако существуют различия в применении этих категорий в отечественной и зарубежной науках.

На Западе исследования публичного управления очень рано выделились как самостоятельная область политической науки. В западной политологии накоплен богатый опыт исследования сферы публичного управления, существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН и других международных организаций в этой области, чем необходимо научиться пользоваться. В отечественной науке пока существует проблема формирования национального категориального аппарата для этой сферы исследований, понятного и доступного всем, а также проблема соотношения, взаимосвязи и взаимодействия категорий между собой.

В отечественной политической науке получили распространение термины государственная политика и государственное управление, социальное управление, политическое управления, тогда как западная наука применяет категории public policy и public administration.

Эти различия носят не столько этимологический характер, сколько обусловлены различными методологическими традициями и подходами, которые сложились в социально-политических науках в нашей стране и за рубежом, а также условиями социально-политической реальности.

В странах Запада всегда особое значение имело разграничение публичного и частного секторов в жизнедеятельности общества. Все, что не относится к частному сектору - это сфера «публичного», то есть общественного.

Это разграничение, в первую очередь, проявилось в сфере права, которое делится на частное и публичное. Продолжением этой тенденции явилось возникновение публичного управления, а в рамках публичного управления области, которая получила английское название public policy, что в русскоязычной научной литературе переводится как государственная политика.

Многие исследователи подчеркивают, что перевод понятия public как государственный нельзя признать абсолютно корректным, так как в английском языке слово public означает общественный, являясь антонимом слова частный, а понятие государственный связано с английским словом statе, что означает государство [4. С. 23].

Данная точка зрения вызывает ответные возражения. Такой перевод можно признать правомерным? во-первых, в силу того, что в конце XIX века государство стало рассматриваться как институт управления всеми общественными делами, во-вторых, такая трактовка данного понятия подчеркивала, что управление обществом и общественными проблемами осуществляется при помощи институтов публичной власти, а единственный институт, который обладает признаками публичности (всеобщности), является государство.

Проблемы, которые существуют при формировании категориального аппарата в данной области исследований на современном этапе, тесно связаны с последствиями административно-командной системы, которая в течение длительного времени существовала в нашей стране как тип государственного управления. Тогда в социально-политической и правовой практике понятие частный противопоставлялось понятию государственный, поскольку все, что было общественным, являлось государственным. Публичная сфера жизни общества однозначно рассматривалась как область государственной деятельности, не оставляя возможности для каких-либо иных интерпретаций понятия общественный.

Это было обусловлено полным огосударствлением общественной жизни, хотя при этом политически главную роль играло не государство, а партия. Она стала главным субъектом социального управления, подчинив себе аппарат государства и аппарат общественных организаций. Стержнем административно-командной системы было партийное руководство всеми сферами общественной жизни. Понятие управление приобрело подчиненный характер и стало рассматриваться как управление социалистическим общественным производством. Советская правовая наука также отказалась от деления права на частное и публичное, конституционное право было заменено правом государственным. В политике и науке господствовало понятие партийное руководство, существовал также такой предмет, как партийное строительство. Этот подход наложил отпечаток на формирование современных представлений об управлении.

В западной науке понятие государственный практически не применялось к отношениям собственности. Этому понятию в западных странах, и особенно в США, в большей степени соответствовало понятие правительственный (governmental), также использовались такие понятия как municipal (муниципальный), federal (федеральный) или собственность штата (state) [4. С. 23].

Существует много спорных точек зрения по поводу употребления таких категорий, как государственное управление и государственное регулирование, социальное управление, государственное управление и политическое управление, управление и менеджмент, государственное руководство и политическое руководство, политическое управление и административное управление.

Также необходимо рассмотреть и соотнести понятия общественная политика и социальная политика, категорию общественная политика с категориями внутренняя политика и государственная политика. Важно проанализировать, как категории отечественной науки соотносятся с категорией американской и европейской политической науки public policy и public administraation.

В английском языке понятие policy означает разумный, целесообразный курс, принцип, план, стратегия, отражая содержательное измерение политики; такие понятия как politycs и polity имеют иное смысловое содержание. Polity - это государственное устройство, образ правления, politycs - это политика как область властных отношений, как особая сфера жизнедеятельности общества. Все эти три английских термина в русскоязычной научной литературе часто переводятся как понятие политика [2. С. 12].

Поэтому следует обратить внимание на то, что если в англоязычной литературе используется понятие policy, значит, в русскоязычной литературе речь пойдет об экономической, демографической, социальной, урбанистической политике. В таком контексте само понятие политика рассматривается как специфический вид деятельности, который направлен на достижение конкретных результатов в конкретной сфере.

В отечественной науке категория общественный употребляется чаще всего тогда, когда речь идет об обществе в целом и взаимосвязи всех его сторон. Когда исследуется природа отношений между различными социальными группами, факторы и условия человеческой жизнедеятельности, чаще используется понятие социальный. Если рассматривать соотношение этих категорий с позиций такого подхода, то социальная политика является более узким понятием, чем общественная политика.

Общественная политика как категория тесно связана с категорией внутренняя политика.

Внутренняя политика - совокупность основных направлений деятельности государства и его институтов, нацеленных на сохранение или реформирование существующей общественной системы.

Основными направлениями внутренней политики являются: экономическая политика, социальная политика, политика в области культуры.

Можно сказать, что категория внутренняя политика наиболее близко подходит к категории общественная политика. Но понятие внутренняя политика употребляется чаще всего для того, чтобы подчеркнуть различие между внутренней и внешней политикой государства.

Необходимо обратить внимание на то, что в последнее время в русскоязычной научной литературе наряду с понятиями общественная политика и государственная политика все чаще используется понятие публичная политика, т.е. эти категории все чаще рассматриваются как тождественные по содержанию.

Кроме того, применительно к общественной или публичной политике часто употребляют понятие государственная политика, тем самым, подчеркивая, что государство является ее основным субъектом. Такой подход является одновременно и верным, и неверным. Верным, так как роль государства постоянно возрастает; неверным, так как кроме государства в сфере публичной политики действуют другие субъекты, также имеющие форму институтов, но при этом имеющие неполитический и негосударственный характер.

Анализ научной и учебной литературы позволяет сделать вывод о том, что категория public policy применяется западной политической наукой в нескольких основных значениях. Public policy - это политика, которая относится к общественному (публичному) сектору жизнедеятельности общества, и особая сфера политических исследований, особая отрасль политической науки. В американской политической науке рublic policy распадается на два достаточно автономных направления - policy analisis (1) и policy making (2), где первое - это анализ деятельности публичных органов и их воздействия на общество, а второе - выработка, формирование решений определенных курсов политики.

Широкую известность на Западе приобрела точка зрения американского ученого Г. Лассуэла, который назвал публичную политику наукой о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (policy science - наука о курсах политики) [2. С. 12].

Публичная политика как научная теория тесно взаимодействует с теорией государственного управления - public administration. Поэтому одна из точек зрения западной политической науки состоит в том, что public policy есть составная часть публичного управления.

Управление как категория политической науки используется в двух основных значениях:

как особая сфера человеческой деятельности, а также

как специальная область знаний, как наука или теория, которая описывает и изучает данный вид человеческой деятельности.

Управление как специфическая сфера деятельности не существует само по себе, оно включено в общественную систему, являясь самостоятельной подсистемой общества и в то же время, представляет собой самостоятельную систему с присущей ей структурой и функциями.

Управление как наука - это область теоретического обобщения непосредственной практической деятельности в сфере управления, где происходит анализ результатов, выявление закономерностей, оценка эффективности.

Категория государственное управление в отечественных социальных науках употребляется во многих значениях. Экономика, политология, социология, право имеют свои особенности в употреблении данной категории.

Политическая наука при определении государственного управления исходит из того, что объектом государственного управления как науки является административно-государственная деятельность, которая по рекомендации экспертов ООН определяется как «процесс достижения национальных целей через государственные организации».

А в связи с этим, предметом государственного управления является «научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации» [1. С. 19].

Современная политическая мысль на Западе постоянно подчеркивает, что государственное управление имеет отношение ко всем областям знания и ко всем вопросам осуществления официальной политики и программ, тем самым, подчеркивая междисциплинарный характер государственного управления.

Понятие государственное управление употребляется в нескольких основных значениях. В предельно широком значении эта категория означает деятельность государства, которая осуществляется в интересах всего общества. В таком контексте особо подчеркиваются общесоциальные функции современного государства. Если рассматривать эту категорию в таком значении, то она близка понятию социальное управление, но с тем отличием, что в категории социальное управление акцент сделан на объекте управления, а в категории государственное управление - на субъекте. Понятие социальное управление применяется также в более узком значении, в отношении социальной сферы общества, и часто обозначается как управление социальными процессами.

В 70-80-е годы ХХ века позиции расширительного подхода к понятию государственного управления значительно упрочились. Государственное управление стало рассматриваться не только как административно-государственное воздействие в лице исполнительно- распорядительного аппарата, а как многофакторная система взаимоотношений между государством и обществом, включая механизмы прямой и обратной связи, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологические механизмы управления, взаимодействие государственных и негосударственных субъектов.

Наиболее часто государственное управление определяется в более узком значении как осуществление государственной политики через систему административных учреждений. В таком контексте государственное управление включает в себя государственную политику, или политику общественную, как особую сферу и особый этап в процессе управления обществом. В отечественной литературе такое определение принято соотносить с категорией public administration, распространенной в западной политологии.

Понятие public administration западная политология применяет также в более узком значении, для обозначения процесса управляющей деятельности, т.е. для описания деятельности и организации аппарата управления как такового. В отечественной науке это понятие отождествляется с понятием государственное администрирование.

В отечественных социальных науках также широко распространилась категория государственное регулирование. Чаще всего она применяется при анализе поведения государства в экономической сфере общества, и получило название государственное регулирование экономики. Понятие государственного управления шире, чем понятие государственного экономического регулирования.

Достаточно часто в отечественной литературе встречается и понятие политическое управление. Многие исследователи подчеркивают, что понятия государственное и политическое управление не тождественны. И не только потому, что государство, оставаясь главным субъектом управления, при этом не является единственным. В политическом управлении акцент делается на методах и способах управления обществом, на целях, механизмах управления, межгруппового взаимодействия, тогда как в государственном управлении главная роль принадлежит аппарату государства.

Политическое управление - это управление, в основе которого лежит основополагающая концептуальная идея, которая в абстрактно- логической форме выражает потребности государства - общества.

В западной политической науке дискуссии о политическом и публичном управлении шли в течение всего XX века. На одном полюсе этой дискуссии находится мнение о жестком разделении политики и администрации, при которой идеалом является непартийное, неполитическое управление. На другом - мнение, согласно которому содержание управленческой деятельности государства определяется политикой, т.е. находящейся у власти политической элитой, ее политическими целями.

Эта дискуссия отразилась и на формировании представлений о роли политики и политических партий в формировании публичной политики. В результате явно обозначилось два основных подхода - пренебрежение партийной политикой, т.е. приоритет государства как фактора реализации публичной политики и признание роли политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.

На современном этапе развития белорусского общества и теория государственного управления, и общественная политика как науки находятся на этапе формирования. Идет поиск новой, отличной от марксизма методологической основы исследования политических и управленческих процессов, переосмысление отечественного и западного опыта организации общественной жизни, функций государства и его роли в системе управления обществом.