Менеджмент

•організація ієрархічної субординації усередині державного апарату;

•добір службовців за певної системи підготовки кадрів;

•ефективність, яка досягається за рахунок суворого розподілу обов’язків між членами організації, що дає можливість використовувати високо­ кваліфікованих фахівців на керівних посадах;

•оплата праці на твердій регулятивній основі відповідно до службових рангів;

•можливість забезпечення пожиттєвого статусу держслужбовців;

•багаторічний професійний вишкіл, створення дієвого механізму просу­

вання держслужбовців ієрархічними сходами відповідно до рівня ком­ петенції та знань.

Кожна бюрократична організація в процесі життєдіяльності під впливом змін ціннісних орієнтацій людей, удосконалення організаційної структури управління, спричиненого впровадженням нових технологій, умовами конку­ ренції, темпами суспільних трансформацій, змушена шукати більш новітні стратегії та методи змін.

Комплектація кадрів державної служби. Ця функція реалізується через дві системи: патронатну та систему заслуг Патронатна система дає змогу добирати кадри керівних органів, коли за основу беруть партійні або кланові інтереси. Сутність системи оцінки заслуг полягає в тому, що на вакантні по­ сади добирають претендентів, які мають необхідні навички. Найбільш харак­ терними і цінними рисами цієї системи є:

•формування кадрового потенціалу на підставі здібностей, знань про­ фесійної компетенції в умовах чесного і відкритого змагання;

•неупереджене ставлення до державних службовців під час їх добору і ро­ боти з ними, незалежно від політичних уподобань, расової, національ­ ної, конфесійної належності, статі, віку;

•забезпечення диференційованої оплати праці з урахуванням ставлення до службових обов’язків та загальнодержавних і місцевих рівнів платні з відповідним стимулюванням за зразкові показники;

•створення дієвого механізму просування працівників службовими схо­ дами, поліпшення показників тих, хто працює добре, звільнення безпер­ спективних працівників;

•поліпшення якісних показників державних службовців шляхом ство­ рення ефективної системи їх освітньої підготовки, перепідготовки та підвищення професійної кваліфікації.

Кадровий склад органів державної служби створюється переважно двома шляхами — закритим і відкритим. Закритий спосіб передбачає обмеження доступу до державної служби і низьку мобільність найманого державного службовця, характеризується існуванням вибраної еліти в урядовій службі; добором кадрів на державну службу з елітних вищих навчальних закладів або на базі створення спеціальної системи підготовки; офіційним призначенням на посаду. Сформувались закриті системи добору кадрів у Франції та Японії.

Відкритий спосіб формування кадрового потенціалу органів державного управління ґрунтується на спрощеній процедурі наймання на роботу завдяки застосуванню спеціалізованих тестів для певних посад; високій мобільності кадрового складу державних службовців, меншій їх залежності від соціаль­ но-класової структури суспільства.

341

Функція мотивації. Від неї значною мірою залежить ефективність дер­ жавного управління, оскільки результати діяльності менеджерів зумовлені здатністю керівників знайти оптимальні мотиви їх діяльності. Мотивація є причиною, яка спонукає суб’єкти адміністрування докласти максимум зусиль з метою досягнення організаційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби. В основі мотивації — поняття “мотив” (франц. motif, від лат. moveo — рухаю), що означає свідоме спонукання до дії для задоволення будьякої потреби людини. Державна служба має власні мотиви: престиж, владо­ любство, перспективи просування службовими сходами, матеріальна винаго­ рода, певні привілеї, політичні переконання, прагнення реалізувати свої професійні знання тощо.

Функція державного контролю. Посідає особливе місце серед функцій державного управління. Вона охоплює:

•встановлення відповідності державних нормативних актів конституції;

•організування парламентського контролю за виконанням бюджету орга­ нами виконавчої влади;

•контроль центральних органів управління кадрами над державною службою;

•захист прав громадян від свавілля державних чиновників через ад­ міністративне або загальне судочинство;

•здійснення громадського контролю через засоби масової інформації, опозиційні партії, групи тиску;

•перевірку підконтрольності державної влади законам і підзаконним ак­ там;

•контроль прокуратури за дотриманням державними органами управлін­ ня законів.

Ухвалення рішень. Це самостійна функція, для якої характерний діалек­ тичний зв’язок з іншими функціями, оскільки їх реалізація пов’язана з обов’язковим розробленням і виконанням управлінських рішень.

Втілення в життя різноманітних функцій державного управління, де суб’єктами є адміністратори, установи і заклади, вимагає застосування чис­ ленних методів управлінської діяльності. Умовно їх поділяють на три основ­ ні групи (Дегтярев А. А. Основи политической теории. — М., 1998). Серед них — насильницько-примусові; правові та методи переконання доцільністю, раціональністю, авторитетом. Ці групи методів, як свідчить практика управ­ лінської діяльності, діалектично взаємопов’язані. Так, у демократичній дер­ жаві примусові методи застосовуються із використанням законного права, ба­ зуючись на ньому, а правові методи, у свою чергу, передбачають у певних випадках примус. Примусові та правові методи містять елементи переконан­ ня, передусім пояснення суспільству доцільності та раціональності законів, примусових заходів стосовно певних верств і груп населення, окремих ін­ дивідів.

Органи державного управління. Поділяються на два види: 1) органи дер­ жавно-політичного управління (інститут глави держави та уряду); 2) дер­ жавно-адміністративні (загальнодержавні) відомства, які не входять до уря­ ду, регіональних та місцевих адміністрацій. Крім того, слід виокремити органи місцевого самоврядування як органи територіальних громад. Це пред­ ставницькі та виконавчі органи, які сформовані на принципах виборності та

342

мають юридичну, організаційну, майнову самостійність, визначену законом. Втім їх діяльність значною мірою також регламентується державою.

Органи державно-політичного управління. Найвищим органом держав­ ної влади і державно-політичного управління є інститут глави держави. Йому належить визначальне місце в системі органів державної влади, він уособлює єдність нації, символізує державу, покликаний гарантувати її ціліс­ ність, бути чинником гармонійної та ефективної взаємодії “гілок” державної влади між собою.

Главою держави може бути монарх за монархічної форми правління, влада якої заснована на засадах престолонаслідування. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може застосовуватись регентство — тимчасове правління особи або групи осіб. У таких парламентарних монархіях, як Великобританія, Іспанія, Швеція, Японія, влада глави держави передається у встановленому законом порядку.

Найпоширенішою у сучасному світі є ситуація, коли главою держави висту­ пає президент. Як правило, його статус характеризується політичною ней­ тральністю, звільненням від політичної відповідальності. Президент обираєть­ ся прямими або непрямими виборами: у країнах з президентською і змішаною формами правління — всенародним голосуванням або групою вибірників, як у США і Колумбії; у парламентській республіці — парламентом або спеціальни­ ми виборчими колегіями. Останні, як правило, створюються на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.

Повноваження глави держави:

•відповідно до конституції призначає прем’єр-міністра і за його поданням формує уряд разом з парламентом і вищими юридичними інстанціями, бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення;

•виконує у деяких країнах (СНД) функцію гаранта конституції і суве­ ренітету;

•обіймає посаду головнокомандувача збройними силами;

•керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і де­ яких монархіях);

•очолює раду оборони і національної безпеки;

•розробляє закони (у монархіях глава держави з парламентом виконує законодавчу функцію) та підзаконні акти;

•відхиляє закони і повертає їх для повторного розгляду або накладає на них відкладальне вето, наділяється правом розпуску нижньої палати парламенту за умов, визначених конституцією;

•володіє законодавчою ініціативою, наділяється правом позачергового скликання парламенту;

•виносить законопроекти на референдум в обхід парламенту самостійно або за попереднім його схваленням;

•здійснює помилування, пом’якшує покарання;

•у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнародні договори за попереднім схваленням парламенту або самостійно, акредитує пос­ лів, представляє державу у міжнародних відносинах (Гелей С. Д., Ру­ тар С. М. Політологія: Навч. посіб. — 5-те вид., перероб. і доп. — К., 2004).

343

Уряд — вищий орган адміністративного управління. Здійснює держав­ не управління суспільними справами, впроваджує в життя рішення законо­ давчої влади та забезпечує дотримання встановлених у державі законів. У різ­ них країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви: Рада міністрів (Росія, Франція); Кабінет міністрів (Японія, Україна, Велика Бри­ танія); Державна рада (Швеція, Норвегія); Федеральна рада (Швейцарія). Порізному називають також глав урядів: прем’єр-міністр, канцлер, президент, голова.

Спосіб формування уряду залежить від форми правління в державі. У пре­ зидентських республіках, абсолютних та дуалістичних монархіях передбаче­ не позапарламентське формування уряду — призначення урядовців на посаду глави держави без реальної участі парламенту. Парламент найчастіше також не має повноважень на висловлення такому уряду недовіри. Цей уряд вва­ жається командою глави держави.

У парламентських та “змішаних” (президентсько-парламентських, парла­ ментсько-президентських, президентсько-прем’єрських тощо) моделях реалі­ зується принцип формування уряду за участю парламенту, нерідко із самих де­ путатів. Винятком можуть бути ті президентсько-парламентські країни, де участь парламенту обмежується наданням главі держави згоди на призначення прем’єр-міністра, а формування уряду і поточний контроль за його діяльністю здійснює глава держави (Політологічний енциклопедичний словник / Упо­ ряд. В. П. Горбатенко; За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Гор­ батенка — 2-е вид., допов. і перероб. — К., 2004).

Відповідно до характеру партійного впливу на процес формування уряду розрізняють такі його види:

•однопартійний — формується партією, яка за результатами виборів має більшість парламентських місць. В уряді представлено її керівництво. Іншим партіям відводиться роль опозиції: критикувати його дії. Таку модель реалізовано у Великій Британії, деяких її колишніх домініонах (Нова Зеландія), а також у європейських країнах (Швеція);

•уряд меншості — створюється з представників партії (партій), які не ма­ ють більшості в парламенті, оскільки неможливо сформувати коаліцію внаслідок парламентських суперечностей. Таке явище особливо харак­ терне для парламентських демократій континентальної Європи, де біль­ ше третини урядів цих країн (зокрема, Данія, Норвегія, Швеція) після Другої світової війни формувалися як уряди меншості;

•коаліційні — утворюються партіями, жодна з яких самостійно не має

парламентської більшості. Об’єднавшись, партії отримують більшість і місця в уряді, які розподіляються в ході міжпартійних переговорів. Ця ситуація притаманна, наприклад, Італії, Франції, Німеччині.

Кількісний склад і структура уряду є відмінними у різних країн. У біль­ шості держав не існує чітко встановленого переліку міністерств, за винятком США та Швейцарії. Конкретний перелік міністерств та кількість членів уря­ ду переважно залежать від рішення законодавчого органу або глави держави, які затверджують новий склад уряду. В окремих країнах до складу уряду як державного органу політичного управління входять не всі його члени, а лише провідні, які очолюють найвпливовіші міністерства.

344

Структура і склад урядів різних країн в історичній ретроспективі постійно змінювались. З часом встановився певний класичний перелік міністерств, керів­ ники яких неодмінно входять до складу урядових колегій. Серед них міністерс­ тва закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів та юстиції, керівники яких традиційно формують склад кабінетів міністрів. Згодом розширення функ­ цій держави зумовило входження до уряду міністрів, які відають економікою, освітою, наукою, технікою, охороною здоров’я, соціальними питаннями тощо.

Структурними ланками урядів виступають також партійні та тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керів­ ництвом глави уряду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рі­ шень, доповідей, інформаційних довідок тощо), а також контрольні функції щодо роботи міністерств.

Однією з найважливіших функцій уряду є правотворча діяльність, до якої належать делеговане і регламентоване законодавства. Сутність делегованого законодавства полягає у делегуванні парламентом законодавчих функцій уряду на певний термін у деяких сферах суспільного життя. При цьому необ­ хідно враховувати, що делеговане законодавство не поширюється на консти­ туційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та податкової політики, ратифікацію міжнародних договорів. Регламентоване законодавство уряду пов’язане із розробкою і прийняттям адміністративних актів вико­ навчої влади та забезпеченням застосування законів.

Механізм реалізації політики уряду здійснюють також різноманітні адміністративні органи, які входять до його структури. Зокрема, це органи, що займаються координацією урядових служб, управлінням кадрами, мініс­ терства, регіональні та місцеві адміністрації. Ці органи, що здійснюють коор­ динування служб уряду, в одних державах мають статус окремого міністерс­ тва (Німеччина — Федеральна канцелярія, Греція, Іспанія — Міністерство президії уряду), в інших функціонують як невеликі відомства (Франція — Секретаріат уряду, Італія — Служба секретаріату при президії Ради міністрів).

Регіональними представниками держави виступають посадові особи, які координують служби центральної державної адміністрації та здійснюють за­ гальне державне управління, а також контроль за органами місцевого само­ врядування. У Португалії це цивільний губернатор; Греції, Італії, Франції — префект; у Данії — амтеманд; у Нідерландах — комісар королеви.

Адміністративно-державне управління на місцевому рівні. Світова практика свідчить, що, як правило, його здійснюють:

•окремі міністерства (у Португалії — Міністерство внутрішніх справ, Люксембурзі — Міністерство фінансів, Ірландії — Міністерство навко­ лишнього середовища) або урядом у цілому;

•представники регіональних державних адміністрацій (префект, комі­ сар, губернатор та ін.);

•керівники виконавчих органів місцевого самоврядування;

•виконавчі органи регіонального самоврядування, з повноваженнями, делегованими їм державою (Гелей С. Д., Рутар С. М. Політологія: Навч. посіб. — 5-те вид., перероб. і допов. — К., 2004).

Адміністративно-державне управління як цілеспрямований вплив на сус­ пільство тоді є ефективним, коли створюється досконалий механізм його фун­

345

кціонування. Найоптимальнішим варіантом його може бути модель, яка складається з таких ланок:

1.Формування ієрархії державного управління. Тут існують чотири основ­

ні концепції щодо шляхів вирішення цієї проблеми:

• концепція елітизму, яка твердить, що державою повинна керувати елі­ та, яку становлять обрані або призначені “нечисленні професіонали”,

добре підготовлені, інформовані, високоосвічені верстви населення;

• корпоративістська концепція, що ґрунтується на можливості узго­ дження в межах державної політики різнорідних групових, корпора­ тивних інтересів як через парламентські механізми, так і за допомогою спеціальних функціональних структур типу “трьох сторін комісій” (пра­

цедавці, профспілки і урядові органи, що виконують роль арбітра);

• плюралістична концепція, яка відстоює принципи створення органів, що керують державою та розробляють державну стратегію розвитку суспільства на основі вільного, рівного і пропорційного представництва

усіх верств населення країни;

• партисипарна система управління, теоретики якої стверджують необ­ хідність розширення сфери впливу народних мас на процес вироблен­ ня державної стратегії, а також виступають за значну децентралізацію владних повноважень державних суб’єктів, переміщення центру управ­ ління на регіональний рівень прийняття рішень, широке залучення до участі у ньому самоврядних локальних співтовариств громадян.

Міжнародна практика адміністрування доводить, що із наведених вище моделей жодна у чистому вигляді не реалізується. Має місце лише діалектич­ не поєднання певних їх характеристик у процесі створення легітимної систе­ ми державного управління.

2.Розроблення стратегічного курсу і прийняття державних рішень,

пов’язаних із законодавчим процесом і оперативним управлінням суспільни­ ми процесами органами виконавчої адміністрації. Дієвими суб’єктами у цій ланці виступають законодавчі (парламент) і виконавчі (уряд) інститути. Від­ повідно до рівня співвідношення владних повноважень між законодавчою і виконавчою гілками влади сформувались дві моделі розроблення державної

стратегії розвитку суспільств і прийняття рішень:

• активна — передбачає головну роль законодавчих інститутів у форму­ ванні базових засад і конституційних норм, виробленні загальнодержав­ ної політики. Органи виконавчої влади за цією моделлю здійснюють як практичну реалізацію стратегічних рішень, так і технологію оператив­

ного управління;

• представницька — законодавчими інститутами (парламентом) визна­ чаються тільки загальні орієнтири модернізації суспільства, найваж­ ливіші оперативно-стратегічні рішення народжуються й реалізуються у структурі органів виконавчої влади. Така практика притаманна деяким країнам Європи.

3.Застосування технологічних прийомів і методів оперативного управ-

ління, пов’язаних з потребою реалізації стратегічних цілей і рішень, що нале­ жать до практичного рівня державного управління. Ця структурна ланка державного механізму управлінської системи за характером реалізації зумов­ лена політичним режимом, існуючим в державі, особливостями інституціо­

346

нальної взаємодії державно-адміністративних органів з громадянами, а також методами політико-правового управління суспільними відносинами (взає­ мовідносини примусу та переконання, насилля та закону тощо).

4. Дієвий контроль за управлінським процесом та самокорекція його ре-

жиму. Ця ланка у структурі державного управління охоплює сфери судовоконституційного процесу та функціонування контрольно-доглядових інсти­ тутів і забезпечує органами адміністрування, які у них створені, розв’язання конфліктних ситуацій, роботу усієї системи догляду та арбітражу, а також систему “зворотного зв’язку” з об’єктами управління (Політологія: Підруч­ ник для вищ. навч. зал. / За ред. Ю. І. Кулагіна, В. І. Полуріза. — К., 2002).

Державне управління України. Адміністративно-державницькій сфері уп­ равління України притаманні ознаки перехідних суспільств. Уся система дер­ жавного управління потребує реформування. Це пов’язано з тим, що ефектив­ на виконавча влада в демократичному суспільстві повинна відповідати критеріям професійності та публічності. Пріоритети та завдання реформуван­ ня системи державного управління визначені у Посланні Президента України до Верховної Ради України “Про внутрішнє і зовнішнє становище України у

2005 році”.

Чинна політична система України, зазначено у Посланні, зумовила форму­ вання типу врядування, яке за багатьма параметрами не відповідає страте­ гічному курсу держави до демократії та європейських стандартів. Таке вря­ дування залишається неефективним, схильним до корупції, внутрішньо суперечливим, надмірно централізованим, громіздким і відірваним від потреб звичайної людини.

Основними причинами такого стану системи державного управління в Ук­ раїні є:

•незавершеність формування нової нормативно-правової бази діяльності органів державної влади та неефективне використання чинної;

•незавершеність трансформування Кабінету Міністрів України в орган політичного управління;

•низька ефективність організації діяльності міністерств;

•нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні;

•неефективна організація системи влади на регіональному та місцевому рівнях;

•нерозвиненість місцевого самоврядування та нераціональний ад­ міністративно-територіальний устрій;

•недосконала система державної та муніципальної служб;

•відсутність паритетних засад у відносинах особи з державними органа­ ми. Ці вади державного управління мають особливо негативні наслідки в умовах недосконалого судочинства, що спричиняє справедливі нарі­

кання щодо рівня його оперативності, доступності для громадян, а та­ кож справедливості й обґрунтованості судових рішень.

У Посланні сформульовано завдання адміністративної реформи. Реформо­ вана система державного управління в Україні має наближатися до стандар­ тів публічного адміністрування, прийнятих у країнах розвиненої демократії, зокрема в Європейському Союзі. Для цього необхідні скоординовані дії, спря­ мовані на:

347

•законодавче розмежування повноважень у сфері державного управлін­ ня між главою держави та урядом на підставі Конституції України; ра­ ціональне інституційне розмежування політичних та адміністративних функцій у системі виконавчої влади; вдосконалення процедур діяль­ ності органів влади;

•розмежування політичних посад і сфери цивільної служби та встанов­ лення правових механізмів захисту державних службовців від незакон­ них політичних впливів; запровадження відкритого конкурсного при­ йняття на цивільну службу та службового просування; удосконалення системи управління державною цивільною службою;

•децентралізацію функцій державного управління та відповідних ре­ сурсів;

•створення економічно самодостатніх суб’єктів місцевого самоврядуван­ ня шляхом укрупнення сільських і селищних громад;

•правове регулювання адміністративної процедури (процедур); спрямування діяльності органів виконавчої влади та органів місцево­ го самоврядування насамперед на надання адміністративних послуг; впровадження нових організаційних форм та стандартів якості послуг; удосконалення механізмів правового захисту громадян у відносинах з органами державної влади;

•посилення контрольних функцій парламенту, місцевих рад, а також посилення державного фінансового контролю; розвиток системи ад­ міністративного судочинства; залучення громадськості до участі в уп­ равлінні державними і суспільними справами та контролю за функціо­ нуванням органів влади.

Проблема невизначеності інституційно-владних повноважень і організа­ ційно-кадрових принципів діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування може бути розв’язана лише послідовним здійсненням адміністративної реформи. Упродовж 2005 року вона реалізовувалася в час­ тині реформування системи центральних органів державної влади.

Ще одним принципово важливим кроком у реформуванні політичної моделі (України є встановлення ефективного цивільного контролю над силовими ві­ домствами — Міністерством внутрішніх справ та Міністерством оборони. Про­ тягом року в них тривали внутрішні реформи, основним змістом яких було зосередження силових структур України на виконанні функцій, притаманних відповідним відомствам демократичних країн, — гарантуванні безпечного жит­ тя громадян та безпеки держави. Метою реформування МВС та МО України є забезпечення політичної нейтральності та незаангажованості силових відомств, неможливості їх використання як інструменту політичної боротьби.

У найближчій перспективі завданням реформи в адміністративній сфері є законодавче забезпечення змін. Сучасні принципи публічного адмініструван­ ня мають знайти своє відображення у положеннях законів “Про Кабінет Міністрів України”, “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, “Про Президента України”, у нових редакціях законів “Про місцеві державні адміністрації”, “Про державну службу” та ін. Прийняття Ад­ міністративного процесуального кодексу України дасть змогу вперше на зако­ нодавчому рівні врегулювати весь спектр відносин громадян із органами ви­ конавчої влади та місцевого самоврядування.

348

Реформування центральних органів виконавчої влади. Головною метою реформування Кабінету Міністрів України є забезпечення його конституцій­ ного статусу як вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальними засадами реформування уряду має бути утвердження засадничого напряму його діяльності — формування державної політики.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України має готуватися на весь термін його діяльності. У системі виконавчої влади не повинно бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. При цьому Кабінет Міністрів для зосередження на питаннях вироблення політики повинен максимально делегувати або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів.

Щоб Кабінет Міністрів мав змогу ефективно керувати органами виконав­ чої влади, за ним повинні бути закріплені повноваження щодо призначення та звільнення з посад заступників міністрів, керівників органів виконавчої влади нижчих рівнів, скасування актів органів виконавчої влади нижчих рів­ нів. Необхідно підвищити рівень колегіальності в роботі уряду. Урядові комі­ тети повинні стати повноцінним інструментом політичного узгодження про­ ектів урядових рішень.

Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади має спрямовуватися на:

•перегляд їх статусу та кількісного складу, а також уточнення їх функ­ цій;

•забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб’єктів розроб­ лення політики у відповідних секторах державного управління;

•підвищення ролі міністрів як державних політичних діячів.

У системі центральних органів виконавчої влади основними мають бути міністерства. Міністерства є “продовженням уряду”, і тому повинні стати го­ ловними центрами вироблення державної політики. Відповідно у виконавчій владі лише Кабінет Міністрів та міністри як члени уряду повинні мати право видавати нормативно-правові акти.

Необхідно здійснити розмежування політичного та адміністративного уп­ равління у міністерствах. Крім формального визнання посади міністра полі­ тичною слід забезпечити легітимність такого визначення, а також надати міністру політичну підтримку в особі заступника міністра.

Для управління апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам’яті міністерства та стабільності державної служби слід повернути посаду держав­ ного (постійного) секретаря міністерства — посадової особи зі статусом дер­ жавного службовця. Державний секретар міністерства має призначатися на посаду Кабінетом Міністрів у порядку, передбаченому законодавством про дер­ жавну службу. Державний секретар міністерства має бути підзвітний та під­ контрольний міністру.

Одним із ключових питань у реформуванні міністерств має стати зміна під­ ходів до територіальної організації виконавчої влади. За загальним правилом більшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки їх основним завданням як політичного органу є забезпечення діяльності міністра: розроблення державної політики, проек­ тів нормативних актів тощо.

349

Найбільшу за кількістю працівників групу органів у системі виконавчої вла­ ди мають становити урядові органи зі своєю територіальною мережею. Вони по­ винні здійснювати поточне адміністрування, тобто реалізацію законодавства через управління окремими підгалузями (служба), надання адміністративних послуг (агентство), здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція). Урядові органи мають перебувати у системі міністерства відповідно до розподі­ лу повноважень між міністрами за секторами державної політики.

Місцеве самоврядування: концептуальні засади організації. Як одна із форм народовладдя місцеве самоврядування є своєрідною альтернативою уп­ равлінню місцевими справами із Центру. Водночас цій формі управління при­ таманна така своєрідна риса, як поєднання місцевого самоврядування, наді­ леного широкими повноваженнями, з наявністю на місцях представників центральної влади, у розпорядженні якої контрольні, правоохоронні та інші функції.

Під місцевим самоврядуванням розуміють такий вид управління, до якого залучається населення з метою вирішення питань місцевого значення як че­ рез органи місцевої влади, так і шляхом зібрань мешканців, референдумів тощо.

15 жовтня 1985 р. у Страсбурзі держави — члени Ради Європи прийняли

Європейську хартію про місцеве самоврядування, що увібрала в себе головні досягнення європейської демократичної думки та заклала основи для побудо­ ви внутрішнього устрою держав — членів Ради Європи. У ст. 3 цього між­ народного документа наводиться визначення поняття “місцеве самовря­ дування”, яке трактується як право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління сут­ тєвою частиною суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення.

Хартія підкреслює, що місцеве самоврядування є важливим елементом де­ мократичного державного устрою, визначальним засобом наближення грома­ дян до державного управління в межах, встановлених законом. Документ на­ голошує, що право громадян брати участь в управлінні державними справами належить до загальних для всіх держав — членів Ради Європи демократич­ них принципів. Звертається увага на те, що це право може бути здійснене саме на місцевому рівні. Існування наділених реальною владою органів місцевого самоврядування, проголошується у Хартії, забезпечує ефективне і водночас наближене до громадянина управління.

Держави — члени Ради Європи у Хартії визначили місце місцевого самов­ рядування в житті суспільства. Сутність його полягає, по-перше, в тому, що захист і зміцнення місцевого самоврядування у різних європейських країнах є значним внеском у побудову Європи, що ґрунтується на принципах демок­ ратії і децентралізації влади; по-друге, це передбачає існування місцевих ор­ ганів самоврядування, які уповноважені приймати рішення, прийняті демо­ кратичним шляхом, і мають широку автономію щодо своєї компетенції, порядку її здійснення і необхідні для цього засоби.

Сферу компетенції місцевого самоврядування визначено у ст. 4, в якій за­ значено, що:

1) головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування виз­ начаються конституцією або законом. Проте це положення не перешкоджає

350