Менеджмент

4.3.3. Адміністративний менеджмент

Важливою складовою сучасної політичної думки є теорія адміністративнодержавного менеджменту, оскільки вона безпосередньо пов’язана з розроб­ ленням державної стратегії функціонування, розвитку та вдосконалення усіх сфер суспільного життя. Тривалий час вона осмислювалась в межах політоло­ гічної традиції. Як самостійна галузь наукових досліджень ця теорія починає виокремлюватись наприкінці ХІХ ст.

Зародження і розвиток адміністративного управління. Започаткував тео­ ретичне розроблення питань адміністративно-державного управління у 1887 р. професор Вудро Вільсон — майбутній президент США, який зазначав, що наука адміністрування прагнутиме віднайти способи поліпшення діяль­ ності уряду, зробить його роботу менш трудомісткою, упорядкує організацію управління. На його думку, завданням державної адміністрації повинне бути оперативне і компетентне впровадження в життя рішень будь-якої групи політичних лідерів — “обранців нації”. В. Вільсон створив модель “адміністративної ефективності”, запропонувавши використовувати в ад­ міністративно-державному управлінні методи організування та управління в бізнесі, обґрунтував необхідність високого професіоналізму в системі держав­ ного адміністрування (добору держслужбовців за їхньою професійною компе­ тентністю).

Разом із своїм однодумцем американським політологом Френком Дж. Гуд­ нау В. Вільсон здійснив наприкінці ХІХ — початку ХХ ст. дослідження ефек­ тивності функціонування американської системи адміністративно-державно­ го управління з метою створення оптимальної моделі бюрократії для умов демократичного суспільства. Запропонована ними теоретична концепція до­ помагала вченим осмислювати ідеали демократії у контексті діяльності про­ фесійної цивільної служби. В. Вільсон розглядав сутність урядової системи як гармонійні відносини між адміністрацією, яка виконує закони, і владою, що створює закони. Політики й адміністратори повинні діяти у добре нала­ годженій системі поруч і злагоджено.

Втім Ф. Гуднау і В. Вільсон вважали, що успішному розвиткові демократії сприятиме чітке розмежування їх функцій: політики мають контролювати діяльність адміністраторів. Тоді останні не зможуть “втручатися” у політику, а зосереджуватимуться на вирішенні завдань, визначених для них політични­ ми лідерами. Таким чином, ідеї американських політологів В. Вільсона і Ф. Гуднау визначили проблеми менеджменту провідними в теорії адміністра­ тивно-державного управління та незалежними від політичної ідеології.

Термін “public administrative management” (адміністративно-державне уп­ равління) був вперше застосований в 1986 р. у програмі Республіканської пар­ тії США, в якій засуджувалася “некомпетентність” демократичного уряду за неволодіння науковими методами управління. У 20-х роках у США було ство­ рено мережу приватних організацій — бюро муніципальних досліджень з ме­ тою активного впровадження нових методів державного адміністрування. Їх місія полягала у розробленні правил та процедур адміністративно-державно­ го управління з використанням останніх досягнень соціальних наук. Фінансу­ вання діяльності бюро здійснювалось через спеціальні фонди.

Першим ученим, який дав системний аналіз адміністративно-державної бюрократії і бюрократів, був відомий німецький соціолог М. Вебер. Він ство­

331

рив теоретичну модель раціонально організованої бюрократії, що відповідає цілям динамічних індустріальних суспільств і розглядалася ним як “ідеаль­ ний тип бюрократії”. Хоч аналіз М. Вебера ґрунтувався на державно-ад­ міністративній моделі Німеччини, проте сформульовані ним засади мають універсальний характер і можуть бути використані у будь-якій країні:

•взаємодія рівнів управлінської системи повинна бути побудована на ос­ нові жорсткої ієрархії;

•кожні установа, підрозділ, посада мають власну сферу компетенції; по­ садові функції службовця чітко визначені;

•формування складу державних службовців відбувається за принципом призначення, а не обрання, на основі професійної кваліфікації або за ре­ зультатами іспитів;

•забезпечення життєвого статусу службовця;

•гарантованість просування службовця ієрархічними сходами, регуляр­ не одержання грошової винагороди відповідно до рангу;

•створення уніфікованої управлінської діяльності на базі визначеної чіт­ кої системи загальних правил адміністрування;

•службовець не володіє установою, де працює;

•державний службовець підкоряється дисципліні й перебуває під контро­ лем;

•бюрократична організація має бути вільною від політичних впливів. Сформульовані ідеї В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера позитивно вплинули

на подальший розвиток теорії адміністративно-державного управління в ін­ ших країнах. Зокрема, теоретико-методологічне значення мали їх погляди щодо потреби реформування апарату адміністративно-державного управлін­ ня на засадах наукових розробок та необхідності відмежування його функціо­ нування від сфери політики.

Перший етап у формуванні теорії адміністративно-державного управлін­ ня як самостійного наукового напряму, на думку сучасних вчених, започат­ кували наукові дослідження В. Вільсона, Ф. Гуднау і М. Вебера. За хроноло­ гією цей період починається з 80-х років ХІХ ст. і завершується в 1920 р.

З 1920 р. державне управління стає складовою навчальних програм у про­ відних університетах США і Західної Європи. У Вашингтоні в 1916 р. Роберт Брукинг заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research), предметом уваги якого стало вироблення системного аналітичного підходу до адміністративно-державної діяльності. Такі самі до­ слідні установи почали створюватися в Європі у 20–30-х роках ХХ ст.

Другий етап в історії теорії адміністративно-державного управління три­ вав з 1920 по 1950 р. У цей період плідно працювали американські дослідни­ ки. Це зумовлено тим, що на відміну від європейських країн США допускали велику свободу у складанні навчальних програм і виборі викладачів. Це сти­ мулювало широке експериментування під час викладання курсу теорії ад­ міністративно-державного управління та паралельно її розвивало. В той час у Європі (особливо у Франції, Великобританії) надмірна централізація системи навчання гальмувала нововведення у розвитку та поширенні нової науки.

У другий період найбільш відомими напрямами в теорії адміністративнодержавного управління були “класична школа” та “школа людських стосун­ ків”. Найвизначнішими постатями “класичної школи” стали А. Файоль,

332

Л. Уайт, Л. Урвік, Д. Муні, Т. Вулсі. Представники цієї школи розробили принципи адміністративно-державного управління, дотримання яких, на їх думку, сприятиме успіху державного адміністрування в різних країнах світу.

Творчо використавши головні засади теорії наукового менеджменту з ор­ ганізації управління в бізнесі, розроблені Ф. Тейлором, Г. Емерсоном і Г. Фор­ дом, “класики” сформулювали такі принципи раціональної системи управ­ ління адміністративно-державними організаціями, діяльність яких слід будувати: на науці, а не на традиційних звичках; на гармонії замість проти­ річ; не на індивідуальній роботі, а на співробітництві; на максимальній про­ дуктивності праці на кожному робочому місці.

Іншим впливовим напрямом у теорії адміністративно-державного управ­ ління в цей період стала “школа людських стосунків”. Її представниками були такі відомі вчені, як М. Фоллет, А. Маслоу, Е. Мейо, У. Мерфі, які у своїх до­ слідженнях обґрунтовували підвищення продуктивності праці за рахунок поліпшення психологічного клімату в організації та посилення мотивації.

Третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління розпочався з 50-х років ХХ ст. і триває дотепер. Найбільш впливовими підхо­ дами тут є поведінковий, системний і ситуаційний.

Особливістю цього періоду є те, що розвиток психології, соціології, вдоско­ налення методів теоретичного дослідження після Другої світової війни спри­ чинили осмислення поведінки на робочому місці з чітких наукових позицій. Найвідомішими вченими 50–60-х років були Г. Саймон, Д. Смітуберг, Д. Іс­ тон, які розпочали розробляти новий підхід до державного адмініструван­ ня — біхевіористський (поведінковий). У своїх працях вони прагнули, по-пер­ ше, подати досягнення соціальної психології та соціології як фундамент науки управління; по-друге, пояснити реальне функціонування адміністра­ тивних служб через аналіз поведінки окремих працівників і груп.

Сутність такого нового підходу, як школи поведінкових наук, полягала в намаганні допомогти державним службовцям усвідомити власні можливості в адміністративно-державних структурах на основі застосування концепцій поведінкових наук. Метою школи поведінкових наук було підвищення діє­ вості функціонування організації за рахунок підвищення ефективності її люд­ ських ресурсів. Головною тезою нового підходу стало те, що правильне засто­ сування науки про поведінку сприятиме підвищенню результативності праці не тільки окремого службовця, а й у цілому системи адміністративно-держав­ ного управління.

З початку 60-х років праці Д. Істона, Г. Алмонда і Т. Парсонса сприяли активному поширенню в державному адмініструванні системного підходу. Він допоміг керівникам, зайнятим в системі адміністративно-державного управління, побачити всю організацію в єдності її складових, нерозривно пов’язаних із навколишнім середовищем. Центральне місце у системному підході посідає положення щодо визнання взаємозв’язків і взаємозалеж­ ності елементів, підсистем і всієї системи державного адміністрування із зовнішнім світом. Це дало змогу розглядати взаємозв’язки як в системі ад­ міністративно-державного менеджменту, так і між системою та суспільс­ твом як єдине ціле.

Нині системний підхід зайняв одне із провідних місць серед методів, які застосовуються не тільки у теорії адміністративно-державного управління, а

333

й у науковому управлінні в цілому. Його значення в методології наукових знань продовжує зростати.

Логічним продовженням теорії систем став ситуаційний підхід, який ви­ ник на початку 70-х років XX ст. Він обґрунтував можливості широкого за­ стосування науки до конкретних ситуацій і умов. Головним положенням цьо­ го підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, які мають визначальний вплив на певну адміністративну організацію у визначений час. Завдяки ситуаційному підходу менеджерам відкриваються широкі можли­ вості краще зрозуміти, які прийоми, шляхи ефективніше сприятимуть досяг­ ненню цілей організації в конкретній ситуації.

Методологічні засади теорії адміністративно-державного управління.

Об’єктом теорії є адміністративно-державна діяльність, яку ООН трактує як процес досягнення національних цілей і завдань через державні організації (друга Нарада експертів ООН). У контексті цього визначення предметом тео­ рії адміністративно-державного управління вважають наукове обґрунтування процесу досягнення ефективного державного менеджменту шляхом органі­ зації.

Унауковій літературі теорія адміністративно-державного управління роз­ глядається як міждисциплінарна наука, що як теоретичний напрям виникла на перетині теорії політики та менеджменту. До її подальшого розвитку ак­ тивно долучались досягнення інших гуманітарних наук: соціології, філосо­ фії, психології. Тісний зв’язок з наукою адміністративного управління має наука адміністративного права, спрямована на вирішення таких завдань, як закріплення організації, повноважень і порядку діяльності органів виконав­ чої влади, механізму функціонування державної служби, форм взаємовідно­ син цих органів з громадянами та іншими суб’єктами адміністративного пра­ ва, засобів забезпечення законності у державному управлінні тощо. Водночас між ними існує істотна відмінність, сутність якої полягає в тому, що тоді як теорія адміністративно-державного управління займається осмисленням об’єктивно існуючих закономірностей у сфері адміністративної діяльності й на цій основі опрацьовуються рекомендації, предметом адміністративного права є процес реалізації цих рекомендацій через чинні юридичні нормативи.

На сучасному етапі зусилля теоретиків адміністративно-державного уп­ равління зосереджені на вирішенні таких завдань: 1) пошук раціональних шляхів організації державного менеджменту на трьох рівнях управління: національному, регіональному та місцевому; 2) дослідження кола проблем, пов’язаних з підготовкою та рекрутуванням управлінських кадрів (визна­ чення оптимальної структури штатного складу чиновників державного апарату, вимог до менталітету і стилю роботи професійних державних служ­ бовців; боротьба з бюрократизмом та проблеми лідерства тощо); 3) вдоскона­ лення функціонування механізму державного адміністрування — розроб­ лення теорії прийняття державних рішень та політичного лідерства, методів адміністративно-державного управління в кризових і конфліктних ситуа­ ціях тощо.

Унауковому пізнанні теорії адміністративно-державного управління іс­ тинним повинен бути не тільки кінцевий результат, а й шлях який веде до нього, тобто метод, яким виступає система правил і прийомів дослідження суб’єктів і об’єктів адміністрування з метою отримання об’єктивної істини.

334

Арсенал дослідницьких засобів та інструментів теорії адміністративно-дер­ жавного управління можна поділити на три групи.

1. Загальнологічні методи. Серед них найбільш важливими є:

•абстрагування (під час абстрагування суб’єкт подумки фіксує будь-яку суттєво важливу для нього в певній пізнавальній ситуації властивість об’єкта адміністрування, відсторонюючись від решти властивостей з ме­ тою спрощення ситуації та вивчення управлінського процесу в чистому вигляді);

•аналіз (розчленування адміністративної діяльності на підсистеми і еле­ менти для їх всебічного вивчення);

•синтез (мислене об’єднання раніше виокремлених складових ад­ міністративного менеджменту в певну систему теоретичних знань);

•індукція (загальний висновок ґрунтується на окремих посиланнях. От­ римана індуктивним шляхом істина завжди неповна, тому індукція по­ винна доповнюватись дедукцією);

•дедукція (за допомогою цього методу із загальних посилань згідно із за­ конами логіки робиться висновок конкретного характеру);

•моделювання (вивчення явищ, суб’єктів та об’єктів адміністративного менеджменту шляхом створення і дослідження їх копій (моделей), що замінюють оригінал в певних аспектах, які цікавлять дослідника);

•аналогія (спосіб пізнання, за якого на підставі подібності об’єктів за од­ ними ознаками роблять висновок про їх схожість);

•класифікація (поділ усіх досліджуваних об’єктів адміністрування на окремі групи згідно з певними важливими для дослідника ознаками) та ін.

2. Теоретичні методи. Провідне місце серед них належить системному аналізу, оскільки багатоаспектність державного адміністрування зумовлює необхідність осмислення фактів у їх сукупності та взаємообумовленості. Ме­ тодологічна специфіка системного підходу визначається тим, що головним поняттям його виступає певний ідеальний об’єкт, що розглядається як склад­ не цілісне утворення. Позаяк одну й ту саму систему можна досліджувати з різних точок зору, системний підхід передбачає виділення насамперед певно­ го системотвірного параметра, що зумовлює пошук сукупності елементів, ме­ режу зв’язків і відносин між ними — її структуру.

Сукупність методів, що входять до складу системного аналізу, дає змогу розробляти та обґрунтовувати рішення у різноманітних, складних проблемах державно-адміністративного управління. При цьому головним є створення узагальненої моделі, що відтворює усі взаємозв’язки реальної менеджментсь­ кої ситуації, які можуть з’явитися в процесі реалізації рішення.

Загалом системний підхід орієнтує дослідників на розгляд управлінських процесів, явищ насамперед як відкритих саморегулюючих соціальних ціннос­ тей, що постійно взаємодіють з навколишнім середовищем. Застосування цьо­ го підходу засноване на використанні таких загальнологічних методів, як аналіз — мислене розчленування системного цілого на різнорівневі за ступе­ нем складності складові (підсистеми, компоненти, елементи) та синтез — роз­ гляд інтегральних якостей цілісності, яких складові її елементи не мають).

Серед принципів системного дослідження адміністративно-державної сфери визначальне місце посідає структурно-функціональний аналіз. За

335

своєю теоретичною сутністю метод подібний до системного підходу. Він по­ лягає у виділенні елементів соціальної взаємодії, які підлягають осмислен­ ню, та визначенні їх місця і функцій у системі адміністрування. Завдяки структурно-функціональному методу можна розкрити регуляторний харак­ тер механізмів адміністративно-державного управління; дослідити зв’язок між внутрішньою структурою управління як усією системою в цілому, так і окремими її елементами й виконуваних функцій; осмислити механізм розроблення структури органу управління залежно від виконуваних функ­ цій; визначити необхідну чисельність управлінського персоналу відповідно до потреб виробництва.

У методології теорії адміністративно-державного управління слід особливу увагу звернути на ситуативний підхід, який фактично є логічним продов­ женням структурно-функціонального аналізу. Це спосіб осмислення органі­ заційних проблем та з’ясування шляхів їх розв’язання. Завдяки ситуативно­ му аналізу менеджери організацій мають змогу визначати найоптимальніші структуру або варіант управління, які відповідають конкретній ситуації, а та­ кож передбачати структурні інновації, впровадження яких збереже ефектив­ ність функціонування організації.

Ключова роль в дослідженні теорії адміністративно-державного управлін­ ня належить історичному підходу, який передбачає вивчення процесу ад­ міністрування у його послідовно-часовому розвитку, в тому числі виявлення взаємозв’язку у цій сфері між минулим, сьогоденням й майбутнім. Цей підхід набув поширення і застосування у західній та вітчизняній науковій думці. Як принцип підходу до вивчення дійсності, що змінюється у часі та розвиваєть­ ся, він був висунутий і розроблений у філософських системах Ф. Вольтера, Ж.-Ж. Руссо, Д. Дідро, Й. Фіхте, Г. Гегеля, К. Сен-Сімона, О. Герцена та ін. За допомогою історичного підходу теорія адміністративно-державного управ­ ління розглядається як у ретроспективі, так і в різні конкретно-історичні пе­ ріоди існування людства.

Широкого застосування в дослідженні теорії адміністративно-державного управління набув діалектичний метод, який дає змогу визначити внутрішні суперечності процесу адміністрування як джерела його саморозвитку, вияви­ ти основні тенденції, пріоритети в системі адміністративно-державного уп­ равління, розглянути їх у динамічному розвитку, органічному зв’язку із со­ ціально-економічною, політичною, духовно-культурною сферами.

Чільне місце у дослідженні адміністративно-державного управління від­ водиться порівняльному (компаративному) методу. Його важливість поля­ гає в тому, що він відкриває можливість максимально використати багато­ манітність міжнародного досвіду адміністрування з метою побудови оптимальних моделей для порівняння з реальним станом існуючої системи адміністративно-державного управління в Україні, що потребує реформу­ вання. Вченими цей метод цінується як перспективний за широкий спектр методологічного інструментарію порівняльного аналізу процесу адміністру­ вання, який ґрунтується на принципах зіставлення подібності законодавс­ тва України у сфері адміністративно-державного управління міжнародноправовим нормам.

3. Емпіричні (біхевіористичні) методи. В осмисленні теорії адміністра­ тивно-державного управління їм надається вагоме значення. До цих методів

336

належать: безпосередній нагляд; конвент-аналіз документів та інформацій­ них потоків; експеримент, анкетне опитування; інтерв’ю тощо.

Сутність і структура державного управління. Державне управління як ба­ гатоваріантний вид суспільної діяльності є:

1)особливим типом соціального управління, що характеризується всеза­ гальними владними повноваженнями і функціями, які зумовлені як потреба­ ми усіх видів суспільних ресурсів, так і різноманітними сферами публічного життя;

2)цілісною системою органів і установ адміністративного апарату, яка функціонує скоординовано на національному, регіональному та місцевому рівнях з різним ступенем централізації та децентралізації з метою розроблен­ ня державної стратегії розвитку, вдосконалення усіх сфер суспільного життя, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики.

Державне управління у своїй структурі містить два види управління:

• управлінняадміністративнимперсоналом,сутністьякогополягаєувста­ новленні нормативних актів, що регулюють статус державного службов­

ця, і створення системи відбору і набору адміністративних кадрів;

• управління суспільними сферами соціуму, яке охоплює економічну, со­ ціальну, духовно-культурну галузі життєдіяльності держави, оборону, національну безпеку та міжнародні відносини.

Суб’єктами державного управління є керівники вищої, середньої та ниж­ чої ланок, еліта і організації, а об’єктами — окремі особи, групи, організації, інститути, сфери та галузі суспільного життя, на які спрямований організую­ чий вплив держави.

Англо-американські вчені у системі адміністративно-державного управ­

ління виділяють дві групи службовців:

• урядову службу (government service); до неї належать вищі державні чи­ новники, які отримують посади за політичні заслуги, і термін їхнього перебування на посаді залежить від терміну перебування при владі полі­

тичного лідера, якого вони підтримують;

• громадську службу (public service), до складу якої належать професійні службовці, які працюють на постійній основі й не можуть бути відсторо­ нені від посад за зміни державного керівництва.

Державне управління у сфері свого впливу охоплює об’єкти як державного сектору — державну власність, державні органи й організації, так і суспільного, зокрема ті, що стосуються суспільно-економічного, духовно-культурно­ го розвитку, забезпечення захисту прав і свобод громадян тощо.

У наукових працях державне управління розглядають у широкому ро­ зумінні, що охоплює три гілки влади — законодавчу, виконавчу і судову, та вузькому, де воно поширюється лише на виконавчу. Втім слід зазначити, що жодна гілка влади не може діяти без управлінського процесу. У сфері законотворчої діяльності сутність управління полягає в тому, щоб забезпечити послідовну, цілеспрямовану законотворчість, змістовну організацію роботи апарату законодавчого органу, механізм контролю виконавчої влади. Парла­ мент, зокрема, впливає на управління суспільними процесами опосередкова­ но шляхом участі разом з главою держави у формуванні органів виконавчої влади; створення законодавчої бази для регулювання політичних, соціально-

337

економічних, духовно-культурних відносин; визначення правового статусу органів державного управління; здійснення парламентського контролю за ад­ міністративно-виконавчими органами.

Сутність управлінського механізму в системі судової влади полягає у до­ борі кадрів для судових органів, організації судового процесу, процедур роз­ гляду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконанням судових рі­ шень і вироків. Створюючи ефективний та надійний механізм захисту прав громадян, судова влада цим змушує органи виконавчої влади дбати про сус­ пільні інтереси через організацію функціонування сучасної цивілізованої дер­ жавної управлінської системи.

Основні принципи державного управління. Дієвість вирішення завдань державного управління залежить від використання усіма органами держави основних принципів державного будівництва, серед яких головними є: 1) пріоритетність політики щодо інших сфер життєдіяльності суспільства, що дає змогу через державну політику концентрувати зусилля на вирішенні на­ гальних потреб розвитку економіки, соціального та духовного життя суспіль­ ства з урахуванням насамперед своєрідності соціального цілого на кожному конкретному етапі його існування; 2) принцип провідної ланки, що надає можливість суб’єктам державно-адміністративного менеджменту розробляти управлінські рішення й завдання у контексті їх пріоритетності, значущості та етапності у процесі реалізації, місця у досягненні мети, способу і терміну ви­ конання; 3) принцип відповідності суб’єкта об’єкту, який полягає в тому, що обсяг владних повноважень і відповідальність державного суб’єкта, який приймає рішення, в ідеалі повинен відповідати характеру інтересів та пріори­ тетів керованого соціального об’єкта; 4) принцип зворотного зв’язку та само­ корекції рішень, що визначає порядок, за яким управлінці або колективні органи постійно взаємодіють із своїм об’єктом управління (молоддю, безробіт­ ними, представниками малого бізнесу тощо); 5) принцип діалектичного поєд­ нання кінцевої мети розвитку з цілеспрямованими зусиллями, спрямованими на вирішення поточних завдань; 6) принцип послідовної наступності, коли менеджери державного управління впливають на соціальний розвиток шля­ хом вирішення певних послідовних завдань, спираючись при цьому на досяг­ нення попереднього періоду.

Функції адміністративно-державного управління. Функція (лат. functio —

виконання, звершення) трактується як робота, діяльність з виконання пев­ них завдань. У державному управлінні під функціями розуміють основні за­ вдання, які виконують державні органи, їх структурні підрозділи й посадові особи з організації, регулювання і контролю діяльності громадян та їх інсти­ тутів в економічній, соціальній, політичній і духовно-культурній сферах сус­ пільства. У навчально-методичній літературі пропонуються різні підходи до аналізу функцій державного управління. Наприклад, французький політолог Бернар Гурне (Гурне Б. Державне управління — К.: Основи, 1993) запропону­ вав групувати функції, взявши за основу змістовний критерій, розподіливши їх на три типи: основні, допоміжні та командні.

Основні управлінські функції. До них належать ті, що здійснюються ад­ міністративними службами і виконуються безпосередньо на замовлення сус­ пільства, а саме економічні, соціальні, культурні, правові, поліцейські тощо.

338

Перелік цих функцій у процесі розвитку цивілізації розширявся за рахунок нових, зокрема таких, як забезпечення екологічної безпеки і охорони навко­ лишнього середовища тощо. Для достатньо розвинутої країни основні функції управління можуть бути умовно поділені на кілька видів.

Серед основних функцій виділяють чотири групи: Перша група — функції верховної влади, завданням яких є:

•оборона (підготовка проведення бойових дій, економічна мобілізація суспільства);

•підтримання міжнародних зв’язків (представництво уряду за кордоном, захист прав своїх громадян; здійснення дипломатичних переговорів);

•поліцейська служба (захист осіб і майна;

•охорона громадянських прав;

•політична поліція (СБУ);

•постачання уряду політичної інформації;

•судочинство (цивільне і кримінальне);

•громадянський стан;

•стосунки з релігійними установами;

•функціонування політичних інституцій (організація та матеріальне за­ безпечення національних і місцевих виборів, функціонування держав­ ного та місцевого парламентів, проведення референдумів);

•регламентування засобів інформації.

Друга група — економічні функції:

•організація грошового обігу;

•загальне координування економічної політики;

•діяльність у галузі прикладних економічних досліджень і розробок (опо­

даткування, грошова емісія, капіталовкладення, кредит, ціни, зовніш­ ня торгівля, продуктивність тощо).

Третя група — соціальні функції:

•діяльність у сфері охорони здоров’я, гігієни, життя та урбанізації, за­ хист прав та інтересів найманих працівників;

•перерозподіл прибутків (на користь багатодітних сімей, бідних, вете­ ранів війни, літніх людей тощо);

•охорона і благоустрій природного середовища.

Четверта група — освітні та культурні функції:

•організація досліджень у галузі фундаментальних наук;

•загальна, технічна, мистецька освіта, спортивне виховання дітей та під­ літків;

•підвищення кваліфікації працівників;

•організація дозвілля, спортивних змагань;

•розповсюдження інформації неполітичного характеру;

•мистецтво і культура.

Допоміжні управлінські функції. Вони зумовлені внутрішньою потре­ бою самої управлінської системи і застосовуються на відміну від основних (визначальною особливістю їх є істотна відмінність від інших) в усіх ад­ міністративних службах. Цільова їх спрямованість дає змогу визначити се­ ред них такі:

•функція управління персоналом (добір і навчання кадрів, оцінка ефек­ тивності їх діяльності тощо);

339

•функція придбання майна та обладнання (визначення потреб у ньому та придбання, управління ним);

•функція управління бюджетною сферою та організація бухгалтерського обліку; розроблення пропозицій щодо коригування бюджетною сферою;

•функції юридичні та пов’язані із судовими позовами;

•функція документування (пошук, збереження, аналіз і розповсюдження інтелектуальної інформації, необхідної персоналу адміністративних ус­ танов для здійснення своїх повноважень).

Командні функції державного управління. Ці функції пов’язані із засто­ суванням влади певними адміністративними органами і окремими чиновни­ ками. До них належать: організація досліджень поточних фактів реального стану об’єктів державного управління;

•здійснення і розроблення довготермінових та короткотермінових про­ гнозів суспільного розвитку в усіх його сферах;

•розроблення програм і управлінських рішень;

•оперативний аналіз як метод розв’язання адміністративних завдань;

•організація окремих процедур і акцій (зокрема таких, як вибори);

•організація контролю всередині адміністративних служб;

•зв’язки з громадськістю.

Поширеною у навчально-методичній літературі є класифікація функцій державного управління, яку виклав Глен Райт у своїй книзі “Державне уп­ равління”. За ним слід виділяти такі функції: планування, організування, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль.

Функція державного планування. Цей процес реалізується через урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і рефор­ мування, розроблення і затвердження державного бюджету; проектування за­ конотворчої діяльності; директивні перспективні плани соціально-економіч­ ного розвитку країни; послання президента та ін. Функція державного планування передбачає визначення насамперед векторів і цілей майбутнього розвитку та обґрунтування правових, організаційних і ресурсних засобів їх досягнення.

Функція організування. Щоб втілити в життя різні види державного пла­ нування, слід застосовувати функцію організування виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні. Тобто тут починають функціонувати різноманітні структури державних управлінських органів, а також розпо­ чинається процес виконання ними ухвалених рішень. Структура та функ­ ції державних управлінських органів становлять поняття “організація”. У сфері державного управління такою організацією є бюрократична струк­ тура.

У західній соціалістичній і політологічній думці адміністративно-держав­ ний апарат дістав узагальнену назву — бюрократія (франц. — влада канце­ лярії). Вчені розглядають бюрократію як ієрархічну систему державних інс­ титуцій та чиновників-адміністраторів, яка забезпечує чіткість і ефективність діяльності адміністрації та раціоналізоване управління суспільством.

Бюрократична організація функціонує на таких засадах:

•розподіл функцій між чиновниками згідно із законами та статутами;

•захищеність офіційних осіб при здійсненні своїх функціональних обов’язків;

340