См. графическую копию официальной публикации

Елистратов а. И.Административное правоМосква, типография и. Д. Сытина, 1911 г. Лекция первая. Задача административного права

Административное право задается целью упорядочить отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления (слово "административный" происходит от латинского administratio-управление). Задача административного права имеет огромное общественное значение. Организуя общество, государственная власть не оставляет незатронутой ни одной стороны общественной жизни, ни одного сколько-нибудь значащего уголка этой жизни. В те или иные отношения с правящей властью мы по необходимости вступаем буквально на каждом шагу - даже, может быть, и тогда, когда и сами этого не замечаем. Посылая по почте письмо, отправляя телеграмму, мы тем самым завязываем определенные отношения с правящей властью. Говорим по городскому телефону - и уже входим в известные отношения с государственной властью, так как город так же, как и правительственные учреждения, - орган государственного управления. Эта бесконечная цепь отношений с правящею властью захватывает нас, когда мы садимся в трамвай, - и даже более того: когда мы просто идем по улице, по полосе земли, принадлежащей городу или вообще государству. И тогда, когда вы, быть может, и совсем не хотели бы вступать в какие-либо отношения с государством, вы вынуждены вступать в эти отношения. Публичные интересы, которые преследует государство, заставляют его интересоваться вашим передвижением, поведением, вашим взаимным общением друг с другом. И я своей публичной речью, и вы своим пребыванием здесь, вступаете в известные отношения с правящей властью... Уяснив многообразный и всеобъемлющий характер этих отношений, мы не можем не проникнуться сознанием необходимости в том, чтобы эти отношения были упорядочены, урегулированы. Значение этого упорядочения еще более уясняется, если мы остановим внимание на некоторых особенностях публичных отношений по сравнению с частными отношениями. Частными отношениями мы называем отношения отдельных лиц между собой, семейные и имущественные отношения, слагающиеся на почве их частных интересов. Публичные отношения - это отношения между представителем государственной власти и обывателем: их содержанием является публичный интерес, интерес государственной власти. Особенность публичного отношения состоит, между прочим, в том, что здесь одним из участников отношения выступает государственная власть. Это наш постоянный партнер в публичных отношениях. В частных отношениях у нас всегда остается большая или меньшая свобода для выбора контрагента, т. е. того лица, с которым мы вступаем в то или иное семейное или имущественное отношение (выбор жены, мужа; наем квартиры у того или другого домохозяина; забор товара в той или другой лавке и т. д.). Перемена контрагента в публичных отношениях возможна разве лишь путем перехода в подданные другого государства, но это и затруднительно и не всегда допустимо по закону.

Вред от неупорядоченности отношений

Как могут быть упорядочены отношения между правящею властью и обывателями в делах государственного управления? Для решения этого вопроса сперва следует выяснить, когда мы считаем эти отношения неупорядоченными. Публичные отношения неупорядоченны, если они определяются усмотрением органов правящей власти. Это усмотрение может быть, конечно, и благоусмотрением - усмотрением, выгодным для тех или других лиц либо при тех или иных обстоятельствах. У многих из нас, вероятно, еще очень сильна обывательская точка зрения на благодетельность системы усмотрения. Как не похвалиться, что, по благоусмотрению данного агента правящей власти, нам дозволено сделать то, что вообще воспрещено: стоит вспомнить о всевозможных театральных и железнодорожных зайцах, о послаблениях санитарных и пр., и пр. Но если система усмотрения и может оказаться в отдельных случаях выгодной, она, во всяком случае, гибельна с общественной и государственной точек зрения. Усмотрение по самому своему существу, по природе своей, капризно, неопределенно, неустойчиво. Система усмотрения связывает самодеятельность обывателя, убивает его инициативу, его почин, обезличивает его. Стоит ли устраивать общество, школу, промышленное предприятие, когда их существование будет зависеть от доброй воли того или иного органа правящей власти. Система усмотрения гибельна и для государства. Залогом могущества государства является единство государственной воли. При системе усмотрения воля государства неизбежно расщепляется: создается ряд государств в государстве. Начинания высшей власти обессиливаются на местах. Для обывателя государственная власть делается тождественной с ее представителями на местах. Идея государственности затемняется; развивается нездоровая склонность к беспорядку и анархии. Система усмотрения подрывает в населении чувство права и справедливости, так как со справедливостью несовместим даже и самый благожелательный произвол. Система усмотрения порождает в обывателе недоверие к власти, вражду, а ведь власть сильна нравственной поддержкой со стороны населения. В итоге - взаимное противодействие, антагонизм и невознаградимые потери с обеих сторон.