кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник
.pdf
ɉɊȿȾɂɋɅɈȼɂȿ
Вниманию читателя представляется второе, исправленное и дополненное, издание учебника по муниципальному управлению и местному самоуправлению. Первое издание вызвало достаточно большой читательский интерес и проявило высокую востребованность компактного и емкого учебника по данному направлению науки и практики.
Это закономерно, так как объективно повышается роль уровня муниципального управления в таких ключевых вопросах модернизации и реформирования страны, как переход к экономике знаний и компетенций, формирование национальной инновационной системы, развитие основ функционирования гражданского общества, укрепление ответственности и развитие самостоятельности на всех уровнях государственной и общественной структуры.
Такое управление распределено в соответствии с Конституцией Российской Федерации между федеральной государственной властью, государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением. На каждом уровне управления органы публичной власти решают свои задачи в пределах той компетенции, которая установлена законодательством, а конечными результатами их деятельности являются уровень со- циально-экономического развития и качества жизни населения соответственно государства в целом, субъекта РФ, муниципального образования.
Особая роль и значимость управления на уровне муниципальных образований и, исходя из этого, местного самоуправления определяются не только наибольшей приближенностью к конкретным вопросам жизнедеятельности населения, к нуждам людей, но и особым правовым статусом.
Конституция Российской Федерации 1993 г. гарантировала местное самоуправление на всей территории Российской Федерации, определив население основным субъектом местного самоуправления, и зафиксировала то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем самым обособив в правовом и организационном отношениях местное самоуправление от государственной власти федерального и регионального уровней.
Соответственно, появилось как бы два вида деятельности органов публичной власти в Российской Федерации: государственное управление (управление государственными делами и решение государственных задач)
4
и муниципальное управление (решение вопросов местного значения, управление делами муниципального образования).
Реализация муниципального управления как компетентной профессиональной деятельности муниципальных служащих и функционирования соответствующих органов управления невозможна без учета соци- ально-экономической и правовой основ местного самоуправления. И предлагаемый вниманию читателя учебник разработан таким образом, чтобы дать представление об организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации и на этом фоне объяснить особенности российского муниципального управления.
Учебный курс «Местное самоуправление и муниципальное управление» является междисциплинарным по своей природе: муниципальное управление рассматривается на стыке истории, права, политологии, управления и экономики. С точки зрения содержания курс ориентирован на сопоставление особенностей современного российского местного самоуправления с историческими формами местного самоуправления, как российскими, так и зарубежными, на изучение современного состояния местного самоуправления и муниципального управления в Российской Федерации в целом, а также его особенностей в отдельных субъектах РФ.
Целью учебного курса «Местное самоуправление и муниципальное управление» является формирование у обучающихся системы представлений о сущности и формах местного управления (самоуправления), его роли в современном обществе, о правовых основах, политических и экономических инструментах, характерных для данного уровня публич- ной власти и управленческой деятельности.
Изучив курс «Местное самоуправление и муниципальное управление», студенты овладеют следующим минимальным набором знаний:
ξосновные понятия курса;
ξтеории возникновения государства и местного самоуправления;
ξэтапы и тенденции развития местного управления в России и в Европе в Õ—ÕÕ ââ.;
ξосновы теории муниципального управления;
ξособенности различных современных систем местного управления;
ξправовая организация местного самоуправления в Российской Федерации, базовые нормативно-правовые акты;
ξосновы территориальной и экономической самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации;
ξосновы организации органов местного самоуправления;
ξполномочия органов местного самоуправления.
В рамках курса решаются следующие учебные задачи, имеющие не только обучающую и теоретико-познавательную направленность, но и на- учно-практическую, а в целом ряде случаев — и проектно-преобразова- тельскую направленность, обеспечивающую освоение комплекса профессиональных компетенций:
ɉɪɟɞɢɫɥɨɜɢɟ |
5 |
ξформирование минимального набора знаний об организации муниципального управления и местного самоуправления в России и за рубежом;
ξразвитие навыков самостоятельной работы с нормативными документами о местном самоуправлении;
ξприобщение к современным научным и политическим дискуссиям о месте местного управления в системе публичного управления и в системе отношений «государство — общество — личность»;
ξизучение современного состояния и проблем муниципального управления и местного самоуправления в России, разработка проектов, охватывающих перспективы их решения.
Это позволит осуществить подготовку кадров, не пассивно изучающих прошлый и сегодняшний опыт и теоретические представления, а способных вносить новое в юридические и практические основы и механизмы деятельности института местного самоуправления.
Самим же обучающимся — прежде всего таким их категориям, как студенты программ подготовки бакалавра и специалиста, магистранты, аспиранты, — это дает возможность в личном плане значительно продвинуться в формировании ценного багажа знаний и компетенций, обеспечивающего профессиональную устойчивость и конкурентоспособность в качестве специалистов-правоведов, подготовленных к активной и смыслосодержательной аналитической и практической деятельности.
Ⱥɜɬɨɪɫɤɢɣ ɤɨɥɥɟɤɬɢɜ
А.П. Горбунов, кандидат исторических наук, профессор, академик Академии педагогических и социальных наук, ректор Пятигорского государственного лингвистического университета
И.А. Алексеев, доктор юридических наук, зав. кафедрой общеправовых дисциплин Пятигорского государственного лингвистического университета, профессор кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета
А.С. Прудников, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного и муниципального права Московского университета МВД России
В.И. Гончаров, кандидат юридических наук, депутат Государственной Думы Ставропольского края
И.Ф. Головченко, кандидат юридических наук, доцент кафедры общеправовых дисциплин Пятигорского государственного лингвистиче- ского университета
Ф.И. Валяровский, кандидат юридических наук, доцент кафедры общеправовых дисциплин Пятигорского государственного лингвисти- ческого университета
6
Д.С. Белявский, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета
Е.В. Ефимова, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры инноватики, управления и права Пятигорского государственного лингвистического университета
Л.А. Кравцова, кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры инноватики, управления и права Пятигорского государственного лингвистического университета
В.Е. Мишин, кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры международных отношений, связей с общественностью и журналистики Пятигорского государственного лингвистического университета
А.Г. Авшаров, кандидат экономических наук, доцент кафедры инноватики, управления и права Пятигорского государственного лингвистического университета
М.С. Трофимов, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета
М.И. Цапко, кандидат политических наук, доцент кафедры юриспруденции Ставропольского филиала Московского государственного гуманитарного университета им. М.А. Шолохова
Д.С. Чекменев, кандидат исторических наук, доцент кафедры инноватики, управления и права Пятигорского государственного лингвисти- ческого университета
М.С. Белявская, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры философии и регионоведения Ставропольского филиала Южно-россий- ского гуманитарного института
Е.И. Кобышева, кандидат юридических наук, доцент кафедры инноватики, управления и права Пятигорского государственного лингвистического университета
И.Ф. Амельчаков, кандидат юридических наук, зам. начальника Департамента кадрового обеспечения МВД России.
Ɋɚɡɞɟɥ 
Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ
¤МБГБ 1 °ПОаУЙЖ ЙТФЪОПТУЭ НЖТУОПДП ТБНПФРСБГМЖОЙа ¤МБГБ 2 °СЙОЧЙРЬЙХФОЛЧЙЙНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 3 ©ТУПСЙаСБИГЙУЙа НЖТУОПДП ТБНПФРСБГМЖОЙа Г ±ПТТЙЙ
¤МБГБ 4 ¯ТОПГОЬЖНПЕЖМЙНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа ГИБСФВЖЗОЬЦТУСБОБЦ
¤МБГБ 5 °СБГПГБаПТОПГБНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа Г±ПТТЙЙ
¤МБГБ 6 ³ЖССЙУПСЙБМЭОЬЖПТОПГЬНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа Г±ПТТЙЙ
¤МБГБ 7 µЙОБОТПГП-ЮЛПОПНЙШЖТЛБаПТОПГБНЖТУОПДП ТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 8 ¯СДБОЙИБЧЙПООБаПТОПГБНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 9 ©ОТУЙУФУЬОЖРПТСЖЕТУГЖООПКЕЖНПЛСБУЙЙГТЙТУЖНЖ НЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 10 ¤БСБОУЙЙНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа ¤МБГБ 11 «ПНРЖУЖОЧЙаНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 12 ¯УГЖУТУГЖООПТУЭГТЙТУЖНЖНЖТУОПДПТБНПФРСБГМЖОЙа
¤МБГБ 13 ФОЙЧЙРБМЭОП-РСБГПГБаСЖХПСНБГ±ПТТЙКТЛПК µЖЕЖСБЧЙЙ 2003—2009 ДД.
Ƚɥɚɜɚ
ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɭɳɧɨɫɬɶ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
1.1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɩɪɢɪɨɞɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ. Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɬɟɨɪɢɢ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
Местное самоуправление, несомненно, представляет собой чрезвычайно интересное явление объективной реальности организации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено не только действующим в настоящее время законодательством, но и истоками местного самоуправления в России, его природой и сущностными характеристиками.
Относительно природы местного самоуправления можно говорить о юридической (правовой) и эволюционной (исторической) природе местного самоуправления.
Вопрос о правовой природе местного самоуправления является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе местного самоуправления: публичное или частное?
В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что одна группа ученых утверждает, что в местном самоуправлении сочетаются государственное и общественное1. Другие считают, что местное самоуправление фактически является частью государственной власти2. Третья группа ученых считает, что местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать в качестве самостоятельного уровня публичной власти в государстве3.
1 Ñì.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт. М., 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18.
2Ñì.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 351.
3Ñì.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Кокоòîâ À.Í.
Муниципальное право России. М.: Норма, 2000. С. 38.
1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɭɳɧɨɫɬɶ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
9 |
Âсвязи с этим местное самоуправление необходимо рассматривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве, при этом местная власть в осуществлении своих полномочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти.
Что касается эволюционной природы местного самоуправления, то чтобы понять, в чем она заключается, необходимо рассмотреть основные теории местного самоуправления.
Прежде всего, необходимо понять, что местное самоуправление невозможно без государства, так как существует в условиях особой организации политической власти – государства. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государственной власти.
Âопределенной степени взаимоотношения между местным самоуправлением и государством объясняются существующими теориями происхождения и сущности местного самоуправления.
1. Теория свободной общины. В начале XIX в. во Франции возникла теория свободной общины. Ее создателями являются известные французские и бельгийские правоведы Турэ, Токвиль, Гербер, Аренс и др.
Согласно этой теории община имеет право на самостоятельность
èнезависимость от центральной власти изначально. При этом государство не создает общину, а лишь признают ее. И в этом отношении община является первичной по отношению к государству.
Âоснову теории свободной общины легли следующие принципы: местное самоуправление – это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправление являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, отнесенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции1.
Со временем теория свободной общины доказала свою несостоятельность.
2. Общественная (хозяйственная) теория. В числе основателей общественной теории, пришедшей в середине XIX в. на смену теории свободной общины, называют Ресслера и Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым.
1 Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 50.
10 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Общественная теория местного самоуправления является определенным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Эта теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной.
Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.
3.Государственная теория местного самоуправления пришла на смену общественной теории во второй половине XIX в. Основоположниками этой теории считаются Гнейст и Штейн. В России эту теорию активно поддерживали и развивали В.Ч. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский.
Согласно государственной теории местное самоуправление, прежде всего, представляет собой одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью государственной системы управления. Местные учреждения, согласно этой теории, должны действовать в соответствии с общественными и государственными интересами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделяются полномочиями государством.
4.Юридическая теория местного самоуправления появилась и получила широкое распространение в конце XIX – начале XX в. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин.
Согласно юридической теории органы местного самоуправления являются органами государства. Государство передает органам местного самоуправления часть своих полномочий в полном объеме, признавая тем самым их самостоятельность и независимость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с интересами государственными, поэтому местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной.
Таким образом, в юридической теории местного самоуправления отражается понимание природы местного самоуправления как сочетания государственного и общественного начал, основанного на нормах права.
Современное развитие местного самоуправления в мире как раз отражает представления о происхождении и сущности местного самоуправления исходя из юридической теории местного самоуправления.
Значение теорий местного самоуправления состоит в том, что они объясняют появление местного самоуправления в конкретный
1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɭɳɧɨɫɬɶ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
11 |
исторический период. Причем основная их задача состояла и состоит в том, чтобы объяснить место местного самоуправления в государстве и его отношения с органами государственной власти.
Понятие местного самоуправления в отечественной науке муниципального права не имеет четкого, однозначно принятого всеми учеными определения.
Ученые-муниципалисты строят свои рассуждения на основании ст. 3 Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.1, в которой сказано, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления, и ст. 12 Конституции РФ, в которой сказано, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Так, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов понимают под местным самоуправлением «процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; предоставление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей»2.
В.А. Баранчиков пишет, что местное самоуправление — «это децентрализованная форма организации территориальной публич- ной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами»3.
Г.Н. Чеботарев считает, что «местное самоуправление — это одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения
1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.
2Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33.
3Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 7—8.