кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

падения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке и естественным границам.

К установлению границ муниципальных образований также предъявляются следующие правила:

ξграницы разных муниципальных образований не могут пересекаться друг с другом;

ξграницы муниципальных образований не могут пересекать административную границу субъекта РФ и государственную границу Российской Федерации;

ξграница муниципального района не должна пересекать границу административно-территориальной единицы, расположенной на его территории;

ξв границах городских и сельских поселений не может быть других муниципальных образований.

Необходимо также добавить следующее. В связи с тем что в России продолжается проведение муниципальной реформы, предусматривающей в том числе изменение территориальной организации местного самоуправления, границы муниципальных образований, если они устанавливаются впервые или органами государственной власти предусмотрено новое муниципально-территориальное деление субъекта РФ, чем это было до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., определяются органами государственной власти субъекта РФ.

На местности границы муниципальных образований проходят по видимым ориентирам, таким как автострада или проселочная дорога, край поля, кромка леса, ручей, река, середина моста через реку и т.д.

Важным условием поддержания максимальной эффективности территориальной организации местного самоуправления является процедура изменения границ муниципальных образований.

Порядку изменения границ муниципальных образований полностью посвящена ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

С инициативой изменения границ муниципальных образований могут выступать:

ξнаселение;

ξорганы местного самоуправления;

ξорганы государственной власти субъекта РФ;

ξфедеральные органы государственной власти.

Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

По общему правилу, содержавшемуся как в действовавшем ранее Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., так и содержащемся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., изменение границ муниципальных образований не может осуществляться без учета мнения населения. Более того, в том случае, если население не поддерживает инициативу преобразования муниципального образования, связанного и изменением его границ, проведение мероприятий по преобразованию будет считаться незаконным.

Выявление мнения населения по вопросам преобразования муниципального образования проводится путем голосования по вопросу изменения границ муниципального образования.

Âто же время Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. сделал небольшое исключение из общего правила. Так, изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений. Фактически здесь не требуется проведения местного референдума для выяснения мнения населения об изменении границ муниципальных образований.

Правовое оформление установления и изменения границ муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

6.4.ɉɪɟɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɟ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɯ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɣ

Âсоответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преобразованием муниципальных образований является:

ξобъединение муниципальных образований;

ξразделение муниципальных образований;

ξизменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Рассмотрим каждую из форм преобразования муниципальных образований.

1. Объединение муниципальных образований.

Объединение муниципальных образований может иметь место по различным причинам, обусловленным местными или государственными интересами, решением экономических проблем и даже возвращением к исторической организации территории.

При объединении двух и более муниципальных образований появляется новое муниципальное образование, включающее в себя территории объединившихся муниципалитетов, их население, собственность и финансы, а также обязательства и т.д.

Важно, что при создании нового муниципального образования посредством объединения нескольких муниципальных образований необходимо заново сформировать все органы местного самоуправления. В этом основное отличие объединения муниципальных образований от его разновидности — присоединения.

Присоединение одного или нескольких муниципальных образований к какому-либо первичному муниципальному образованию, так же как и при объединении, ведет к созданию более крупного муниципального образования. Однако новое муниципальное образование не создается. Точнее, присоединяющее муниципальное образование получает новые территории, увеличивает численность населения, приращивает собственность и финансы, однако нет необходимости заново формировать органы местного самоуправления.

2. Разделение муниципальных образований.

Разделение муниципальных образований, так же как и их объединение, в основном возможно в целях реализации местных либо государственных интересов.

Разделение подразумевает появление из первичного муниципального образования двух или более меньших по территории, населению, финансово-экономическому потенциалу муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления первичного

муниципального образования расформировываются, а в новых муниципальных образованиях создаются заново.

Разновидностью разделения является выделение одного или нескольких муниципальных образований. Выделение как форма преобразования представляет собой фактический выход из первичного муниципального образования его части (частей) с сохранением самостоятельности первичного муниципального образования и обретением самостоятельности новыми муниципальными образованиями. В новых муниципальных образованиях в обязательном порядке должны быть созданы органы местного самоуправления, приняты устав и бюджет.

Разделение муниципальных образований, равно как и выделение, должно осуществляться в соответствии со следующим принципом: новая территория должна наследовать от первичного муниципального образования имущество и финансы, а также права в количестве, необходимом для самостоятельного решения вопросов местного значения.

3. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Это новая для отечественного законодательства форма преобразования муниципальных образований.

В соответствии с п. 7 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Кроме перечисленных в Федеральном законе трех форм преобразования и указанных нами двух форм преобразования муниципальных образований, существуют еще две не менее значимые формы, не закрепленные на законодательном уровне, но фактиче- ски имеющие место при реализации местного самоуправления — образование и упразднение.

Образование муниципального образования как форма преобразования имеет место при:

ξсоздании нового муниципального образования на территории, до этого муниципалитетом не являвшейся;

ξсоздании нового муниципального образования при объединении или присоединении муниципальных образований;

ξсоздании нового муниципального образования при разделении или выделении муниципальных образований.

Упразднение муниципального образования как форма преобразования знаменует собой «юридическую смерть» муниципального образовании и может иметь место при:

ξобъединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований;

ξизменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа;

ξутрате муниципальным образованием самостоятельности в связи с отсутствием населения, собственности или финансов.

Таким образом, можно выделить следующие формы преобразования муниципальных образований:

ξобразование;

ξобъединение;

ξприсоединение;

ξразделение;

ξвыделение;

ξупразднение.

ξизменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса

городского округа; Можно сказать, что первые 6 — виды территориального преобра-

зования, так как непременно будет меняться граница муниципального образования, а последняя, 7-я форма есть статусное преобразование, не влекущее за собой изменения границы соответствующего муниципального образования.

Важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при положительном волеизъявлении в пользу той или иной формы преобразования возможно его осуществление.

Выяснение мнения населения проводится в порядке голосования по вопросам изменения границ муниципального образования и преобразования муниципального образования, установленном ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Однако, как было отмечено выше, этот закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с п. 4 ст. 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. объединение двух и более

муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (муниципальных) района (районов).

Также на практике выяснение мнения населения не требуется при упразднении муниципального образования в связи с утратой им населения.

6.5. ɋɨɨɬɧɨɲɟɧɢɟ ɚɞɦɢɧɢɫɬɪɚɬɢɜɧɨɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɝɨ ɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɬɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɝɨ ɭɫɬɪɨɣɫɬɜɚ ɫɭɛɴɟɤɬɚ ɊɎ

Российская Федерация является федеративным государством (п. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субъекты Федерации. Такое деление принято называть государственно-тер- риториальным (конституционно-территориальным, политико-терри- ториальным).

Субъекты Российской Федерации с точки зрения территориальной организации управления представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории.

Ïîä населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки»1.

Наиболее распространенными видами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города.

Как правило, населенные пункты сами являются администра- тивно-территориальными единицами или муниципальными образованиями или территориально входят в состав административнотерриториальной единицы или муниципального образования.

Ïîä административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) административнотерриториального устройства2. «Административно-территориальная единица представляет собой компактную часть территории субъекта

1Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 115.

2Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.:ИНФРА-М, 2003. С. 12.

Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспече- ния жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»1.

В Российской Федерации традиционными видами администра- тивно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х годах законами субъектов Российской Федерации стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др.

Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые.

Принципиальным отличием административно-территориальной единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создается и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом для организации управления какой-либо территорией.

Ïîä муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального зна- чения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность.

Ïîä закрытым административно-территориальным образованием

(ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан2.

Ведомственными территориями являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Очевидно, что они тоже являются неотъемлемой частью территории субъекта или

1Диреганова А.В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 19.

2Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.1992 г. ¹ 3297—1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. ¹ 33. Ст. 1915.

же сопряжены с ним1. Ведомственно-территориальное деление представляет собой «специальный способ организации территории для решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализированного государственного и местного управления»2.

Современное административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать в контексте

территориальной организации государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муниципального права едины в том, что административ- но-территориальное устройство субъектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности3.

Так, например, административно-территориальное устройство Ставропольского края — территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов

èрайонов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления

èнаселения4.

Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исклю- чительной компетенции субъекта Федерации.

Так, к исключительной компетенции субъекта РФ в области ад- министративно-территориального устройства необходимо относить следующие вопросы:

ξпорядок образования и преобразования административно-тер- риториальных единиц;

ξпостроение системы административно-территориальных единиц;

ξустановление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-терри- ториальных единиц;

1Фальков В.Н. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы III научно-практической конференции, Омск, 18—19 ноября 2004 г. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210—219.

2Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. С. 308—335.

3Òàì æå. Ñ. 308—335.

4Закон Ставропольского края «Об административно-территориальном устройстве Ставропольского края» от 1.03.2005 ¹ 9-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. ¹ 6. Ст. 4343.