кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

охранения, социальной поддержки и защиты населения, науки, образования, культуры, экологии, природопользования, местного самоуправления и др.

Соответственно в рамках своих полномочий рассматриваемый орган государственной исполнительной власти субъекта РФ осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав местного самоуправления на территории соответствующего субъекта РФ.

4. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Отметим, что на сегодняшний день указанные органы конституционного контроля созданы далеко не во всех субъектах Российской Федерации, несмотря на то что их наличие в системе органов конституционного правосудия уже давно обусловлено рядом важны причин.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ не разрешают дел по существу — они занимаются вопросами права, и их деятельность аналогична деятельности Конституционного Суда РФ, только в рамках субъекта Федерации.

Роль конституционных (уставных) судов субъектов РФ в обеспечении и защите прав местного самоуправления была рассмотрена нами выше.

5. Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ аналогична деятельности федерального Уполномоченного по правам человека.

В Южном федеральном округе в настоящее время должность Уполномоченного по правам человека учреждена в следующих субъектах: Республике Ингушетия, Республике Калмыкия, Карачае- во-Черкесской Республике, Волгоградской области, Астраханской области, Краснодарском крае, Ставропольском крае.

Отметим, что нами указаны основные органы государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, участвующие в обеспечении и защите прав местного самоуправления в Российской Федерации.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Каково целевое назначение гарантий местного самоуправления?

2.Что представляют собой экономические гарантии местного самоуправления?

3.Каковы политические гарантии местного самоуправления?

4.Раскройте содержание духовных гарантий местного самоуправления.

5.Что такое специальные (юридические) гарантии?

эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначе- ние местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)1.

И.В. Выдрин выделяет две основные группы функций местного самоуправления. Первая включает финансово-экономические, хозяйственные, социальные, экологические функции, функцию охраны общественного порядка. Данные функции объективно обусловлены, свойственны данному уровню публичной власти.

Эти функции имеют характерный признак, они в максимальной степени связаны с конкретными сферами общественной жизни (предметами ведения), в которых муниципальные органы юридиче- ски состоятельны (местные финансы, муниципальная собственность, организация здравоохранения, образования и т.д.).

Вторая группа функций обусловлена самой природой местного самоуправления, его социальной ролью в государстве и обществе. В рамках этой группы функциями местного самоуправления являются обеспечение права граждан на местное самоуправление, решение вопросов местного значения, возложенных на муниципальные образования, выполнение отдельных государственных полномочий, которыми наделены муниципальные органы. Функции обеих групп устойчивы, направлены на обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований2.

Иначе выглядит классификация функций местного самоуправления у Н.С. Бондаря, В.И. Авсеенко и С.Н. Бочарова. Они выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)3.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев основными функциями местного самоуправления называют:

1)обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2)управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

1Ñì.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 108—109.

2Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 183—184.

3Ñì.: Муниципальное право Российской Федерации / Под. ред. Н.С. Бондаря. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2002. С. 168.

3)обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4)удовлетворение потребностей населения в социально-куль- турных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5)охрану общественного порядка;

6)представительство и защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами1.

Однако следует иметь в виду, что большинство функций местного самоуправления, названных вышеперечисленными авторами, являются в основном функциями органов местного самоуправления.

В п. 1 ст. 130 Конституции РФ указаны следующие главные функции местного самоуправления:

ξобеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;

ξвладение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Данный перечень является закрытым.

В п. 1 ст. 132 указываются функции органов местного самоуправления, которые являются подгруппой функций местного самоуправления:

ξсамостоятельное управление муниципальной собственностью;

ξформирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

ξустановление местных налогов и сборов;

ξосуществление охраны общественного порядка;

ξрешение иных вопросов местного значения.

Этот перечень, в свою очередь, является открытым (дополняется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» 2003 г.).

Понятие функции непосредственно связано с понятием компетенции.

Исходя из распространенного определения понятия компетенции вообще (лат. competentio от compete — добиваюсь, соответствую, подхожу), можно определить компетенцию местного самоуправления как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей населения муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций местного самоуправления2.

1Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. С. 16—17.

2Ñì.: Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. С. 170—171.

По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенция субъекта публич- ной власти — это «юридическое выражение его функций, правовая форма их осуществления, возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»1. Компетенция — категория, находящая широкое применение не только в сфере публично-пра- вовых отношений, но и в другой области — области частного права. Она служит задаче совершенствования муниципальных правовых отношений, реализующихся, как известно, в обеих сферах2.

Компетенция — сложное явление, имеющее неоднородную структуру. Обязательными элементами компетенции обычно считают предметы ведения и полномочия. Такой точки зрения придерживаются многие авторы, хотя и они указывают, что кроме предметов ведения и полномочий компонентами компетенции являются, например, принципы, гарантии деятельности. Ю.А. Тихомиров полагает, что к компетенционным элементам относятся: нормативно установленные цели; предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия; властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий; ответственность за неисполнение принятых решений3.

Между тем существуют и совершенно иные точки зрения. Например, известный российский ученый Б.М. Лазарев, признавая популярность мнения о двухэлементном составе компетенции, тем не менее с ним не соглашался. Он полагал, что предметы ведения не являются элементом компетенции, они не могут существовать самостоятельно наряду с полномочиями, поскольку образуют необходимый фон (объектный состав) для реализации полномочий. Иначе говоря, полномочие не может находиться в отрыве от сферы деятельности (предмета ведения). В компетенцию входят право и обязанность решения тех или иных вопросов или участия в их решении4.

Как отмечает И.В. Выдрин, оба подхода имеют притягательные стороны как в теоретическом, так и в практическом плане. Их соперничество из области теории права перекинулось на законодательную сферу. Период 60—80-х годов XX в. ознаменован безоговорочным доминированием в законодательных актах двухэлементной конструкции компетенции местных Советов. В них фиксировались предметы ведения местных органов власти вместе с полномочиями, им принадлежащими. Так, в Законе РСФСР от 20 ноября 1980 г.

1Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

2Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 183.

3Òàì æå. Ñ. 55—56.

4Ñì.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 241, 243. Цит. по: Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 184.

11.2. ɉɪɟɞɦɟɬɵ ɜɟɞɟɧɢɹ ɢ ɩɨɥɧɨɦɨɱɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, предметы ведения — это те общественные отношения, в которых орган власти юридически компетентен1. Нормативно закрепленные предметы ведения органов местного самоуправления представляют собой способ юридиче- ского выражения общественных сфер жизни, в которых муниципальные органы действуют, принимают решения, на которые они воздействуют. Особенность предметов ведения местного самоуправления такова, что они являются общими для всех органов и должностных лиц местной власти: представительных и исполнительных. Все они функционируют в рамках вопросов местного значения конкретного муниципального образования, их усилия направлены на их решение2.

По определению В.И. Фадеева, предметы ведения местного самоуправления — это круг определенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления, его задачами и целями, местом и ролью в осуществлении власти народа, решение по которым принимается населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления самостоятельно3.

Таким образом, для характеристики предметов ведения местного самоуправления используется термин «вопросы местного значения».

В соответствии с п. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. вопросы местного зна- чения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Вопросы местного значения межпоселенческого характера — часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

По мнению В.И. Фадеева, к предметам ведения местного самоуправления могут быть отнесены (в соответствии с Конституцией

1Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 27.

2Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 185.

3Ñì.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2006. С. 470.

РФ) вопросы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.

Также он отмечает, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, однако только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ) (это вытекает из положений ст. 14, 15, 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г.).

В.И. Фадеев также относит к предметам ведения местного самоуправления вопросы организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления (представительных органов, местной администрации и др.)1.

Вопросы местного значения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. закрепляются применительно к отдельным видам муниципальных образований. В ст. 14 говорится о вопросах местного значения поселения (как городского, так и сельского), в ст. 15 — о вопросах местного значения муниципального района, в ст. 16 — о вопросах местного значения городского округа. Что касается внутригородских территорий городов федерального значения, то в п. 3 ст. 79 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. указывается, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов РФ — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

В частности, Закон г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» содержит ст. 8 «Вопросы местного зна- чения муниципального образования».

Полномочия местного самоуправления, по мнению И.В. Выдрина, — это принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий2. Согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ вопросы местного значения решаются населением. Однако на основании п. 1 ст. 132 Конституции РФ вопросы местного значения

1Òàì æå. Ñ. 470—471.

2Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2004. С. 185.

реализуются органами местного самоуправления1. В литературе признается, что полномочия населения и муниципальных органов дополняют друг друга, а муниципальные органы выступают уполномоченными населения по управлению местными делами.

По мнению О.Е. Кутафина и К.Ф. Шеремета, полномочный субъект правоотношений в системе местного самоуправления — это не только уполномоченный, располагающий определенным правом субъект (орган, должностное выборное лицо, граждане), но и обязанный к совершению определенных властных действий2. Итак, права субъекта публичной власти — одновременно обязанности.

Однако, как отмечает Н.А. Тарасьян, не всегда в законодательстве право органа местного самоуправления одновременно является обязанностью3. Данное утверждение соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г., например, в п. 2 ст. 17 указывается, что органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений и городских округов4.

Более точным является определение полномочий муниципальных органов, данное А.Н. Писаревым, как «неразрывное единство их прав и обязанностей, закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и необходимых для решения соответствующих вопросов местного значения, исчерпывающий перечень которых определен для каждого вида муниципального образования в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5.

1Ñì.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 523.

2Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Óêàç. ñî÷. Ñ. 33.

3Тарасьян Н.А. Компетенция органов местного самоуправления в финансовоэкономической сфере. Армавир: Армавир. православ.-соц. ин-т, 2003. С. 19—20.

4Попов Ю.В. Проблемы осуществления полномочий органов местного самоуправления в области обеспечения законности, правопорядка, прав и свобод че- ловека и гражданина (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа): Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004. С. 18.

5Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. С. 373. См. также: Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. М.: Юрист, 2003. С. 270—271.