кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник
.pdf
242 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
полномочия, принадлежащие местной представительной власти. Он не давал прямого ответа на вопрос, имеют ли органы государственной власти субъектов Федерации право осуществлять собственное регулирование полномочий местных органов власти. Вместе с тем правотворческая практика в регионах развивалась как раз в направлении активного наделения муниципальных органов полномочиями. Нечеткость законодательного регулирования данного вопроса привела Конституционный Суд РФ1 к выводу о невозможности установления в законах субъектов Федерации полномочий конкретных органов местного самоуправления2.
В п. 1 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в целях решения вопросов местного значения устанавливаются следующие полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2)установление официальных символов муниципального образования;
3)создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4.1) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок
êтарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей. Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса — производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары
1Ñì.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 г. ¹ 3-П // СЗ РФ. 1998. ¹ 4. Ст. 532.
2Ñì.: Выдрин И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 188—189.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
243 |
и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения;
5)организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6)принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
7)учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значе- ния, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;
8)осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
8.1) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений;
8.2) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергети- ческой эффективности;
244 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
9) иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Также органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных подп. 7.1—9, 15 и 19 п. 1 ст. 14 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных подп. 7.1— 11, 20 и 25 п. 1 ст. 16 данного Федерального закона. К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.
Собственные полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, органами местного самоуправления городских округов и органами местного самоуправления муниципальных районов самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.
11.3. ɇɚɞɟɥɟɧɢɟ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɨɬɞɟɥɶɧɵɦɢ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɦɢ ɩɨɥɧɨɦɨɱɢɹɦɢ
В соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. к вопросам местного значения, являются
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
245 |
отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Данное положение подтверждается, например, в ст. 9 «Осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий)» Закона г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
Также, например, в соответствии с Законом Ставропольского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края на подготовку проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи» от 21 июня 2006 г. ¹ 39-кз1 органы местного самоуправления муниципальных образований в Ставропольском крае наделяются отдельными государственными полномочиями Ставропольского края на подготовку проведения сельскохозяйственной переписи, состоящими в:
1)представлении по запросу федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение сельскохозяйственной переписи, имеющихся у них сведений об объектах сельскохозяйственной переписи;
2)предоставлении помещений, оснащенных телефонной связью
èмебелью, для работы лиц, осуществляющих сбор сведений об объектах сельскохозяйственной переписи, и хранения переписных листов и иных документов сельскохозяйственной переписи, а также транспортных средств;
3)содействии привлечению граждан, проживающих на территориях соответствующих административно-территориальных образований, к сбору сведений об объектах сельскохозяйственной переписи.
Аналогичный пример — Закон Ставропольского края «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ставропольском крае отдельными государственными полномочиями Ставропольского края по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 31 декабря 2004 г. ¹ 120-кз2.
1Ставропольская правда. 2006. ¹ 144. 22 июня.
2Ставропольская правда. 2005. ¹ 3/4. 12 янв.
246 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномо- чий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
11.4. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɨɪɝɚɧɨɜ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ
ɜ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɫɮɟɪɟ
Как известно, одной из важнейших функций управления (в том числе государственного и муниципального) является планирование (также эту функций более полно именуют функцией планирования
èпрогнозирования (программирования).
Â90-å годы XX в. среди специалистов-экономистов и общественности было распространено отрицательное отношение к государственному планированию, которое рассматривалось как пережиток советского периода. Это отразилось и на состоянии законодательства.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
247 |
Однако данный институт присущ государственно-правовым системам самых разных стран, в особенности континентальной Европы (Франции, Испании и т.д.). Определенные положительные моменты были присущи и советскому типу планирования. Поэтому постепенно и на государственном уровне, и уровне местного самоуправления началось «возвращение» субъектам публичной власти функции планирования и прогнозирования.
Статья 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения:
ξпринятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
ξорганизацию сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и представление указанных данных органам
государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
В.И. Фадеев выделяет следующие цели использования планирования в муниципальной деятельности:
1)обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования (принимаются планы и программы комплексного социально-экономического развития);
2)обеспечение градостроительной деятельности (утверждаются генеральные планы поселения, городского округа, схемы территориального планирования муниципального района и др.);
3)обеспечение деятельности по решению отдельных проблем местной жизни (например, программа ликвидации аварийного жилищного фонда и др.);
4)приватизацию муниципального имущества (в соответствии с требованиями Федерального закона о приватизации государственного и муниципального имущества);
5)организацию работы органов и должностных лиц местного самоуправления (планы работы представительного органа муниципального образования, местной администрации, контрольного органа
èäð.)1.
В.И. Васильев справедливо обращает внимание на то обстоятельство, что «до настоящего времени нет федеральных законов, которые
1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: ТК Велби: Проспект, 2006. С. 508—509.
248 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
áû |
регулировали деятельность органов местного самоуправления |
в области планирования»1. Ярким примером в этом отношении является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. ¹ 115-ФЗ,2 который практически не учитывает факта наличия иных уровней публичной власти, кроме федеральной государственной.
Однако есть и позитивные изменения. Как известно, Бюджетный кодекс Российской Федерации, которому не должен противоречить вышеуказанный Федеральный закон, предусмотрел трехлетнее финансовое планирование (ст. 6).
Также необходимо отметить факт принятия указа Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальный районов» от 28 апреля 2008 г. ¹ 6073.
Значительную часть полномочий органов местного самоуправления в финансово-экономической сфере составляют полномочия по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.
Каждое муниципальное образование владеет на праве собственности определенным набором объектов движимого и недвижимого имущества, а также местными финансами.
Соответственно вся собственность муниципального образования может быть представлена двумя большими блоками:
ξмуниципальное имущество;
ξместные финансы4.
Термин «имущество» имеет сугубо гражданско-правовую природу и может быть рассмотрен с позиций гражданского права. Итак, имущество — это совокупность принадлежащих субъекту гражданского права вещей (в том числе предприятий), имущественных прав и обязанностей5.
Как было отмечено в главе, посвященной финансово-экономи- ческой основе местного самоуправления, в соответствии с п. 1 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться:
1Васильев В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 472.
2ÑÇ ÐÔ. 24.07.1995. ¹ 30. Ñò. 2871.
3ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 18. Ñò. 2003.
4Местные финансы подробно рассмотрены в главе, посвященной финансовоэкономической основе местного самоуправления в вопросе о бюджете муниципального образования.
5 Ñì: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 г. ¹ 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. ¹ 32. Ст. 3301.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
249 |
1)имущество муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов), предназна- ченное для решения вопросов местного значения;
2)имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти;
3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Конкретные объекты муниципального имущества перечислены
âï. 2—4 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Нужно отметить, что органы местного самоуправления наделены полномочиями по управлению и распоряжению объектами муниципального имущества.
Муниципальное управление является одной из функций органов местного самоуправления. Как отмечает А.И. Радченко, «в наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которой субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект»1.
Можно утверждать, что сфера муниципального управления чрезвычайно широка, и если компетенция местного самоуправления может быть коротко охарактеризована вопросами благоустройства муниципального образования, то муниципальное управление в целом может быть сведено к управлению муниципальным хозяйством.
Являясь частью хозяйства муниципального образования, муниципальное имущество должно быть управляемо и управляется органами местного самоуправления. Основную нагрузку по управлению и распоряжению муниципальной собственностью несет местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, но в этом процессе принимают участие в пределах своих полномочий и другие органы муниципального образования. Важно, что деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального управления направлена на обеспечение жизнедеятельности муниципального образования в интересах населения.
Как отмечает Е.Г. Шаломенцева, «управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию
1 Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИКЦ «Март»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2007. С. 109.
250 |
I. Ɇɟɫɬɧɨɟ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɟ ɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ |
и распоряжению объектами муниципальной собственности в целях максимального обеспечения социально значимыми услугами населения муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления и контроля за их исполнением»1.
В соответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.
Управление муниципальной собственностью основывается за законодательстве Российской Федерации, законах субъектов РФ, правовых актах органов местного самоуправления и включает в себя следующие стадии: планирование управления, организация управления, контроль, регулирование (координация).
Характер муниципального управления зависит от конкретных видов муниципального имущества и его целевого назначения.
Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В настоящее время приватизация муниципального имущества возможна на основании норм Федерального закона от 21 декабря 2001 г. ¹ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»2.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.
Кроме того, органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.
1Шаломенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. ¹ 8.
2Федеральный закон от 21.12.2001 ¹ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. ¹ 4. Ст. 251.
11. Ʉɨɦɩɟɬɟɧɰɢɹ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ |
251 |
В юридической литературе на сегодняшний день нет единого понимания того, что такое предприятие, организация или учреждение. По этой причине приходится пользоваться собирательным понятием этих субъектов общественных отношений.
Итак, под предприятием можно понимать юридическое лицо, действующее на основании уставных документов, основной целью деятельности которого является извлечение прибыли. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предприятие — это особый объект гражданских прав, имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности.
Надо пояснить, что предприятие как имущественный комплекс следует отличать от унитарного предприятия как коммерческой организации. Предприятия, которые вправе создавать органы местного самоуправления, — это муниципальные унитарные предприятия. Их статус определен Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. ¹ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1.
Под организацией следует понимать юридическое лицо либо организацию, осуществляющую свою деятельность без образования юридического лица, которые имеют учредительные документы и осуществляют деятельность, направленную на достижение уставных целей.
Наибольшее распространение имеют коммерческие организации. Коммерческая организация — это юридическое лицо, имеющее в качестве основной цели своей деятельности получение прибыли и распределяющее полученную прибыль между своими участниками. К таким организациям относятся: хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия. Ни в каких иных формах коммерческие организации создаваться не могут.
Под учреждением следует понимать некоммерческую бюджетную организацию, имеющую статус государственной или муниципальной. Учреждение можно определить как созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций организацию некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично2.
Учреждение — это единственный тип некоммерческой организации, не являющей собственником своего имущества. Оно пред-
1Федеральный закон от 14.11.2002 ¹ 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. ¹ 48. Ст. 4746.
2Гражданский кодекс Российской Федерации от 26 января 1996 г. ¹ 14-ФЗ (Ч. 2) // СЗ РФ. 1996 г. ¹ 5. Ст. 410.