кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

вительного органа в свою очередь составляет ядро правового статуса, что обусловлено назначением и самой природой Конституции РФ, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие на- чала организации государства и общества, регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения1.

Âсоответствии Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. депутат — член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Выборное должностное лицо местного самоуправления — должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. (Это, например, может быть глава муниципального образования.)

Член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. (Это, например, член контрольного органа муниципального образования, в случае если он формируется путем выборов.)

Каждый из выборных должностных лиц местного самоуправления обладает собственным правовым статусом.

Âнаиболее общем виде правовой статус депутата представительного органа муниципального образования можно определить как урегулированное нормами права положение гражданина, выступающего в качестве члена представительного органа местного самоуправления.

Âсоставе правового статуса депутата можно выделить следующие структурные элементы:

ξдепутатский мандат;

ξфункции народных представителей;

ξправа и обязанности депутатов;

ξгарантии депутатской деятельности;

ξправовые ограничения;

ξответственность за нарушение законодательства; Рассмотрим эти элементы более подробно.

1 Воеводин Л.Д. Понятие и основные элементы конституционного статуса лич- ности. Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 21—27.; Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР. Л.: ЛГУ, 1987. С. 24—29.; Палютин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 229.

Депутатский мандат. Как известно, мандат представляет собой документ, удостоверяющий те или иные полномочия предъявителя, право на что-нибудь1.

Что же касается депутатского мандата, то его правовая природа основывается на двух составляющих — свободе волеизъявления избирателей и добровольностью принятия мандата самим депутатом. При этом обе указанные составляющие корреспондируют друг другу2.

В конституционном и муниципальном праве принято выделять две разновидности депутатского мандата — свободный и императивный3.

Свободный мандат означает, что депутат в своих действиях не связан ничем, кроме совести и закона и не может быть отозван избирателями до момента окончания его депутатских полномочий4.

Свободный мандат обладает рядом недостатков. В частности, он предъявляет повышенные требования к избирателям, которые за непродолжительный период избирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата в представители своих интересов.

Императивный («повелительный») мандат означает, что депутат обязан руководствоваться в своих действиях исключительно волей избирателей и строго выполнять все их наказы. В противном случае он может быть отозван избирателями до наступления срока окон- чания депутатских полномочий.

Императивный мандат обладает рядом недостатков.

Во-первых, он предусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат.

Во-вторых, выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения.

В-третьих, императивный мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлагательств.

В-четвертых, воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает возможность досрочного отзыва депутата. Од-

1Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1984.

2Зиновьев. А.В. Óêàç. ñî÷.

3Авакян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: компетенции и решения нового закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. ¹ 2. С. 16.

4Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 188—189.

функция должна быть обеспечена соответствующим правомочием депутата.

Кроме того, функции депутатов теснейшим образом связаны с функциями представительных органов местного самоуправления. Соответственно депутат, участвуя в осуществлении функций представительного органа, одновременно реализует и свои собственный функции1.

Функций депутата представительных органов местного самоуправления образуют единую систему, т.е. не могут рассматриваться отдельно друг от друга или реализовываться в ущерб друг другу.

В качестве элементов указанной системы выступают следующие функции:

1)участие депутата в выявлении, изучении, формировании и выражении воли избирателей;

2)участие депутата в анализе, обобщении, выполнении наказов избирателей, а также контроле за их реализацией;

3)участие депутатов в подготовке, принятии и выполнении решений представительных органов местного самоуправления и их структурных подразделений;

4)участие депутата в выполнении решений органов местного самоуправления и органов государственной власти;

5)участие депутата в осуществлении контроля за реализацией решений представительного органа и его структурных подразделений, в работе государственных предприятий, учреждений и организаций;

6)отчетно-информационная функция.

Права и обязанности депутатов представительных органов местного самоуправления основываются, прежде всего, на положениях гл. VIII Конституции Российской Федерации, которая закрепляет право граждан управлять муниципальным образованием через выборные и иные органы местного самоуправления.

1 В соответствии с положениями ст. 35 Устава г. Москвы Московская городская Дума реализует более двадцати полномочий, в частности: принимает Устав г. Москвы; принимает законы г. Москвы в пределах полномочий г. Москвы; принимает постановления Московской городской Думы; избирает Председателя Московской городской Думы и его заместителей и освобождает их от должности; устанавливает и изменяет структуру Московской городской Думы; образовывает и упраздняет депутатские комиссии и рабочие группы Московской городской Думы; утверждает положение об Аппарате Московской городской Думы; назнача- ет руководителя Аппарата Московской городской Думы и освобождает его от должности; осуществляет контроль за исполнением законов г. Москвы; осуществляет право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и т.д. Все указанные полномочия органа законодательной власти одновременно являются и функциями депутатов этого органа.

Права и обязанности народных избранников корреспондируют друг другу. Так, например, депутат, обладая правом участвовать в работе представительного органа и его комиссиях и группах, в то же время обязан это делать.

Законы субъектов Федерации, уставы муниципальных образований и другие правовые акты наделяют депутатов рядом необходимых прав и закрепляют их обязанности. Права и обязанности народных избранников можно условно разделить на две группы.

Первую группу образуют права и обязанности депутатов, непосредственно связанные с их работой в представительном органе местного самоуправления, его комитетах и комиссиях. К этой группе относят:

1)право избирать и быть избранным в комиссии и на соответствующие должности в представительном органе местного самоуправления;

2)право высказывать мнение по персональному составу создаваемых органом местного самоуправления органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемых представительным органом местного самоуправления;

3)право предлагать вопросы для рассмотрения представительным органом местного самоуправления;

4)право вносить проекты правовых актов для рассмотрения на заседаниях представительного органа местного самоуправления;

5)право вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу вопросов, поправки в проекты решений, другие акты представительного органа местного самоуправления;

6)право участвовать в прениях, обращаться с запросами, задавать докладчикам и председательствующему на заседании вопросы, требовать ответа и давать ему оценку, выступать с обоснованием своих предложений и по мотивам голосования, давать справки.

Во вторую группу входят права и обязанности депутатов в избирательном округе. Важно отметить, что права, входящие именно в данную группу, наиболее тесно связаны с обязанностями депутатов. Можно сказать, что право одновременно образует и соответствующую ему обязанность. Данную группу составляют:

1)право способствовать правильному и своевременному решению проблем своих избирателей;

2)право осуществлять личный прием избирателей;

3)право рассматривать предложения, заявления и жалобы избирателей;

4)право получать и распространять информацию;

5)право изучать общественное мнение и при необходимости вносить соответствующие предложения в выборный орган местного самоуправления;

6)право принимать меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей;

7)обязанность информировать избирателей о своей работе и работе соответствующего выборного органа местного самоуправления;

8)обязанность отчитываться перед избирателями и нести ответственность.

Гарантии депутатской деятельности — это возможность депутата беспрепятственно и эффективно осуществлять свои полномочия, реализация которой обеспечивается нормами права и другими социальными нормами.

В Конституции РФ, в региональных законах субъектов Российской Федерации о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, в регламентах выборных органов муниципальных образований отмечается разнообразие гарантий депутатской деятельности в Российской Федерации, условий и средств, которые

âсовокупности и составляют эти гарантии.

Депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспе- чиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок их полномочий устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Например, срок полномочий депутата Ставропольской городской Думы и главы г. Ставрополя — 5 лет. При этом депутатом Ставропольской городской Думы может быть избран гражданин РФ, обладающий избирательным правом и достигший возраста 18 лет. Срок полномочий руководителя муниципального образования и депутатов муниципального собрания внутригородского муниципального образования Сокольники в г. Москве — 4 года.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. и уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — 1 депутат. В Уставе г. Ставрополя конкретизируется, что на постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной настоя-

мой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности (п. 7 ст. 34 Устава города Москвы).

Расходы органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности депутата, оплачиваются за счет бюджета соответствующего муниципального образования.

Срок полномочий депутата засчитывается в общий и непрерывный трудовой стаж или срок службы, стаж работы по специальности. При этом трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу в течение трех месяцев после прекращения депутатских полномочий.

Депутату по окончании срока его полномочий предоставляется прежняя работа (должность), а при ее отсутствии — другая равноценная по предыдущему месту работы или, с его согласия, на другом предприятии, в учреждении и организации.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административнопроцессуальных действий, а также при проведении оперативно-ро- зыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий, кроме случаев, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Депутатский иммунитет означает, что депутаты, члены выборных органов, выборные должностные лица не могут быть задержаны, подвергнуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора Ставропольского края (ст. 24 Закона «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ставропольском крае»).

Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое помещение, служебный кабинет, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Например, в соответствии с Законом Ставропольского края «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Ставропольском крае» неприкосновенность включает право депутата не быть задержанным, подвергнутым обыску по месту жительства или работы, арестованным, привлеченным к уголовной ответственности без санкции прокурора Ставропольского края, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Отметим, что указанный Закон фактически воспроизводит норму, закрепленную в п. 7 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно п. 5 ст. 22 Закона Ростовской области от 15.01.1996 г.

¹9-ÇÑ «О местном самоуправлении в Ростовской области» «депутаты и члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исклю- чением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора Ростовской области». Статья 18 областного Закона Ростовской области от 18.06.1997 г.

¹41-ÇÑ «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области» в точности дублирует вышеприведенную статью областного закона.

Âзаключение отметим, что иммунитет является одним из важнейших элементов статуса народного избранника, важнейшей правовой гарантией его деятельности. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер. Кроме того, депутатская неприкосновенность призвана служить публичным интересам, обеспечи- вая повышенную охрану законом личности депутата в силу осуществляемых им представительских функций, ограждая его от необоснованных преследований. Особый порядок привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, составляет одну из существенных черт иммунитета1.

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20. 02. 1996 г. ¹ 5-П. «По делу о проверке конституционности частей первой и второй ст. 18, ст. 19 и ч. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года “О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”» // СЗ РФ. 1996. ¹ 9. Ст. 828.

Содержание депутатской неприкосновенности единообразно представлено в законодательных актах субъектов РФ, входящих в состав Южного федерального округа, а формулировки этих законов, по сути, аналогичны формулировкам, содержащимся в федеральных законодательных актах.

ɉɪɚɜɨɜɵɟ ɨɝɪɚɧɢɱɟɧɢɹ

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключе- нием случаев, установленных федеральным законом.

Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе:

1)заниматься предпринимательской деятельностью;

2)состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3)заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключе- нием преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерче-