кпзс + муниципальное / муниципальное / Местное самоуправление и муниципальное управление_учебник

вень, поселков (поселенческая модель организации местного самоуправления), так и на основе «искусственных» населенных территорий — сельских районов.

В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Конституционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта Российской Федерации может делиться не только на административно-территориальные образования, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых — местное самоуправление. Субъекты Российской Федерации не связаны требованием учета административно-территориального устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграниче- ния административно-территориального и муниципально-террито- риального деления1.

К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муници- пально-территориального деления:

1)законодательство субъекта РФ совмещает административнотерриториальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними;

2)законодательство субъекта РФ предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-терри- ториального устройства субъекта Федерации;

3)законодательство субъекта РФ проводит четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством2.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г. территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе:

1)поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односеленного поселения);

1Ñì.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской Республики от 17 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти в Удмурдской Республике”» // СЗ РФ. 1997. ¹ 5. Ст. 708.

2Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Óêàç. ñî÷. 9. Ñ. 116—117.

2)территориального принципа (муниципальный район, состоящий из двух и более поселений);

3)поселенческо-территориального принципа (многоселенное поселение, состоящее из нескольких населенных пунктов, объединенных общей территорией в границах волости, сельсовета или поссовета)1.

При этом закон предусматривает возможность создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муниципальное образование второго уровня — муниципальный район.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., оставив на усмотрение субъекта РФ модель территориальной организации местного самоуправления, закрепил закрытый перечень видов муниципальных образований, к которым он отнес: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородскую территорию города федерального значения. Соответственно существование иных, кроме указанных в законе, видов муниципальных образований стало невозможным.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами

èò.ä.

Ʉɨɧɬɪɨɥɶɧɵɟ ɜɨɩɪɨɫɵ

1.Дайте перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление.

2.К компетенции каких органов относятся установление и изменение порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований?

3.Назовите виды земель по целевому назначению, входящие в состав территории муниципального образования.

4.Каков порядок установления и изменения границ муниципальных образований?

5.Кто вправе выступать с инициативой об установлении и изменении границ муниципальных образований?

1 Ñì.: Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: Дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2006. С. 79.

Ƚɥɚɜɚ

Ɏɢɧɚɧɫɨɜɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɚɹ ɨɫɧɨɜɚ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

7.1. ɉɨɧɹɬɢɟ ɢ ɫɬɪɭɤɬɭɪɚ ɮɢɧɚɧɫɨɜɨ-ɷɤɨɧɨɦɢɱɟɫɤɨɣ ɨɫɧɨɜɵ ɦɟɫɬɧɨɝɨ ɫɚɦɨɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ

Зарубежной и российской практикой реализации местного самоуправления давно доказано, что без наличия собственных финансовых и экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения невозможно существование местного самоуправления как такового. Вовсе недаром в п. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что органы местного самоуправления должны иметь право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.

Этот принцип нашел свое отражение и в национальном законодательстве Российской Федерации. Так, в п. 1 ст. 132 Конституции РФ говорится о том, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Более подробно финансово-экономическая основа местного самоуправления описана в главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.

Восьмая глава Федерального закона носит название «Экономи- ческая основа местного самоуправления», а не «Финансово-эконо- мическая основа местного самоуправления», как ее именуют большинство отечественных специалистов в области муниципального права. На наш взгляд, принципиального различия в названии не существует, так как п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации1 фактически ставит знак равенства между местными финансами и муниципальным имуществом, хотя это и неверно.

Структура финансово-экономической основы местного самоуправления включает в себя следующие элементы:

ξмуниципальную собственность;

ξимущественные права муниципальных образований;

ξместный бюджет и местные финансы;

ξформы финансовой помощи местному самоуправлению.

7.2.Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɟ ɢɦɭɳɟɫɬɜɨ

Âсоответствии с п. 1 ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. в собственности муниципальных образований может находиться:

1) имущество муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов), предназначенное для решения вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Принадлежность имущества определяется по его целевому назначению. В случае возникновения у муниципального образования права собственности на имущество, не предназначенное для вышеназванных целей, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Соответственно в собственности городских и сельских поселений

может находиться следующее имущество:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в

улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4)пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5)имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6)объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7)имущество библиотек поселения;

8)имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

10)имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

11)имущество, предназначенное для организации благоустройства

èозеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12)имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13)имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14)имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16)пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

17)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

18)имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19)имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

 собственности муниципальных районов может находиться следующее имущество:

1)имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2)автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3)пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4)имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

5)имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

6)имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

7)имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

8)имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

9)архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназна- ченное для хранения указанных фондов;

10)имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенче- ских мест захоронения и организации ритуальных услуг;

11)имущество межпоселенческих библиотек;

12)имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

13)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

14)пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

15)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

16)имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

17)имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

18)имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

19)имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

20)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

 собственности городских округов может находиться все имущество указанное выше.

Как отмечает Д.Г. Жаромских, «указанное разграничение объектов муниципальной собственности осуществлено в строгом соответствии с разграничением полномочий между различными муниципальными образованиями… по принципу: каждое полномочие должно обеспечиваться соответствующим объектом муниципальной собственности»1.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным актам, не нарушающие права, охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество

âсобственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Кроме того, собственник может передавать свое имущество в доверительное управление иным лицам.

На отношения муниципальной собственности распространяются общие правила гражданского законодательства. Так, п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса РФ в качестве первичного субъекта права муниципальной собственности определяет муниципальные образования, а значит, местные сообщества жителей, чью юридическую личность и персонифицируют муниципальные образования2.

1Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005. С. 174.

2Î гражданско-правовом статусе муниципальных образований см.: Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: Автореф. дис. ...

канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001

Это означает, что собственником муниципального имущества, прежде всего, является население муниципального образования. Население доверяет органам местного самоуправления управление муниципальной собственностью в тот момент, когда формирует представительные органы местного самоуправления.

Эта формула выражена в правовом предписании Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. В соответствии с п. 1 ст. 51 указанного законодательного акта органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.

7.3. Ɇɟɫɬɧɵɟ ɮɢɧɚɧɫɵ

Местные финансы являются составной частью финансово-эко- номической основы местного самоуправления.

Ряд важных принципов в отношении местных финансов содержится в Европейской хартии местного самоуправления (ст. 9):

1)органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;

2)финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им конституцией или законом;

3)по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов;

4)финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;

5)защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер;

6)порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

7)предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться для финансирования конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно наносить ущерб основополагающему принципу свободного выбора